II SA/Bk 45/22

II SA/Bk 45/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1235/22 - Wyrok NSA z 2023-05-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1314
art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, 2 i 7 pkt 2
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 8, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i orzeczenia o uiszczeniu opłaty z tytułu tego przekształcenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza R. z dnia [...] listopada 2021 roku o numerze [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego S. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki o nr [...] o pow. 0,0650 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym miasta R. w prawo własności i zobowiązania do uiszczenia opłaty w kwocie 18.449 zł z tytułu tego przekształcenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pan S. J. złożył wniosek o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0650 ha, położonej w obrębie miasta R. przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy i Miasta R., będącej w wieczystym użytkowaniu S. J., dla której Sąd Rejonowy w G. IV Wydział Ksiąg wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], w prawo własności.
Z odpisu księgi wieczystej [...] wynikało, że wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym wymienionej działki, która została oddana w wieczyste użytkowanie na okres 99 lat tj. do dnia [...].11.2088 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] Burmistrz Miasta R. przekształcił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, w tym zobowiązał stronę do uiszczenia opłaty w kwocie 18.449 zł uznając, że w sprawie wystąpiły wszystkie niezbędne warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji wskazał, że za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1314) wnioskodawca zobowiązany jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty, która ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i z którego wynikało, że wartość prawa własności nieruchomości wynosi: 59.475,00 zł, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego wynosi 41.026,00 zł. Należna zatem opłata stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego i wynosi 18.449,00 zł. Organ I instancji podkreślił, że Rada Miejska w R. nie udzieliła bonifikaty, gdyż po analizie wniosku Burmistrza zdecydowała o uchyleniu uchwały przyznającej bonifikaty. Rada uważała, że w interesie społecznym nie jest celowym udzielanie bonifikat, które prowadziły by do uszczuplenia budżetu gminy poprzez wnoszenie "symbolicznych - niewielkich" opłat.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. J.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do zasady i zacytowało treść przepisów regulujących przedmiotowe kwestie. Jednocześnie wskazało, że pozostałe zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące uzasadnienia oraz wyjaśnienia przyczyny wydania uchwały przez Radę Miejską w R. i odstąpienie od wydanej decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu.
Organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa decyzja została wydana w związku ze złożonym w dniu [...] lipca 2021 r., wnioskiem skarżącego do Burmistrza R. o przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Skarżący wniósł ponadto o udzielenie mu 90 % bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia i oświadczył, że opłaci jednorazowo te opłatę w wysokości 2.000 zł. Po otrzymaniu wniosku organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy określający wartość nieruchomości na kwotę 31.350 zł, został odebrany protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu [...] września 2021 r. i opłacony. Pismem z dnia [...].08.2021r. nr [...] organ I instancji przedłużył postępowanie do dnia [...].09.2021r., a pismem z dnia [...].09.2021, nr [...], powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i poinformował o zwróceniu się do Rady Miejskiej z projektem uchwały o udzielenie bonifikaty. W dniu [...] września 2021 r. organ wystąpił do rzeczoznawcy o weryfikację operatu szacunkowego ze względu na zbyt małą liczbę transakcji uwzględnionych w operacie szacunkowym, dotyczących podobnych nieruchomości. Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...].09.2021r., nr [...] organ zawiesił postępowanie do czasu zweryfikowania operatu szacunkowego. Rada Miejska uchwałą z dnia 30 września 2021 r. Nr XXXIX/253/21 uchyliła obowiązującą do tego czasu swoją uchwałę z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13 (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 15 kwietnia 2013, poz. 1865) o bonifikacie w wysokości 80% przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwała ta została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 8 października 2021, poz. 3848 i weszła w życie 22 października 2021 r. Rzeczoznawca zweryfikował operat szacunkowy i ustalił nową wartość prawa użytkowania wieczystego nadzień [...].10.2021 na kwotę 41.026 zł. W wyniku ponownej wyceny wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości została zwiększona prawie o 31 %, z kwoty 31.350 zł do kwoty 41.026 zł. Następnie postanowieniem z dnia [...].10.2021 r. nr [...] organ I instancji podjął postępowanie w tej sprawie i w dniu [...].10.2021 r. zawiadomił stronę o zapoznaniu się z aktami sprawy, a w dniu [...] listopada 2021 r. wydał zaskarżoną decyzję.
