IV SA/Po 499/23

IV SA/Po 499/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim z dnia 27 maja 2021 r. nr XXX/292/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Łokaczu Wielkim stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej jako skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 19.07.2023 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim nr XXX/292/2021 z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Łokaczu Wielkim (wraz z załącznikiem - Regulaminem Cmentarza Komunalnego w Łokaczu Wielkim, zwanego dalej Regulaminem) w zakresie § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, § 3 ust. 1, 2, 3, § 4 ust. 3, 4, 5, § 5 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13, § 6, § 7, § 8 ust. 1 pkt 1, 3, 6, 8, 9, 10, 11, 12, § 8 ust. 2, § 9 ust. 1, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11, § 11 i § 13 Regulaminu.
Zaskarżonej uchwale wraz z Regulaminem skarżący zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:
1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, dalej jako ustawa o cmentarzach), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 2 ust. 1 Regulaminu, że zarządcą cmentarza jest Zakład Wodociągów, Kanalizacji i Ciepłownictwa Spółka z o.o. w Krzyżu Wielkopolskim, a w konsekwencji § 2 ust. 2 , 3 , 4 , 5 i 6, § 3 ust. 3, § 4 ust. 3 i 5, § 5 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10 i 13, § 6, § 7, § 8 ust. 1 pkt 8, 10, 12 , ust. 2, § 9 ust. 1, 4, 11, § 11 oraz § 13 Regulaminu, w których jest mowa o "zarządcy cmentarza", podczas gdy z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony,
2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie do uchwały przepisów mających charakter informacyjny, a nie normatywny i stwierdzenie w § 1 ust. 1, że cmentarz stanowi własność Gminy Krzyż Wielkopolski, określenie w § 4 ust. 3 i 4 miejsca i czasu pochówku, wskazanie w § 3 ust. 1, 2 i 3 czasu otwarcia cmentarza, określenie w § 6 czasu odbywania uroczystości pogrzebowych, określenie w § 9 ust. 3 czasu prowadzenia robót ziemnych, kamieniarskich i budowlanych, co nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym,
3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie w § 9 ust. 7, 8, 9, 10 i 11 Regulaminu obowiązków wykonawców robót w tym ziemnych, kamieniarskich, budowlanych oraz usług pogrzebowych, podczas gdy kwestie te należą do kompetencji zarządcy,
4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 9 ust. 4 Regulaminu, że w przypadku samowolnego zagospodarowania terenu wokół grobu dysponent grobu zobowiązany jest do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym przez zarządcę terminie, a w razie nieusunięcia elementów we wskazanym czasie zostaną one usunięte przez zarządcę na koszt osoby opiekującej się grobem,
5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 5 ust. 7 Regulaminu, że nieodebrane w terminie nagrobki i elementy likwidowanych grobów są likwidowane przez zarządcę bez jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz byłego opiekuna - dysponenta grobu,
6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 12 nieznanego ustawie pojęcia grobu rodzinnego oraz w § 5 ust. 2 do 5 zapisów, zgodnie z którymi w przypadku nieprzedłużenia prawa do korzystania z miejsca poprzez zgłoszenie zastrzeżenia, wniesienie opłaty na następne 20 lat grób kwalifikuje się do likwidacji, która jest poprzedzona wcześniejszą informacją na ten temat, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach,
7) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 1 Regulaminu zakazu zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 281 z późn. zm., dalej jako k.w.),
8) art. 7 art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 6 Regulaminu zakazu zabudowy grobu wykraczającej poza powierzchnię wykupioną pod grób, o wysokości najwyższego elementu nagrobka nie więcej niż 2 m, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym, tj. w § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków,
9) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, zakazu zaśmiecania terenu w tym wysypywania odpadów poza pojemniki, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 145 k.w.,
10) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 11 Regulaminu, zakazu wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów asystujących osobom niepełnosprawnym, podczas gdy materia ta winna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888, dalej jako u.c.p.g.),
11) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 8 Regulaminu zakazu prowadzenia działalności handlowej, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 60 (3) §1 k.w.
12) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust.l pkt 9 Regulaminu zakazu umieszczania reklam, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 63a i 63b k.w.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Szczegółowo uzasadniając podniesione zarzuty, wyjaśnił m.in., że w § 2 ust. 1 Regulaminu wskazano, iż zarządcą cmentarza jest Zakład Wodociągów, Kanalizacji i Ciepłownictwa Spółka z o.o. w Krzyżu Wielkopolskim. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Wobec powyższego do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy decyzja, czy zarząd ten będzie sprawował osobiście, czy też poprzez wyznaczonego administratora, a także kto nim będzie i w jakim zakresie. Powyższa regulacja stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy, przez co narusza zasadę legalizmu z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Ponadto skarżący wskazał, że konsekwencją uznania za nieprawidłowe zapisów dotyczących zarządcy cmentarza jest konieczność zakwestionowania także wszystkich regulacji, w których mowa jest o dokonywanych przez niego czynnościach, o czynnościach użytkowników cmentarza wymagających jego udziału czy zgody. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, należało również zaskarżyć te postanowienia Regulaminu, w których jest mowa o "zarządcy cmentarza".
