IV SA/PO 5/21

IV SA/Po 5/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Sygn. powiązane
III OSK 5426/21 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 5/21
Uzasadnienie
Prezes Kasy Prezes Kasy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] października 2020 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z A. M., Rada Powiatu wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od Rady Powiatu na jego rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale Sejmiku Województwa P. (?) zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz.920, dalej jako u.s.p.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Rady Powiatu w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została swobodnemu uznaniu rady i ma charakter arbitralny, a także poprzez podanie w uzasadnieniu uchwały jako podstawy odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu, w sytuacji gdy pracodawca wskazuje na zupełnie inne podstawy;
2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8 Kodeksu pracy poprzez jego niezastosowanie i uczynienie z prawa nadanego przepisem art. 22 ust. 2 u.s.p. użytek sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i zasadami współżycia społecznego;
3.błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy występują przesłanki uznania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego;
4. brak wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego sprawy, będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną uchwałą nr [...] Rada Powiatu, działając na podstawie 22 ust. 2 u.s.p., nie wyraziła zgody na rozwiązanie przez Prezesa Kasy stosunku pracy z A. M., Rada Powiatu.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że Prezes Kasy wystąpił do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym z powodu utraty zaufania do pracownika. Prezes Kasy wskazał, że przyczyna odwołania nie jest związana ze sprawowaniem przez A. M. mandatu radnego, lecz wynika z okoliczności obiektywnych związanych z koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy w OR KRUS w P.. Prezes KRUS powołując się w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. na orzecznictwo Sądu Najwyższego, argumentował, że pracodawca ma prawo doboru pracowników, szczególnie zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych, odpowiadających za prawidłową organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych.
Rada Powiatu, w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały stwierdziła, że nie wyraża zgody na rozwiązanie stosunku pracy z A. M. z uwagi na brak konkretnych przyczyn mogących podlegać ocenie pod kątem kryteriów wskazanych w art. 22 u.s.p.
W ocenie Prezesa Kasy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Została ona wydana na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Natomiast rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Podkreślono, że w uchwale 7 sędziów z 24 listopada 1992 r., w sprawie sygn. akt. I PZP 55/92, OSNC 1993/7-8/116 - Sąd Najwyższy wskazał, iż wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Artykuł 25 ust. 2 (zdanie drugie) ustawy o samorządzie gminnym nakazuje radzie odmówić wówczas zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
Wskazano, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera regulację analogiczną do art. 22 ust. 2 u.s.p., gdyż stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do art. 25 ust. 2 u.s.g., mają zatem odpowiednie zastosowanie przy interpretacji art. 22 ust. 2 u.s.p.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 3133/13 z 05.06.2014 r., stwierdził, że skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.
Powyższe prowadzi do wniosku, że powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego też bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., w sprawie II OSK 847/16, dostępny w CBOSiA).
Zauważono, że w wyroku z 7 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 923/18 (dostępny w CBOSiA) stwierdził, że art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, oraz że związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 25 ust. 2 u.s.g., w którym stanowi się po pierwsze, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Powyższe prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzono, że Rada Powiatu nie wykazała, że rozwiązanie stosunku pracy radnego nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem związanym z wykonywaniem mandatu. Rada podjęła więc uchwałę w sposób arbitralny, abstrahując od przesłanek podanych przez ustawodawcę, a motywy jakimi kierowała się Rada, powinny wynikać z jasnego i kompletnego uzasadnienia uchwały.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę. Brak jest w szczególności powiązania motywów pracodawcy odnoszących się do konieczności rozwiązania stosunku pracy z radnym do zdarzeń wynikających z wykonywania mandatu radnego.
Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie zarzucając, że zarzuty skargi na uchwałę Rady Powiatu zostały skierowane do bliżej nieokreślonej uchwały Sejmiku Województwa P. (str. 2 skargi), a jako podstawę wniesienia skargi skarżąca podała art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (str. 7 skargi).
Do obligatoryjnych elementów skargi należy m.in. oznaczenie przedmiotu sprawy (art. 46 § 2 lit. d) w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a.) i określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skarżący winien jednoznacznie określić przedmiot skargi i wykazać swój interes prawny w jej wniesieniu.
Rada wyjaśniła, że pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...], doręczonym [...] sierpnia 2020 r., Prezez Kasy wystąpiła do Przewodniczącego Rady Powiatu z wnioskiem o wyrażenie przez Radę Powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z A. M. - W. R., zatrudnionym w Kasie R. U. S. O. R. w P. od dnia [...] marca 2016 r. na stanowisku Dyrektora Oddziału Regionalnego.