Mając powyższe na uwadze SKO zwróciło uwagę, że w sprawne mają znaczenie dwa zagadnienia dla oceny prawidłowości wydania decyzji organu I instancji tj. udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. Z powyższych ustaleń wynikało, że w trakcie postępowania organ I instancji wystąpił do Rady Miejskiej o zmianę zasady dotyczącej udzielenia 80 % bonifikat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchwalonej w 2013 r, a Rada uchyliła tę uchwałę. W związku z powyższym Burmistrz zaskarżoną decyzją przekształcił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności bez udzielenia bonifikaty, ponieważ w dniu wydania decyzji ([...] listopada 2021 r.) obowiązywała już ogłoszona w dzienniku urzędowym (od dnia 22 października 2021 r.) uchwała o zniesieniu bonifikaty przy przekształceniu.
Kolegium stwierdziło zatem, że organ I instancji nie przestrzegał zasad proceduralnych obowiązujących przy wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż został przekroczony okres dwumiesięczny przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. na wydanie decyzji. Od złożenie wniosku w dniu [...] lipca 2021 r. do wydania decyzji w dniu [...] listopada 2021 r. upłynął okres 2 miesięczny przewidziany w k.p.a., po odliczeniu okresów przeznaczonych na wykonanie operatu szacunkowego. Kolegium uznało również, że nie może być przyczyną zawieszenia postępowania konieczność weryfikacji wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Takiej przyczyny zawieszenia postępowania nie przewidują przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdzie przewidziano, że postępowanie należy zawiesić, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rzeczoznawca majątkowy nie jest organem, a weryfikacja operatu szacunkowego nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w powyższym przepisie. Właściwym w tym zakresie było ponowne przedłużenie postępowania w trybie art. 36 § 1 Kpa. Kwestia jednakże przewlekłości postępowania i wynikających z tego skutków może być przedmiotem odrębnego postępowania, oczywiście pod warunkiem złożenia przez skarżącego ponaglenia.
Wobec powyższych okoliczności – zdaniem SKO – opłata została ustalona zgodnie z przepisami ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył S. J. wnosząc o zweryfikowanie zaskarżonych decyzji. Skarżący podkreślił także, że z niskiej emerytury nie jest w stanie pokryć tak wysokiej opłaty za przekształcenie działki, którą zakupił u komornika. Wskazywał, iż deklarował uiszczenie opłaty w kwocie około 3.000 zł. Podkreślił także, że ta sprawa nie była rozpatrywana przez Radę Gminy, a Burmistrza R., zaś organy w tej sprawie poszły na "skróty". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację i podkreślając, że skarżący w skardze podniósł, że wprawdzie nie zgadza się z wyceną działki, ale w istocie kwestionuje, pozbawienie go możliwości skorzystania z bonifikaty w wysokości 80% przy przekształceniu nabytego wcześniej (w 2013 r) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Gdyby skarżący mógł skorzystać z bonifikaty to jego opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność wyniosłaby 3.689,80 zł. W momencie bowiem złożenia wniosku przez skarżącego ([...].07.2021 r.) taka bonifikata obowiązywała za przekształcanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na terenie gminy R. i przysługiwałaby skarżącemu gdyby organ orzekł w tej sprawie w terminie do [...] października 2021 r. (data wejście w życie uchwały o uchyleniu bonifikaty). Ponieważ decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości została wydana po tym terminie, tj. [...] listopada 2021 r., Kolegium orzekło wg obowiązującego już wtedy stanu prawnego. Kolegium wskazało także na nieprawidłowości, w szczególności terminów procedowania oraz niedopuszczalności zastosowania procedury zawieszenia postępowania, ale uznało, że skutki przewlekłości postępowania i ewentualna szkoda skarżącego (utraty bonifikaty), nie mogła być przedmiotem postępowania odwoławczego. Natomiast odnosząc się do wniesionego wprost zarzutu skarżącego, że nie zgadza się z wyceną działki, to Kolegium podkreśliło, że po przeanalizowaniu poprawionego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego uznało, że spełnia on kryteria przewidziane w art. 153, 154, 156 i 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 t.j.) i może stanowić, zgodnie z art. 80 k.p.a. dowód w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], w której po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki o nr [...] o pow. 0,0650 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym miasta R. w prawo własności i zobowiązania do