IV SA/Po 493/23

IV SA/Po 493/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Maciej Busz
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 28 grudnia 2011 r. nr uchwała nr XIV/123/2011 w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej jako skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 12.07.2023 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki nr XIV/123/2011 z dnia 28.12.2011 r. w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego we Wronkach przy ulicy Rzecińskiej (dalej jako Uchwała) w zakresie § 1 ust.3, § 2 ust.2 i 3, § 4, § 7 ust. 4 i 5, § 9 ust.1, 9 i 10, § 10 , § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1, § 9 ust. 7, § 8 ust.2 pkt h, pkt a, pkt e, pkt c, pkt b, pkt m, pkt i, pkt j, § 11, § 7 ust.2, § 4 pkt 8, § 9 pkt 5, 6, 8 i 9 Regulaminu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.
Zaskarżonej Uchwale skarżący zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.
1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja RP) oraz art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U.2000.23.295 ze zm., dalej jako ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 1 ust.3, § 2 ust. 2 i 3, § 4, § 7 ust. 4 i 5, § 9 ust.1, 9 i 10, § 10 bliżej nieokreślonego "administratora cmentarza", podczas gdy z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony; także do nich zgodnie z art.30 ust.2 pkt 3 należy gospodarowanie mieniem komunalnym; jak również wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie do uchwały przepisów mających charakter informacyjny, a nie normatywny i stwierdzenie w § 1 ust.1, że cmentarz stanowi mienie Gminy Wronki oraz wskazanie w § 1 ust.3 miejsca i czasu załatwiania spraw formalno organizacyjnych, w § 2 ust.1 określenie czasu otwarcia cmentarza, co nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym;
2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 t.j. ze zm., dalej jako u.s.g.) poprzez określenie w § 8 ust. 2 pkt h Regulaminu, że dzieci do lat 7 mogą przebywać na terenie cmentarza jedynie pod opieką osób dorosłych, podczas gdy kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej jako k.c.) oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm., dalej jako k.r.o.);
3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie w ust. 2, § 9 ust. 7 Regulaminu rozstrzygnięć w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe wskutek klęsk żywiołowych, czynników atmosferycznych, kradzieży i aktów wandalizmu oraz rzeczy pozostawione bez nadzoru gdy materia związana z odpowiedzialnością odszkodowawczą została uregulowana w ustawie – Kodeks cywilny;
4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt a Regulaminu zakazu zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm., dalej jako k.w.);
5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust.2 pkt e Regulaminu zakazu ustawiania nagrobków o granicach przekraczających granice powierzchni grobu, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym, tj. w § 14 Rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284, dalej jako Rozporządzenie z dnia 7 marca 2008 r.);
6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust.2 pkt c Regulaminu, zakazu niszczenia zieleni, nagrobków, urządzeń sanitarnych znajdującej się na cmentarzu i w jego obrębie, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 144 § 1 i 2 k.w., bądź art. 124§ 1 k.w. lub art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny (Dz.U. 1997.88.553 ze zm., dalej jako k.k.) w zależności od wartości zniszczonego mienia ;
7) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust.2 pkt b Regulaminu zakazu składowania śmieci poza miejscami wyznaczonymi, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 145 k.w.;
8) art. 7 i art 94 Konstytucji RP oraz art, 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust.2 pkt m Regulaminu, zakazu wprowadzania zwierząt podczas gdy materia ta winna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm., dalej jako u.c.p.g.);
9) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt i Regulaminu, zakazu prowadzenia działalności handlowej , podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 60 § 1 k.w.;
10) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust.2 pkt j Regulaminu zakazu umieszczania reklam, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 63a i 63b k.w.
11) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g poprzez wprowadzenie w § 11 Regulaminu, zapisu, że w sprawach nie uregulowanych niniejszym Regulaminem masowanie ustawa z dniz 3 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych co nadało aktowi prawa miejscowego prymat przed aktem prawnym hierarchicznie wyższym;
12) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 piet 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazanie w § 7 ust. 2 Regulaminu, nieznanego ustawie pojęcia grobu rodzinnego oraz w § 4 pkt 8 zapisu, zgodnie z którym w przypadku nieprzedłużenia prawa do korzystania z miejsca na następne 20 lat grób kwalifikuje się do likwidacji, która jest poprzedzona wcześniejszą informacją na grobie i tablicy informacyjnej, co pozostaje w sprzeczności z art.7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;
13) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie w § 9 ust. 5, 6, 8 i 9 Regulaminu obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych oraz w § 4 obowiązków administratora podczas gdy kwestie te należą do kompetencji zarządcy;
Uzasadniając skargę, skarżący podkreślił, że w jego ocenie analiza treści Uchwały prowadzi do wniosku, iż skarżony akt prawny – we wskazanym zakresie - został wydany z istotnym naruszeniem prawa.