Skarżąca wyjaśniła w piśmie, że powód odwołania wskazanego radnego z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Powiatu, a wynika z okoliczności obiektywnych. Odwołanie to spowodowane jest koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy Oddziału Regionalnego. Pracodawca ma prawo doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za prawidłową organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych. Skarżąca powołała wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. I PK 221/06, z dnia 2 września 1998 r., sygn. I PKN 271/98 oraz z dnia 10 listopada 1999 r., sygn. I PKN 355/99.
A. M. jest radnym P. G. wybranym na kadencję [...] uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2018 r. Został wybrany na W. R. P. G..
Pismem z dnia [...] września 2020 r., znak [...], Przewodniczący Rady Powiatu poinformował skarżącego, że sprawa zainicjowana złożonym wnioskiem będzie procedowana na sesji Rady zaplanowanej na październik 2020 r. Poinformował też, że w sesji tej będzie mógł uczestniczyć skarżący lub jego przedstawiciel i udzielić radnym dodatkowych wyjaśnień dotyczących szczegółowych przyczyn leżących u podstaw odwołania radnego A. M. z zajmowanego stanowiska Dyrektora Oddziału [...] w P.. W przypadku niemożliwości przybycia, skarżący został poproszony o przesłanie pisemnej informacji wyjaśniającej szczegółowe motywy odwołania radnego ze stanowiska w zakreślonym terminie do [...] października 2020 r., co umożliwi radnym procedowanie w sprawie na posiedzeniach stałych komisji oraz podczas sesji Rady Powiatu.
W dniu [...] października 2020 r. do Starostwa Powiatowego w G. W. wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] września 2020 r. informujące, że nie weźmie udziału w sesji Rady Powiatu ani osobiście, ani przez swojego reprezentanta i podtrzymujące stanowisko zawarte we wniosku. Dodatkowo skarżący powołał art. 60 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 69 i 70 z wyłączeniem § 3 Kodeksu pracy. Skarżący powtórzył, że pracodawca jest uprawniony do doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych KRUS. Prezes KRUS decyduje o przydatności pracownika do pracy na wskazanym stanowisku, a podstawowym zadaniem pracodawcy jest taki dobór pracowników, w szczególności na stanowiskach kierowniczych, który pozwoli na osiąganie lepszych efektów na wielu płaszczyznach funkcjonowania instytucji.
W dniu [...] października 2020 r. wpłynęło do Starostwa pismo radnego A. M. z dnia [...] października 2020 r. w którym wskazał, że odwołano go z funkcji pismem z dnia [...] września 2020 r., doręczonym mu [...] września 2020 r. Zwrócił uwagę, że stosunek pracy z nim został rozwiązany bez oczekiwania na podjęcie uchwały przez Radę Powiatu, co jest niezgodne z ustawą o samorządzie powiatowym. Podał też, że Prezes KRUS w korespondencji do Przewodniczącego Rady Powiatu nie podaje żadnego merytorycznego argumentu, a jedynie wskazuje na dowolność doboru pracowników. Radny nie zanegował tego prawa pracodawcy, ale podał, że w okresie [...] lat sprawowania funkcji Dyrektora prawidłowo i rzetelnie wykonywał obowiązki pracownicze, regularnie otrzymywał nagrody, a sierpniu 2020 r. otrzymał nawet nagrodę specjalną. W przeprowadzonej ocenie kadry kierowniczej otrzymał najwyższą ocenę. Dodatkowo podnosił swoje kwalifikacje zawodowe, obronił doktorat otrzymując tytuł doktora nauk o zdrowiu. Jak podał radny, Oddział Regionalny KRUS w P. w latach [...] zajmował czołowe miejsca w kwartalnych ogólnopolskich ocenach rankingowych.
W porządku obrad sesji zwołanej na [...] października 2020 r. umieszczony został punkt 13 - wniosek Prezesa KRUS w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Sesja Rady Powiatu odbyła się w trybie zdalnym na podstawie art. 15zzx ustawy z dnia 31 marca 2020 r. zmieniającej ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Po przeprowadzeniu dyskusji Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...], którą na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Rada Powiatu Adamem Minkowskim, zatrudnionym w K. R. U. S. Oddział Regionalny w P. na stanowisku Dyrektora Oddziału Regionalnego. W uzasadnieniu uchwały wskazano że w wyniku analizy wniosku Prezesa KRUS Rada Powiatu doszła do przekonania, że skarżący nie podał konkretnych przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym A. M., które mogłyby podlegać ocenie pod kątem kryteriów z art. 22 u.s.p. Powołanie się w uzasadnieniu wniosku jedynie na bliżej nieokreślone względy obiektywne jest niewystarczające do udzielenia zgody. Skarżący miał możliwość złożenia dodatkowych pisemnych wyjaśnień, jak również wzięcia udziału w sesji Rady Powiatu i z możliwości tej nie skorzystał. Nadto radni zwrócili uwagę, że radny A. M. kilkukrotnie zgłaszał, że ma problemy z pogodzeniem obowiązków zawodowych z wykonywaniem mandatu radnego i występował o zmianę godzin posiedzeń komisji, gdyż te wyznaczone kolidowały mu z pracą zawodową. Znaczenie w sprawie miało również to, że wniosek Prezesa KRUS wobec dokonanego w dniu [...] września 2020 r. odwołania radnego ze stanowiska pracy stał się bezprzedmiotowy. W świetle powyższego w ocenie Rady Powiatu zachodziły podstawy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M..