uiszczenia opłaty w kwocie 18.449 zł, z tytułu tego przekształcenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy dostrzegł w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu naruszenia procedury administracyjnej zarówno w zakresie terminu wydania rozstrzygnięcia, jak i nieprawidłowego zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. istniejące zagadnienie wstępne uniemożliwiające orzekanie w sprawie podkreślając, że sporządzenie operatu szacunkowego w sprawie nie stanowi takiego zagadnienia wstępnego i organ mógł z tego powodu, jedynie przedłużyć prowadzone postępowania. Sąd w całości podziela argumentację organu II instancji w tym zakresie, choć uznanie przez ten organ, że uchybienia te nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania nie są prawidłowe, w sytuacji gdy niewątpliwie miały one wpływ na wynik sprawy, a konkretnie ustalenie wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd również z urzędu dostrzegł inne uchybienia organów.
Przechodząc do meritum wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 1 ust. 1, 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, 2 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1314, dalej ustawa z 2005 r.), w związku z art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 dalej u.g.n.).
Bezsporne jest w sprawie, że skarżący spełnił wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z 2005 r. o przekształceniu (art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 2005 r.), które uprawniały go do przekształcenia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości działki o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0650 ha, położonej w obrębie miasta R. przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy i Miasta R., będącej w wieczystym użytkowaniu Pana S. J., dla której Sąd Rejonowy w G. IV Wydział Ksiąg wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], w prawo własności na rzecz Pana S. J.. Poza sporem w tej sprawie pozostaje również kwestia złożenia wniosku przez osobę uprawnioną oraz wydanie decyzji przez Burmistrza Miasta R., będącego organem właściwym w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2005 r.).
Bezsporne jest również to, że w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, skarżący zobowiązany był zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 2005 r., do uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 4 ust. 2 ustawy z 2005 r.).
Zgodnie z art. 67 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej, w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Art. 69 tej ustawy nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z powyższych przepisów wynika, że dla rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Określenie tej wartości następuje w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.
Zasady natomiast ustalenia wartości nieruchomości, także przy przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zasady te zostały zawarte w Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest w przepisach art. 149 do art. 159. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość ma nieruchomość, zaś zgodnie z art. 69 u.g.n. na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określona według stanu na dzień sprzedaży.
Za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o art. 4 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy z 2005 r. wnioskodawca zobowiązany jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty, która ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowej sprawie określiła wartość prawa własności nieruchomości na 59.475,00 zł, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego na 41.026,00 zł, co skutkowało ustaleniem, że należna opłata stanowiąca różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego wyniosła w sprawie 18.449,00 zł.
W tym miejscu wskazać także należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Nadto istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.
Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu decyzja organu I instancji nie spełniła wymogów wskazanych powyżej, bowiem organ I instancji nie odniósł się w ogóle do sporządzonego operatu szacunkowego, ani go nie ocenił, wskazując jedynie na wnioski końcowe, a co tym bardziej jest niezrozumiałe, bo w toku postępowania organ sam zakwestionował pierwszy sporządzony operat szacunkowy określający wartość nieruchomości na kwotę 31.350 zł z dnia [...] września 2021 r., co skutkowało sporządzeniem przez rzeczoznawcę drugiego operatu szacunkowego z dnia [...] października 2021 r. gdzie wartość nieruchomości została określona na 59.475 zł.
Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076). Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność.
Nadto organ I instancji w ogóle się nie ustosunkował do kwestii nieudzielenia bonifikaty i obowiązujących w tej mierze podstaw prawnych (łącznie ze wskazaniem aktów prawa miejscowego regulujących te kwestie, które nie zostały wymienione również w sentencji), ograniczając się do stwierdzenia, że cyt. "Rada Miejska w R. nie udzieliła bonifikaty, gdyż po analizie wniosku Burmistrza zdecydowała o uchylenie uchwały przyznającej bonifikaty. Rada uważa, że w interesie społecznym nie jest celowe udzielanie bonifikat, które prowadziłyby do uszczuplenia budżetu gminy poprzez wnoszenie "symbolicznych" niewielkich opłat."
Wprawdzie organ II instancji skorygował te błędy, w sposób klarowny i przejrzysty odniósł się zarówno do obowiązujących regulacji prawnych oraz sporządzonego operatu szacunkowego, słusznie uznając, że spełnia wszystkie wymogi prawne, a zatem może stanowić podstawę wydania decyzji. Jednocześnie SKO w sposób szczegółowy przedstawiło tok procedowania w sprawie, słusznie dostrzegając szereg uchybień organu I instancji. Słusznie również Kolegium uznało, że jedyną sporną kwestią jest odmowa udzielenia skarżącemu bonifikaty w sprawie w wysokości 80% wartości ceny. Jednakże wnioski końcowe organu II instancji, który uznał, że nieprawidłowości te nie mogą stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego orzeczenia organu I instancji są nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony do organu w dniu [...] lipca 2021 r. Pismem z dnia [...].08.2021r. organ I instancji przedłużył postępowanie do dnia [...].09.2021r., a pismem z dnia [...].09.2021 r. powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, o tym że będzie powołany rzeczoznawca, a także o tym, że z uwagi na to, że strona zwróciła się o udzielenie bonifikaty, wniosek wraz z projektem uchwały o udzielenie bonifikaty zostanie przedłożony Radzie Miejskiej, w celu podjęcia stosownej uchwały.
Należy także mieć na uwadze, że zgodnie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z 2005 r. organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesienie do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku.
W przedmiotowej sprawie na datę złożenia wniosku przez skarżącego tj. 26 lipca 2021 r. obowiązywała uchwała z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13 (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 15 kwietnia 2013 r., poz. 1865) w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uchwała ta w § 1 wskazywała, że osobom fizycznym będącym w dniu 29 lipca 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości lub ich następcom prawnym, udziela się bonifikaty w wysokości 80% od opłaty z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele wyłącznie mieszkaniowe, bądź przeznaczonych pod taką zabudowę. Zgodnie z § 2 uchwały bonifikaty o której mowa w § 1 udziela się na wniosek użytkownika wieczystego w przypadku, gdy użytkownik wieczysty wniesie jednorazowo całą należność za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz gdy nie posiada zaległości finansowych z tytułu podatku od nieruchomości oraz opłat za użytkowanie wieczyste wobec Gminy R..
W toku prowadzonego postępowania, jak wynika wprost z pisma organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. (k. 44 akt admin.) Burmistrz zwrócił się do Rady Miejskiej w R. o zmianę przepisów w zakresie udzielanej bonifikaty. Powyższe znajduje również odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. W związku z powyższym Rada Miejska w R. uchwałą z dnia 30 września 2021 r. Nr XXXIX/253/21 uchyliła obowiązującą do tego czasu swoją uchwałę z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13 o bonifikacie w wysokości 80% przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwała ta została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego w dniu 8 października 2021, poz. 3848 i weszła w życie z dniem 23 października 2021 r.