Kolejno skarżący wskazał, że Rada Miasta Krzyż Wielkopolski w § 4 ust. 3 i 4 Regulaminu uchwaliła zapisy, z których wynika miejsce i czas pochówku, w § 3 ust. 1 do 3 określiła czas otwarcia cmentarza, w § 6 wskazała czas odbywania uroczystości pogrzebowych, zaś w § 9 ust. 3 podała w jakim czasie wolno prowadzić roboty na cmentarzu, a w § 1 ust. 1 stwierdziła, że cmentarz komunalny jest własnością Gminy Krzyż Wielkopolski. W ocenie skarżącego zapisy te mają charakter informacji, a nie normy prawnej, zaś w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Zdaniem skarżącego przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych.
Rada Miasta w Krzyżu Wielkopolskim w § 9 ust. 7, 8, 9, 10, 11 Regulaminu wskazała obowiązki wykonawców robót w tym ziemnych, kamieniarskich, budowlanych oraz usług pogrzebowych. W ocenie skarżącego, organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wkraczając jednocześnie w uprawnienia zarządcy cmentarza. Regulaminy korzystania z cmentarzy powinny tworzyć reguły zachowania kierowane do osób korzystających z cmentarza, tymczasem w paragrafie 7 Regulaminu Rada sformułowała nakazy skierowane między innymi do osób prowadzących prace kamieniarskie i budowlane na terenie cmentarza. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 795/19, skarżący wskazał, że kompetencje do tworzenia aktu prawa miejscowego wywiedzione z treści 40 ust.2 pkt 4 u.s.g. nie obejmują prawa do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza.
Jak następnie podniósł skarżący, w § 9 ust. 4 organ postanowił, że w przypadku samowolnego zagospodarowania terenu wokół grobu dysponent grobu zobowiązany jest do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym przez zarządcę terminie, a w razie nieusunięcia elementów zostaną one usunięte przez zarządcę na koszt osoby opiekującej się grobem. W § 5 ust. 7 Regulaminu przyjęto natomiast, że nieodebrane w terminie nagrobki i elementy likwidowanych grobów są likwidowane przez zarządcę bez jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz byłego opiekuna - dysponenta grobu. W ocenie skarżącego, akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności podmiotów prawa. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności mogą zostać zawarte jedynie w ustawie lub powstać na mocy czynności prawnej, np. umowy. Stosunki prawne pomiędzy zarządcą cmentarza, a osobą uprawnioną do korzystania z niego mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego.
Kolejny z podniesionych zarzutów dotyczy § 5 ust. 12 Regulaminu, w którym użyto nieznanego ustawie pojęcia grobu rodzinnego oraz § 5 ust. 2-5 Regulaminu, w którym zapisano, że w przypadku nieprzedłużenia prawa do korzystania z miejsca poprzez zgłoszenie zastrzeżenia, wniesienie opłaty na następne 20 lat, grób kwalifikuje się do likwidacji, która jest poprzedzona wcześniejszą informacją na ten temat, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach. Jak bowiem wyjaśnił skarżący, z art. 7 ustawy o cmentarzach wynika, że grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione, przy czym wyżej wspomniane uregulowanie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.
Zdaniem skarżącego z zestawienia treści ustawowych i regulaminowych wynika, że Rada wprowadziła do uchwały nieznane ustawie pojęcie grobu rodzinnego, a ponadto nie dokonała rozróżnienia zasad obowiązujących dla grobów ziemnych oraz dla grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, mimo że ustawodawca wyraźnie takie rozróżnienie czyni w kontekście zakazu ponownego wykorzystania grobu przed upływem 20 lat. Wprowadzenie w zaskarżonej uchwale 20-letniego okresu korzystania z miejsca na cmentarzu i zamierzonej po tym terminie likwidacji grobu w przypadku nieprzedłużenia prawa do korzystania z miejsca do grobów murowanych, przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby i w przypadku chowania urn stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia organu, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji.