Treść uchwały została doręczona P. S. w dniu [...] listopada 2020 r. i A. M. w dniu [...] listopada 2020 r.
Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru - Wojewodę W..
Rada Powiatu zaprzeczyła twierdzeniom skargi, jakoby skarżący w swoim wniosku podał, że powodem rozwiązania stosunku pracy z radnym była utrata zaufania do pracownika. Takiego twierdzenia nie zawiera ani pismo skarżącego z [...] sierpnia 2020 r., ani pismo z [...] września 2020 r. Jedyne, na co powoływał się skarżący, to to, że "powód odwołania wskazanego radnego z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Powiatu, a wynika z okoliczności obiektywnych. Odwołanie to spowodowane jest koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy Oddziału Regionalnego. Jak podkreśla się w bogatym orzecznictwie sądów powszechnych - pracodawca ma prawo doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za prawidłową organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych ".
Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Z przepisu wynika wprost, że pracodawca radnego jeszcze przed złożeniem oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku pracy zobowiązany jest wystąpić do właściwej rady, której pracownik-radny jest członkiem, by uzyskać zgodę tego organu na dokonanie czynności rozwiązania stosunku pracy. Zgoda rady na rozwiązanie stosunku pracy może być udzielone wyłącznie uprzednio, przed rozwiązaniem stosunku pracy. Z art. 22 ust. 2 u.s.p. nie wynika, aby zgoda rady mogła być wyrażona następczo. Zgodnie z informacją podaną przez radnego A. M. pismo o odwołaniu go ze stanowiska zostało sporządzone [...] września 2020 r., wysłane [...] września i doręczone mu [...] września 2020 r. Wniosek do Rady Powiatu, opatrzony datą [...] sierpnia 2020 r., został wysłany [...] sierpnia i doręczony [...] sierpnia 2020 r. (a więc dzień przed sporządzeniem pisma o odwołaniu pracownika). W dniu [...] września 2020 r. skarżący powziął informację, że Rada Powiatu zamierza podjąć uchwałę na sesji w październiku. Powyższe daty wskazują na to, że skarżący nie zamierzał czekać na uchwałę Rady Powiatu i nie przywiązywał wagi do wymogu wynikającego z art. 22 ust. 2 u.s.p. uzyskania uprzedniej zgody rady. Zarówno w piśmie z dnia [...] września 2020 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Powiatu, jak i w złożonej skardze, skarżący nie odniósł się do okoliczności odwołania pracownika ze stanowiska bez oczekiwania na uchwałę rady powiatu, a co za tym idzie, do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.p.
Wykładnia art. 22 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.p. prowadzi do wniosku, że rada powiatu nie ma obowiązku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu i może odmówić wyrażenia takiej zgody, jeżeli istnieją do tego racjonalne podstawy. W złożonej skardze powołano szereg orzeczeń sądowych nie zauważając jednak, że między innymi także z tych orzeczeń wynika prawo i obowiązek rady badania i oceny podawanych przez pracodawcę przyczyn rozwiązania stosunku pracy. Nie można uznać za wystarczające dla tego celu oświadczenia pracodawcy, że "powód odwołania wskazanego radnego z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Powiatu, a wynika z okoliczności obiektywnych". To skarżący ocenił, iż powody odwołania radnego nie mają związku z wykonywaniem mandatu przez radnego. Jego ocena nie jest wiążąca dla rady powiatu. Wezwany do uszczegółowienia motywów podjętej decyzji skarżący powołał się jedynie na przepisy Kodeksu pracy, które dla zatrudnienia na podstawie powołania wyłączają stosowanie przepisów k.p. o rozwiązaniu stosunku pracy. Przepisy Kodeksu pracy nie mają jednak zastosowania przy wydawaniu przez właściwą radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a skarżący winien był podać rzeczywiste, konkretne powody swojej decyzji. Skarżący jedynie ogólnikowo wskazał, że Prezes KRUS decyduje o przydatności pracownika do pracy na wskazanym stanowisku, a podstawowym zadaniem pracodawcy jest taki dobór pracowników, w szczególności na stanowiskach kierowniczych, który pozwoli na osiąganie lepszych efektów na wielu płaszczyznach funkcjonowania instytucji. Jednocześnie skarżący nie wyjaśnił, dlaczego wskazany radny jest "nieprzydatny" do pracy na dotychczasowym stanowisku pracy, tak ażeby radni mogli sami ocenić, czy powody te mają związek z wykonywaniem mandatu radnego
Skarżący, znając oczekiwanie Rady Powiatu wskazania szczegółowych przyczyn decyzji o odwołaniu radnego ze stanowiska, nie podał tych przyczyn na piśmie, nie wziął też - czy to osobiście, czy przez umocowanego przedstawiciela - udziału w sesji Rady Powiatu. Udział w sesji nie wiązał się przy tym z koniecznością przyjazdu do G. W., gdyż z powodu stanu epidemii radni procedowali w trybie zdalnym. W konsekwencji radni ocenili, że skarżący nie podał przyczyn odwołania radnego ze stanowiska, które poddawałyby się weryfikacji.