Jednocześnie w toku postępowania oprócz zawiadomienia strony o przedłużeniu postępowania w sprawie, postanowieniem z dnia [...].09.2021r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu zweryfikowania operatu szacunkowego, powołując się w tej mierze na zagadnienie wstępne określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie po jego uzyskaniu w dniu [...] października 2021 r. podjął zawieszone postępowanie z urzędu w dniu [...] października 2021 r. (k. 6 akt admin.), następnie zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i w dniu [...] listopada 2021 r. wydał przedmiotową decyzję, stosując już w tej mierze uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2021 r. Nr XXXIX/253/21 uchylającą obowiązującą do tego czasu uchwałę z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13 o bonifikacie w wysokości 80% przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W ocenie Sądu, w sytuacji gdy całość postępowania wskazuje na błędy organu I instancji, przedłużanie postępowanie oraz świadome działania organu I instancji zmierzające do zmiany obowiązujących regulacji na potrzeby danej sprawy, brak jest podstaw do uznania, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik postępowania. Niewątpliwie bowiem skarżący na skutek działań organu I instancji nie uzyskał bonifikaty w wysokości 80 % przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo że spełniał warunki zawarte w § 1 i 2 uchwały z dnia 28 marca 2013 r., a działka zgodnie z wypisem z ksiąg wieczystych jest niezabudowana, ale przeznaczona pod zabudowę (k. 42).
W ocenie Sądu, zawieszenie postępowania było niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem tylko w sytuacji braku uchwały wskazanej w art. 4 ust. 11 a ustawy z 2005 r., a dotyczącej określenia w szczególności warunków udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych, byłyby podstawy do zawieszenia postępowania. W tym zakresie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 463/12 wypowiedział się NSA w odniesieniu do zarządzenia wojewody (czyli w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa), co przez analogię będzie miało zastosowanie również do uchwał rady podnosząc, że w każdym wypadu organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania, o ile wojewoda nie wydał zarządzenia w trybie art. 4 ust. 11 a ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, określającego w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem o ile organ administracji może udzielić bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7 powyższej ustawy, co oznacza działanie na zasadzie tak zwanego uznania administracyjnego, to nie jest możliwe wydanie ani decyzji pozytywnej dla strony ani decyzji odmownej, przed wydanie zarządzenia wojewody jako aktu o charakterze generalnym"(CBOSA).
Tylko zatem brak uchwały w przedmiocie udzielania bonifikat uprawniałby organ I Instancji do zawieszenia postępowania, ale taka sytuacja nie miała miejsca bowiem w przedmiotowej sprawie była uchwała z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13, a zatem zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na wydanie uchwały zmieniającej było niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Co do zasady zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (art. 6 k.p.a.), jednakże w zakresie aktów rangi ustawowej najczęściej do przepisy przejściowe regulują to jakie regulacje stosuje się min. do spraw wszczętych a niezakończonych. Zasadą jest bowiem także nie działanie prawa wstecz, czy do sytuacji prawnokształtujących na datę zaistnienia zdarzenia prawnego.