Następnie skarżący wskazał, że w § 8 ust 1 pkt 6 Regulaminu zakazano zabudowy grobu wykraczającej poza powierzchnię wykupioną pod grób oraz o wysokości najwyższego elementu nagrobka nie większej niż 2 m. Jest to natomiast materia, która została już unormowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284). Zgodnie z § 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia określa ono rodzaj powierzchni grzebalnych i wymagania, jakim musi odpowiadać ich zagospodarowanie, a także wymagania, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. W § 10 rozporządzenia ustalone zostały minimalne wymiary grobu ziemnego i murowanego, a w § 11 grobu zbiorowego. Zgodnie z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia pomiędzy grobami powinno być zapewnione przejście o szerokości co najmniej 0,5 m. W myśl ust. 2 § 13 przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Zgodnie zaś z § 14 cytowanego rozporządzenia, na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem. Przepisy rozporządzenia w sposób wyczerpujący określają więc wymagania jakie muszą być przestrzegane przy realizacji prawa do zagospodarowania grobu i – zdaniem skarżącego - nie ma podstaw, aby tę samą materię w sposób zmodyfikowany (poprzez ustalenie maksymalnych wymiarów nagrobków) jeszcze raz powtarzano w Regulaminie.
Co do kolejnych zarzutów, skarżący podkreślił, że przepis § 8 ust. 1 Regulaminu w punktach 1, 3, 8, 9, 11 wykracza poza przyznane organowi upoważnienie i wkracza w regulacje innych ustaw i aktów prawnych. W § 8 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano, że na terenie cmentarza zakazuje się zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca. Taka regulacja – w ocenie skarżącego - nie jest prawidłowa, bowiem materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 51 § 1 k.w. Z kolei w § 8 ust. 1 pkt. 3 Regulaminu wprowadzono zakaz zaśmiecania terenu, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 145 k.w. W dalszej kolejności wskazano na § 8 ust. 1 pkt 11 Regulaminu, w którym zakazano wprowadzania na cmentarz zwierząt z wyjątkiem psów asystujących osobom niepełnosprawnym, podczas gdy materia ta winna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g.
Końcowo skarżący uzasadnił, że zakwestionowania wymaga także § 8 ust. 1 pkt 8 Regulaminu zawierający zakaz prowadzenia działalności handlowej, który to został unormowany w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a to w art. 60 (3) § 1 k.w. Podobnego błędu Rada Miejska w Krzyżu Wielkopolskim dopuściła się, wprowadzając w § 8 pkt 9 Regulaminu zakaz umieszczania reklam, co zostało uregulowane odpowiednio w art. 63a i 63b k.w.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krzyżu Wielkopolskim wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że nawet jeśli określone kwestie (zakazy) są regulowane na poziomie przepisów rangi ustawowej, to nie jest wykluczone i sprzeczne z prawem powtórzenie ich w treści regulaminów odnoszących się do zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zdaniem organu zebranie wszystkich reguł korzystania z cmentarza komunalnego w Regulaminie umożliwia korzystającym zapoznanie się z zasadami obowiązującymi w tego rodzaju miejscach, przyczyniając się do pogłębienia znajomości reguł korzystania ze szczególnych obiektów, jakimi są cmentarze. Regulamin w tym zakresie realizuje więc funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie narusza tych norm.
W ocenie organu nie stanowi naruszenia prawa jedynie częściowe powtórzenie regulacji wynikających z przepisów k.w. Poszczególne postanowienia Regulaminu odnoszące się do wykroczeń stypizowanych w k.w. nie stanowią ani pełnego powtórzenia normy kodeksowej, ani też jej nie zmieniają, ani nie wypaczają.
Zdaniem Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim kwestionowane przez skarżącego przepisy zawarte w regulaminie Cmentarza Komunalnego w Łokaczu Wielkim nie wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Ponadto organ podkreślił, że zawarta w skardze argumentacja opiera się zasadniczo na dorobku judykatury powstałym po uchwaleniu zaskarżonego Regulaminu, z oczywistych względów nie mogących stanowić w czasie powstania tego aktu kierunku wykładni prawa miejscowego. Za znamienną należy również uznać okoliczność, że skarga zostaje złożona po blisko 2-letnim okresie obowiązywania Regulaminu, w trakcie którego nastąpiło utrwalenie określonych reguł postępowania wśród adresatów tego aktu prawnego.
Końcowo uzasadniono, że zasady ustanowione przez Radę Miejską w Krzyżu Wielkopolskim w Regulaminie Cmentarza Komunalnego w Łokaczu Wielkim nie wykraczają poza istotę korzystania z tego obiektu. Jeżeli nawet przyjąć, że przepisy regulaminu naruszają prawo, to naruszenia objęte skargą nie miały charakteru na tyle istotnego, żeby skutkowały koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że pomimo wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie z uwagi na zgłoszone w tym zakresie żądanie organu zawarte w odpowiedzi na skargę.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim nr XXX/292/2021 z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Łokaczu Wielkim wraz z załącznikiem - Regulaminem Cmentarza Komunalnego w Łokaczu Wielkim. Przedmiotową uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11.06.2021 r. pod pozycją 4681.
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zmianami) oraz art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947).
Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia organy gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 03.02.2021 r., sygn. akt: IV SA/Po 1462/20, CBOSA).
Z art. 94 Konstytucji RP wynika expressis verbis, że akty prawa miejscowego ustanawia się "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Zaskarżona uchwała została zaś podjęta, jak to już wyżej wskazano, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organom gminy powierzono normowanie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W konsekwencji postanowienia uchwały nie mogą wykraczać poza tak zakreślone granice przedmiotowe regulacji, a w szczególności wkraczać w materię już uregulowaną w innych aktach normatywnych (ustawach lub rozporządzeniach). Przy tym, z uwagi na przedmiot kontrolowanego aktu prawa miejscowego, szczególne znaczenie przy ocenie jego legalności mają przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, to jest: Dz. U. z 2020 r. poz. 1947.
Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że szeroko uargumentowane w skardze zarzuty znajdują uzasadnienie w zakresie powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd w niniejszym składzie aprobuje więc stanowisko Prokuratora Okręgowego w Poznaniu, co do potrzeby wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości, jak również - co do zasady - podziela argumentację zawartą w skardze i odstępuje od jej ponownego, szczegółowego prezentowania.
W szczególności rację ma skarżący, że organ dopuścił się wykroczenia poza delegację ustawową poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 Regulaminu, że zarządcą cmentarza jest Zakład Wodociągów, Kanalizacji i Ciepłownictwa Spółka z o.o. w Krzyżu Wielkopolskim. Jak natomiast wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji naruszenia ww. przepisu, organ dopuścił się wykroczenia poza przyznane mu kompetencje również w § 2 ust. 2 , 3 , 4 , 5 i 6, § 3 ust. 3, § 4 ust. 3 i 5, § 5 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10 i 13, § 6, § 7, § 8 ust. 1 pkt 8, 10, 12 , ust. 2, § 9 ust. 1, 4, 11, § 11 oraz § 13 Regulaminu, w których jest mowa o "zarządcy cmentarza".
Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazuje, że wyłącznie do kompetencji właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy, czy zarząd nad cmentarzem będzie wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora, jak również kto będzie administratorem oraz jaki zakres uprawnień powierzy administratorowi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22.11.2017 r., II SA/Go 812/17, LEX nr 2405948). Przepis § 2 ust. 1 Regulaminu w niedopuszczalny sposób wkracza w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, tj. ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jako wadliwe należy zatem uznać ustanowienie przez Radę Miejską w Krzyżu Wielkopolskim "zarządcy cmentarza". W związku z powyższym, w sposób istotny naruszają prawo te przepisy Regulaminu, w których mowa jest o "zarządcy cmentarza". W konsekwencji należało więc uznać za niedopuszczalne wszystkie postanowienia Regulaminu, w których mowa jest o "zarządcy cmentarza". Wadliwości tej nie można przy tym usunąć stwierdzając nieważność jedynie w zakresie użytych słów "zarządca cmentarza" czy "zarządca" albowiem takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do nieprawidłowego odczytywania pozostałych postanowień Regulaminu. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności tylko w zakresie słów "zarządca cmentarza", "zarządca" pozbawiałoby znaczenia te postanowienia Regulaminu, do których bezpośrednio odnoszą się kwestionowane słowa, a kompetencje i zadania nie byłyby przypisane do żadnego podmiotu. Już chociażby z tego względu, zaskarżona uchwała nie może ostać się w swoim dotychczasowym kształcie w obrocie prawnym.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że ich zasadność lub jej brak – wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały ze wskazanych wyżej powodów – pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Wyjaśnić jednak należy – w stosunku do zarzutów dotyczących ustanowienia w Regulaminie zagadnień, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej - że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zgodnie z art. 31 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są więc wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, CBOSA).
Wskazać przy tym należy, że stosownie do § 118 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako ZTP) w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące – trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127).
Dostrzeżenia jednak wymaga, że nie każdy przypadek powielenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa. W tym kontekście znaczenia nabiera liczba powtórzeń, jak również charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9.03.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 111/23, CBOSA).
Jak zatem wynika z powyższego, każdy przypadek powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów powszechnie obowiązujących należy analizować indywidualnie tj. z uwzględnieniem liczby powtórzeń, ich charakteru oraz istoty.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz zasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jak orzeczono w sentencji wyroku. Konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika zarówno z szerokiego zakresu zasadnie zaskarżonych regulacji, jak i z ich charakteru. Przesądzające w tym zakresie okazały się wadliwe zapisy dotyczące zarządcy cmentarza, powodujące konieczność wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Ich konstrukcja uniemożliwia bowiem sanowanie aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie nieważności poszczególnych słów czy jednostek redakcyjnych: skutkowałoby to brakiem określenia podmiotu, któremu w Regulaminie przyznano pewne kompetencje.