W wyroku z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 890/15 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł: "Dla rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane jest uzyskanie uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w formie jej uchwały, a ewentualne złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa. O motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody". "Motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, nie tylko mogą, ale wręcz muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy jednostka samorządu terytorialnego będzie zobowiązana odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku".
"Wykładnia art. 22 ust. 2 zd. 1 u.s.p. prowadzi do wniosku, że rada powiatu nie ma obowiązku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu i może odmówić wyrażenia takiej zgody, jeżeli istnieją do tego racjonalne podstawy" (wyr. NSA z 17.06.2016 r., sygn. akt II OSK 1208/16).
W przedmiotowej sprawie skarżący powołał się jedynie na swoją subiektywną ocenę, że powody rozwiązania stosunku pracy z radnym A. M. nie mają związku z wykonywaniem mandatu radnego, lecz mają charakter obiektywny. Ocena ta nie jest wiążąca dla rady powiatu, gdyż to rada, na gruncie utrwalonej w orzecznictwie wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p., winna przeprowadzić badanie, czy okoliczności podane we wniosku są zgodne z rzeczywistością i czy uzasadniają odmowę wyrażenia zgody. Rada podjęła działania mające na celu uzyskanie od skarżącej informacji wyjaśnień, które to badanie umożliwiłyby. To skarżący zachował się biernie i, pomimo wyraźnego wezwania do podania szczegółowych przyczyn odwołania radnego ze stanowiska, nie zadośćuczynił wezwaniu rady.
W konsekwencji zasadnie Rada Powiatu odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Skarżący nie podał konkretnych przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym A. M., które mogłyby podlegać ocenie pod kątem kryteriów z art. 22 u.s.p. Powołanie się w uzasadnieniu wniosku jedynie na bliżej nieokreślone względy obiektywne było w okolicznościach sprawy niewystarczające do udzielenia zgody. Nadto skarżący odwołał radnego ze stanowiska pracy nie czekając na jakąkolwiek reakcję ze strony Rady Powiatu.
W świetle powyższego bezpodstawny jest zarzut skarżącego, że Rada Powiatu nie wykazała, iż rozwiązanie stosunku pracy radnego nastąpiło w związku ze zdarzeniem związanym z wykonywaniem mandatu.
Chybiony jest zarzut naruszenia przez Radę Powiatu art. 8 Kodeksu pracy. Przepis ten określa granice wykonywania praw podmiotowych przez pracownika i pracodawcę. Mógłby on służyć jedynie ocenie zgodności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa lub zasadami współżycia społecznego działań Prezesa KRUS jako pracodawcy. Przepis ten nie dotyczy organu administracji - rady powiatu realizującej swoje kompetencje wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym.
Niezasadny jest także zarzut braku po stronie rady powiatu wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego sprawy. Przeciwnie, Rada Powiatu podjęła czynności mające na celu jak najbardziej wszechstronną analizę stanu faktycznego, a podjęte rozstrzygnięcie oparła na materiale zaoferowanym przez skarżącego i częściowo - radnego A. M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 03 lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] października 2020 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z A. M., Rada Powiatu zaskarżona przez Prezesa Kasy.
Materialnoprawną podstawą zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowił przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz.920, dalej jako u.s.p.)