W tym zakresie należy zwrócić uwagę na uchwalę NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. o sygn. I OPS 1/06, która wprawdzie w odmiennym stanie faktycznym, ale odniosła się stosowania nowych i starych przepisów. NSA podkreślił, że "w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1).To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych" (opublikowania w bazie nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Mając na uwadze powyższą argumentacją należy uznać, że w przedmiotowej sprawie działania podjęte przez organ I instancji – Burmistrza Miasta R., który celowo w toku postępowania wystąpił do Rady Miejskiej o zmianę przepisów, a ta uznając za sprzeczne z interesem społecznym udzielanie bonifikat zmieniła obowiązujące przepisy, były sprzeczne z zasadą zaufania do organów władzy (art. 8 k.p.a.) Wprawdzie Rada Miejska była uprawniona do podjęcia takiej uchwały zmieniającej, co wprost wynika z treści art. 4 ust. 7 ustawy z 2005 r. jednakże w ocenie Sądu uchwała zmieniająca może mieć zastosowanie do zdarzeń mających miejsce po wejściu w jej życie tj. po 22 października 2021 r. W przedmiotowej sprawie na datę złożenia wniosku przez skarżącego tj. 26 lipca 2021 r. spełnił on wszystkie przesłanki z art. 1 ustawy z 2005 r. i § 1 i 2 uchwały z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13 w sprawie udzielania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 15 kwietnia 2013 r., poz. 1865). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K.9/92, na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). W ocenie Sądu taki ważny interes publiczny w sprawie nie wystąpił. Organ I instancji w tym zakresie nie wskazał, czy zmiana przepisów wynikała z dużej ilości wniosków, czy też był to przypadek jednostkowy. Bezpośrednie działanie prawa nowego w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie uzasadnione z punktu widzenia interesów gminy, w praktyce naruszyło szereg zasad ogólnych jak: naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a), zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Dlatego też, to przepisy dotychczasowe (dotychczasowa uchwała w sprawie udzielenia bonifikaty) winna mieć zastosowanie, do stosunku prawnego, którego treść w sposób wyczerpujący została ukształtowana przez ówcześnie obowiązującą uchwałą. Skoro zatem skarżący w dacie składania wniosku, spełniał wszystkie kryteria do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na zasadach również wskazanych w uchwale Rady Miejskiej w R. z dnia 28 marca 2013 r. Nr XXVIII/187/13 i nie stwierdzono ważnego interesu publicznego bądź innej zasady konstytucyjnej wskazującej na konieczność zastosowania nowej uchwały obowiązującej od 23 października 2021 r., brak było podstaw do odmowy udzielenia bonifikaty. Wyprowadzenie wadliwych wniosków, mimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy przez organ II instancji, jako naruszenie przepisów postępowania musiało skutkować uchyleniem również rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Z zasady zaufania do działań państwa oraz zasady przyzwoitej legislacji, będących nieodzownym komponentem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika zakaz rozstrzygania poważnych wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść jednostki. Zdaniem Sądu, jednostka nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego stanu prawnego, zwłaszcza jeżeli chodzi o nałożenie na stronę obowiązku czy też utratę uprawnień (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014 r., I OSK 1658/14, CBOSA).
W ocenie Sądu, ponadto umknęło organom obu instancji, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła sytuacja wyłączająca konieczność sporządzenia operatu szacunkowego z uwagi na treść art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r., który stanowi, że jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1 (opłaty z tytułu przekształcenia), przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Przepis ten zawierając zapis "przyjmuje się" oznacza, że w tym zakresie ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej dowolności, przy ustalaniu wartości nieruchomości, w sytuacji dokonania aktualizacji opłaty rocznej, w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, czy taka aktualizacja opłaty rocznej była przeprowadzana, w jakim okresie, a zatem nie sposób ustalić czy organ I instancji nakazując sporządzenie operatu szacunkowego dla ustalenia wartości nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego, a co za tym idzie następczo również opłaty z tytułu przekształcenia miał ku temu podstawy. Być może sporządzenie operatu nie było koniecznego, co znacznie skróciłoby niniejsze postępowanie. Niewątpliwie okoliczność ta mogła mieć również wpływ na wynik sprawy tj. wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wymaga ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ rozstrzygnie sprawę merytorycznie zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu, stosując przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku przez skarżącego, przy czym swoje stanowisko organ musi zawrzeć w decyzji zawierającej prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nadto organ musi ustosunkować się do regulacji art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r. i w sposób jednoznaczny ustalić, co będzie stanowiło podstawę do ustalenia wartości nieruchomości i wartości prawa wieczystego użytkowania i opłaty związanej z przekształceniem tego prawa.
W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 200 zł, na którą to kwotę składa się wpis sądowy od skargi.