W myśl art. 79 ust.1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Według art.22 ust.2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Zasadniczy w kontrolowanej sprawie zarzut błędnej wykładni postanowień art. 22 ust. 2 u.s.p. polegającej na uznaniu, że decyzja Rady Powiatu w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została jej swobodnemu uznaniu i ma charakter arbitralny, a także poprzez podanie w uzasadnieniu uchwały jako podstawy odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu, w sytuacji gdy pracodawca wskazuje na zupełnie inne podstawy, nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Dotychczas przyjęta była wykładnia art. 22 ust. 2 u.s.p. z której wynika, że ustawodawca przyznał pracownikom-radnym specyficzną ochronę, która ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. Celem tej ochrony jest przede wszystkim zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała SN 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Ustrojowe ustawy samorządowe kształtujące ochronę stosunku pracy nie określają ściśle przesłanek wedle których powinien podejmować uchwałę organ rozważający objęcie danej osoby ochroną, gdy chodzi o wiążący ją stosunek pracy. Jedyny element obligatoryjny to stwierdzenie, iż rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Barbara Jaworska-Dębska w 2001 r. wyraziła stanowisko, wedle którego ustawy samorządowe przewidują dwie postacie ochrony trwałości stosunku pracy radnego – ochronę bezwzględną i względną (B. Jaworska–Dębska, Formuła wykonywania mandatu radnego, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa prof. zw. dr hab. Józefa Filipka, red. Iwona Skrzydło–Niżnik i in., Kraków 2001 r., s. 292, a także P. Sitniewski : Zasady ochrony stosunku pracy radnego, zakres ochrony oraz zwolnienia grupowe, LEX/El, 2011r.). Ochrona bezwzględna przejawia się w zobowiązaniu rady do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, jeżeli podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Oznaczać to miałoby prawną niemożliwość rozwiązania w takiej sytuacji i z takiej przyczyny stosunku pracy radnego w trakcie trwania okresu ochronnego. Względna ochrona zachodzi natomiast wtedy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku pracy radnego nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, i w takiej sytuacji rozwiązanie tego stosunku jest zależne od woli rady, która może takiej ochrony udzielić, ale nie ma takiego obowiązku jak przy ochronie bezwzględnej. Jak słusznie stwierdza autorka, instytucja ochrony stosunku pracy radnego ma chronić radnego przed szykanami ze strony pracodawcy, ale nie ma spełniać funkcji swoistego immunitetu czy parawanu za którym radny mógłby się skutecznie chronić mimo ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych.
Przyjmuje się, że przedmiotem zainteresowania rady powiatu przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego (tak m.in. wyrok WSA w Opolu z 14.01.2010r., sygn. II SA/Op 379/09, publ. CBOSA) Nie wynika z tego, by rada powiatu, udzielając zgody lub odmawiając jej wydania na rozwiązanie z radnym rady powiatu stosunku pracy, miała obowiązek badać i ocenić kwestie winy radnego w relacji do pracodawcy (art. 52 § 1 pkt 1 k.p.). Niegdyś wskazywano, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Motywy pracodawcy, zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy powiat zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. (tak m.in. NSA w wyrokach z 10.11.2011r., sygn. II OSK 1884/11, z 28.05.2015r. o sygn. II OSK 890/15, z 21.09.2010r., o sygn. II OSK 723/10, publ. CBOSA).
O motywach, jakimi kierowała się właściwa rada, rozpoznając wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Przyjmuje się więc, że uchwała wyrażająca zgodę powinna być należycie uzasadniona, co wynika nie tylko ze standardów demokratycznego państwa prawnego, ale również z zasady jawności działania władzy publicznej. Na obowiązek uzasadniania uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyprowadzany w drodze wykładni systemowej i celowościowej, wskazuje się zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1992 r., z. 7; por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 870/12, LEX 1216780).
Uzasadnienie uchwały, pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów demokratycznego państwa prawnego oraz jest elementem zasady jawności działania organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 2, poz. 48).
Rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 22 ust. 2 u.s.p. Należy również pamiętać, że w całym procesie podejmowania uchwały ważne jest też zapewnienie ochrony pracodawcy. Gdyby uchwała nie zawierała uzasadnienia, to pracodawcy trudno byłoby dochodzić swych praw przed właściwym sądem pracy nie znając motywów rozstrzygnięcia, które przecież bezpośrednio dotyczą również jego praw i obowiązków (por. P. Sitniewski (red.), Prawo samorządu terytorialnego, Białystok 2009 r., s. 123-124 oraz NSA w wyroku z 23.09.2013r., sygn. II OSK 2482/13, publ. CBOSA).
Mając na uwadze tak ukształtowany stosunek prawny każdorazowo należy dokonać analizy, niejednokrotnie, odmiennych interesów: pracodawcy i pracownika, ażeby nie doszło do naruszenia któregokolwiek z nich. Tym samym nie można w niej pominąć, iż gwarancja swobody działalności gospodarczej pracodawcy wynika nie tylko z przepisów konstytucyjnych, ale także ustaw regulujących prawa pracodawcy i pracownika w zakresie swobody kształtowania granic trwania stosunku pracowniczego. Ustawodawca w art. 32 § 1 Kodeksu pracy unormował prawo do swobodnego rozwiązania zawartej umowy o pracę, stanowiąc, że – "każda ze stron może rozwiązać umowę o pracę za wypowiedzeniem". Ustanawiając jednocześnie granice i ograniczenia w realizacji tego prawa w art. 22 ust. 2 u.s.p. Przepis ten wprowadza ograniczenia dla jednej ze stron stosunku pracowniczego w zakresie nadanego jej prawa do swobodnego kształtowania łączącego ją stosunku prawnego. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy bezwzględnie wymaga bowiem uprzedniej zgody rady, której jest on członkiem. Tym samym organ stanowiący powiatu, ważąc interes pracodawcy i pracownika, mając na uwadze prawa i obowiązki wynikające z przytoczonych przepisów zobligowany jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyłącznie wtedy, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Prawo przydane mocą art. 22 ust. 2 u.s.p. i wynikająca z niego ochrona nie jest absolutna. Jej granice wyznacza wyłącznie przesłanka "wykonywania przez radnego mandatu". Celem takich regulacji jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności wyłącznie w sprawowaniu funkcji radnego. Ochrona stosunku pracy radnego mająca na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji nie jest jednak tożsama z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy i zabezpieczenie przed utratą zatrudnienia. Tak szeroko rozumiane uprawnienie rady powiatu do interwencji w indywidualny stosunek pracy radnego nie służyłoby zabezpieczeniu mandatu radnego, lecz chroniłby jego interesy wyłącznie jako pracownika, pozostając w sprzeczności z rzeczywistym celem przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p.
Skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko wyrażone wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny, że właśnie z tych względów niezbędne jest rozgraniczenie sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego-pracownika - zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 847/16. Rada powiatu, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Rada, co wymaga podkreślenia, nie posiada uprawnień do tego, aby działając w trybie przydanych jej mocą art. 22 ust. 2 u.s.p. kompetencji, oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę. Rada winna się jedynie skupić na zbadaniu istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem, a wykonywaniem mandatu przez radnego, co w niniejszym postępowaniu właściwie zrealizowała.
Możliwość odmowy udzielenia zgody przez radę, uzależniona jest wyłącznie od istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Czytając przepis a contrario, brak takiego związku uniemożliwia radzie odmówienia żądanej zgody. Celem art.22 ist.2 u.s.p. jest jedynie zapewnienie radnemu nieskrępowanej możliwości prezentowania własnych poglądów w trakcie pełnienia mandatu, a nie bezwzględna ochrona jego stosunku pracy. Celem tym nie jest zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje, gdyż to stawiałoby go ponad prawami innych pracowników będących w tożsamej sytuacji, godząc tym samym w zasadę równości.
Problematyką wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zajmowały się już sądy administracyjne. Na szczególną uwagę zasługuje teza zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 3133/13, zgodnie z którą "skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę" - przytoczony fragment jakkolwiek odnosi się do mandatu radnego gminy, to z uwagi na analogiczne uregulowania w zakresie radnego powiatu zachowuję w pełni aktualność.
Ze wskazaną wyżej wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd orzekający w pełni się zgadza i traktuje ją jak własną. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że unormowanie zawarte w art. 22 ust. 2 u.s.p. ma chronić radnego przed utratą pracy wówczas, gdy ma to związek z wykonywaniem mandatu radnego. Tylko w takich sytuacjach instytucja "ochrony" stosunku pracy radnego znajduje swoje uzasadnienie i sens, nadto jest determinowana zasługującymi na ochronę wartościami. (tak także m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z 03.08.2017r. o sygn. III SA/Wr 407/17, publ. CBOSA)
Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1124/05, nie zasługuje na ochronę obrona stosunku radnego w każdym przypadku, gdyż w sytuacji gdy przyczyny rozwiązania stosunku pracy radnego nie są związane z faktem pełnienia przez niego funkcji publicznej – pracownik-radny może dochodzić swoich praw przed sądem pracy, tak jak każdy inny pracownik. Uprzywilejowanie radnego w tym aspekcie nie znajduje żadnych uzasadnionych podstaw.
Uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzyganie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16).
Przede wszystkim Sąd orzekający w pełni podziela i uznaje za trafny aktualny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24.10.2018r. o sygn. II OSK 2532/17 (publ. CBOSA), gdzie wyjaśniono, że przepis art.22 ust.2 u.s.p. powinien być wykładany w ten sposób, że rada powiatu nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Artykuł 22 ust. 2 u.s.p. jest tak samo sformułowany, jak art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.). Oba przepisy mają też taką samą funkcję, mianowicie służą ochronie wykonywania mandatu przez radnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym przy wykładni przepisu ustanawiającego ochronę radnych rady powiatu można się posłużyć argumentacją użytą podczas wykładni przepisu regulującego ochronę radnych rady gminy. Mając to na uwadze wskazano, że NSA w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, przyjął, iż art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Dokonując takiej wykładni NSA wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 25 ust. 2 u.s.g. przeszła ewolucję od stanowiska, które się sprowadzało do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały SN z 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92), do stanowiska, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/17 oraz wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16). W ocenie NSA art. 25 ust. 2 u.s.g., w którym stanowi się, że po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. W trafnej ocenie NSA, prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. NSA zauważył, że taka wykładnia uwzględnia też to, iż radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje przytoczoną wyżej wykładnię oraz przyjmuje, że tak samo powinien być wykładany art. 22 ust. 2 u.s.p.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w skardze pełnomocnik skarżącego w sposób chaotyczny wskazał przedmiot zaskarżenia. Zarzuty skargi na uchwałę Rady Powiatu zostały skierowane do bliżej nieokreślonej uchwały Sejmiku Województwa P., a jako podstawę wniesienia skargi skarżący podał art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Niemniej z akt sprawy i treści skargi można wywnioskować, że jest to błąd pisarski związanym z kopiowaniem treści skargi z innej sprawy.
Jak już wspomniano Rada Powiatu, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co w tej sprawie zrealizowała uznając, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, nie zasługują na zaakceptowanie, gdyż nie zostały przez pracodawcę w żaden sposób wyjaśnione (mimo wniosku Rady) i istnieje prawdopodobieństwo, że są związane ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie zamierzał czekać na uchwałę Rady przed zwolnieniem radnego z pracy.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...], doręczonym [...] sierpnia 2020 r., Prezesa Kasy wystąpił do Przewodniczącego Rady Powiatu z wnioskiem o wyrażenie przez Radę Powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z A. M. - W. Rady, zatrudnionym w K. R. U. S. O. R. w P. od dnia [...] marca 2016 r. na stanowisku Dyrektora Oddziału Regionalnego.
Skarżący wyjaśnił w piśmie, że "powód odwołania wskazanego radnego z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Powiatu, a wynika z okoliczności obiektywnych. Odwołanie to spowodowane jest koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy Oddziału Regionalnego. Jak podkreśla się w bogatym orzecznictwie sądów powszechnych - pracodawca ma prawo doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za prawidłową organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych".
W dniu [...] października 2020 r. wpłynęło do Starostwa pismo radnego A. M. z dnia [...] października 2020 r. w którym poinformował o odwołaniu go z funkcji, które nastąpiło pismem z dnia [...] września 2020 r., doręczonym [...] września 2020 r. Zwrócił uwagę, że stosunek pracy z nim został rozwiązany bez oczekiwania na podjęcie uchwały przez Radę Powiatu, co jest niezgodne z ustawą o samorządzie powiatowym. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego.
Nie może być tak, że pracodawca wnioskuje o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. i nie czekając na podjęcie tej uchwały rozwiązuje stosunek pracy z radnym. Tymczasem skarżący tak właśnie postąpił dopuszczając się oczywistego naruszenia normy art. 22 ust. 2 u.s.p. W skardze podniesiono m.in. zarzut arbitralności Rady, tymczasem skarżący sam postąpił arbitralnie rozwiązując stosunek pracy z radnym bez uprzedniego wymaganego prawem uzyskania zgody właściwej rady.
Ponadto skarżący arbitralnie i bez żadnych wyjaśnień wskazał że "powód odwołania wskazanego radnego z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Powiatu, a wynika z okoliczności obiektywnych". Tym samym skarżący wkroczył w kompetencje Rady – gdyż to ona powinna dokonać oceny w tym zakresie - i sam ocenił, iż powody odwołania radnego nie mają związku z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wezwany do uszczegółowienia motywów podjętej decyzji skarżący powołał się jedynie na przepisy Kodeksu pracy, które dla zatrudnienia na podstawie powołania wyłączają stosowanie przepisów Kodeksu pracy o rozwiązaniu stosunku pracy. Przepisy Kodeksu pracy nie mają jednak zastosowania przy wydawaniu przez właściwą radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a skarżący winien był podać rzeczywiste, konkretne powody swojej decyzji. Skarżący jedynie ogólnikowo wskazał, że Prezes KRUS decyduje o przydatności pracownika do pracy na wskazanym stanowisku, a podstawowym zadaniem pracodawcy jest taki dobór pracowników, w szczególności na stanowiskach kierowniczych, który pozwoli na osiąganie lepszych efektów na wielu płaszczyznach funkcjonowania instytucji. Jednocześnie skarżący nie wyjaśnił, dlaczego wskazany radny jest "nieprzydatny" do pracy na dotychczasowym stanowisku pracy, tak, ażeby radni mogli sami ocenić, czy powody te mają związek z wykonywaniem mandatu radnego. Radni mając na uwadze to, że A. M. wcześniej zgłaszał trudności w godzeniu pracy zawodowej z wykonywaniem mandatu ze względu na kolizje terminów - a skarżący nie wskazał jakichkolwiek konkretnych przyczyn odwołania radnego – uznali, że nie można wykluczyć, że to właśnie te trudności leżały u podstaw uznania radnego za "nieprzydatnego" do pracy na zajmowanym stanowisku. W świetle zaprezentowanego przez skarżącego materiału dowodowego i bezskutecznych prób Rady uzyskania od skarżącego konkretnych wyjaśnień dotyczących przyczyn odwołania radnego racjonalnym i jedynym logicznym wnioskiem było powiązanie przez Radę rozwiązania stosunku pracy z radnym z wcześniej sygnalizowanym problemem dotyczącym kolizji wykonywania obowiązków radnego z obowiązkami pracowniczymi.
W świetle powyższego skarżący zarzucając Radzie arbitralność rozstrzygnięcia i niezupełność uzasadnienia zaskarżonej uchwały sam przyczynił się, a właściwie przymusił Radę do takiego postępowania. Uniemożliwił on bowiem swoim zaniechaniem dokonanie przez Radę pełnej oceny przyczyn dla których radny miał być odwołany ze swego stanowiska pracy. Skarżący jedynie ogólnikowo wskazał, że powód odwołania wskazanego radnego z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Powiatu, a wynika z okoliczności obiektywnych. Nie wskazał więc żadnych konkretnych przyczyn tego odwołania i wkroczył w sferę ocen wchodzących w zakres kompetencji Rady. Oprócz w istocie rzeczy nie wskazania konkretnych przyczyn odwołania radnego skarżący nadto uniemożliwił Radzie dokonanie pełnej oceny przyczyn odwołania w/w radnego, gdyż mimo zaproszeń nie uczestniczył we właściwej sesji Rady. Jego uczestnictwo i i odpowiedź na ewentualne pytania radnych mogły jednoznacznie wyjaśnić wątpliwości dotyczące przyczyn odwołania radnego Minkowskiego. Według Sądu skarżący nie tylko nie współpracował z Radą Powiatu w tym zakresie, lecz wręcz dopuścił się obstrukcji działań Rady. Skarżący sam swoim niezrozumiałym zaniechaniem uniemożliwił Radzie rzetelne wyjaśnienie przyczyn odwołania radnego, a następnie w skardze do tut. Sądu podniósł zarzut, że Rada nie wyjaśniła w pełni okoliczności sprawy i w rezultacie dopuściła się arbitralnego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu można uznać, że wobec braku wyjaśnień i przedstawienia szczegółowych motywów skarżącego w zakresie przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym (wskazał jedynie na, że powód odwołania radnego ze stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem funkcji radnego, a wynika z okoliczności obiektywnych) i tego że radny wskazywał kilkakrotnie na problemy z połączeniem pracy zawodowej i funkcji radnego, Rada prawidłowo odmówiła rozwiązania stosunku pracy z radnym, bowiem istnieje prawdopodobieństwo, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma związek z wykonywaniem przez niego funkcji radnego. Skarżący, pomimo starań Rady w tym zakresie, nie wyjaśnił tej kwestii i nie uzasadnił szczegółowo swojej decyzji mimo wniosków organu powiatowego. W tym stanie faktycznym, wobec braku szczegółowego wyjaśnienia motywów swojej decyzji przez skarżącą Rada Powiatu słusznie odmówiła rozwiązania stosunku pracy z radnym, ponieważ nie była w stanie jednoznacznie wykluczyć, że odwołanie radnego nie jest związane z wykonywaniem jego mandatu. Ponownie należy podkreślić, że brak pełnej wiedzy Rady w tym zakresie wynikał z niedbalstwa skarżącego, a może nawet z jego złej woli, na co wskazuje choćby zwolnienie radnego przed uzyskaniem zgody wymaganej przez prawo.
Rację ma co do zasady skarżący, że skoro uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, dotyczy indywidualnych praw, praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy, to powinna być przekonująco uzasadniona. Jednocześnie jednak w tej sprawie to brak prawidłowego uzasadnienia przez skarżącego wniosku o odwołanie i jego odmowa współpracy z Radą w celu wyjaśnienia przyczyn odwołania radnego uniemożliwiły prawidłową realizację tego obowiązku przez Radę.
Wobec powyższego niezasadne był zarzut dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy występują przesłanki uznania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Na podstawie informacji zaprezentowanych przez skarżącego i radnego Rada była uprawniona do przyjęcia takiego wniosku.
Niezasadny był także zarzut braku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego sprawy. Rada w tym zakresie dochowała należytej staranności. To brak współdziałania skarżącego z Radą uniemożliwił jej pełniejsze ustalenie stanu faktycznego i przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. W tym zakresie skarżący ponosi negatywne konsekwencje swej bierności w zakresie wyjaśnienia tej kwestii.
Dodatkowo jedynie należy wskazać, że kwestię rozwiązania stosunku pracy przed podjęciem uchwały przez Radę Powiatu powinien rozstrzygnąć sąd pracy.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.