W odniesieniu do pierwszego z podniesionych zarzutów, skarżący wyjaśnił, że w § 1 ust.3 Regulaminu wskazano bliżej nieokreślonego administratora cmentarza, który zarządza cmentarzem komunalnym we Wronkach. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na terenie których cmentarz jest położony. Wobec powyższego do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy decyzja, czy zarząd ten będzie sprawował osobiście, czy też poprzez wyznaczonego administratora, a także kto nim będzie i w jakim zakresie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 97/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 835/15). W ocenie skarżącego zaskarżona regulacja stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia organu, przez co narusza zasadę legalizmu z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, konsekwencją uznania za nieprawidłowe zapisów dotyczących administratora cmentarza jest konieczność zakwestionowania także wszystkich regulacji, w których mowa jest o dokonywanych przez niego czynnościach, o czynnościach użytkowników cmentarza wymagających jego udziału czy zgody (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 706/21). Mając powyższe na względzie, Prokurator zaskarżył również § 2 ust. 2 i 3, § 4, § 7 ust. 4 i 5, § 9 ust.1, 9 i 10, § 10 Regulaminu, w których jest mowa o "zarządcy" lub "administratorze" cmentarza.
W § 1 ust.3 Regulaminu Rada uchwaliła zapisy, z których wynika miejsce i czas załatwiania spraw formalno-organizacyjnych, w § 2 ust.1 określiła czas otwarcia cmentarza, natomiast w § 1 ust.1 stwierdziła, że cmentarz komunalny jest własnością Gminy Wronki. Zapisy te mają charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Racjonalny ustawodawca używa przepisów prawych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów.
W § 2 ust.2, § 9 ust. 7 Regulaminu Rada wprowadziła rozstrzygnięcia w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe wskutek klęsk żywiołowych, czynników atmosferycznych, kradzieży i aktów wandalizmu oraz rzeczy pozostawione bez nadzoru gdy materia związana z odpowiedzialnością odszkodowawczą została uregulowana w ustawie – Kodeks cywilny. Skarżący podkreślił, że kwestionowany Regulamin jest aktem prawa miejscowego, a więc powinien zawierać tylko treści normatywne, a więc formułować normy postępowania z uwagi na specyfikę, lokalne warunki, które umożliwiają prawidłowe korzystanie wszystkim podmiotom z danego obiektu użyteczności publicznej. Nie może to jednak polegać na powtarzaniu norm zawartych innych przepisach prawa, bądź ich modyfikacji.
Przepis § 8 ust.2 pkt a Regulaminu wykracza poza przyznane organowi upoważnienie i wkracza w regulacje innych ustaw i aktów prawnych. Wskazano, że zgodnie z § 8 ust. 2 pkt a Regulaminu na terenie cmentarza zakazuje się zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca. Tymczasem materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 51 § 1 k.w. Z kolei w § 8 ust.2 pkt e Regulaminu wprowadzono zakaz ustawiania nagrobków o granicach przekraczających granice powierzchni grobu, pomimo iż kwestia ta została uregulowana w § 14 Rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r. Natomiast w § 8 ust. 2 pkt b i c Regulaminu zakazano zaśmiecania terenu w tym wysypywania odpadów poza pojemniki i zasieki do tego przeznaczone, niszczenia zieleni znajdującej się na cmentarzu i w jego obrębie oraz samowolnego usuwania drzew i krzewów, podczas gdy zakaz ten znajduje źródło w przepisie art. 144 § 1 k.w. W § 8 ust. 2 pkt c Regulaminu, wprowadzono zakaz niszczenia nagrobków, urządzeń sanitarnych znajdującej się na cmentarzu i w jego obrębie, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 144 § 1 i 2 k.w., bądź art. 124§ 1 k.w. lub art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny (Dz.U. 1997.88.553 ze zm., dalej jako k.k.) w zależności od wartości zniszczonego mienia ;
Przytaczając wszystkie wymienione w zarzutach skargi powtórzenia, skarżący podkreślił, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Powyższe wynika także z § 118 i § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2002.100.908, dalej jako ZTP). W myśl § 118 ZTP w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Z treści § 143 ZTP wynika natomiast, że ww. regulacja znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego.
Skarżący podniósł także, że w § 8 ust. 2 pkt h Regulaminu wprowadzono zakaz przebywania na terenie cmentarza dzieci poniżej 7 roku życia bez opieki osób dorosłych, choć w jego ocenie zapis ten wykracza poza przyznane organowi w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnienie. Kwestie dotyczące odpowiedzialności za małoletnich regulują bowiem odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Uzasadniając kolejny z podniesionych zarzutów, Prokurator wskazał, że w § 7 ust.2 użyto nieznanego ustawie pojęcia grobu rodzinnego, a w § 4 pkt 8 zapisano, że w przypadku nieprzedłużenia prawa do korzystania z miejsca na następne 20 lat grób kwalifikuje się do likwidacji, która jest poprzedzona wcześniejszą informacja na grobie i tablicy informacyjnej, co pozostaje w sprzeczności z art.7 ust.2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Z art.7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, iż grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione, przy czym wyżej wspomniane uregulowanie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. W ocenie skarżącego, z zestawienia treści ustawowych i regulaminowych wynika, że organ nie dokonał rozróżnienia zasad obowiązujących dla grobów ziemnych oraz dla grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, mimo że ustawodawca wyraźnie takie rozróżnienie czyni w kontekście zakazu ponownego wykorzystania grobu przed upływem 20 lat. Uchwała ustalająca wysokość opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego musi uwzględniać wskazane regulacje ustawowe. W konsekwencji, mając na uwadze wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat (ani żadnym innym okresie) przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Skutkiem tego, uchwała nie może przewidywać wobec grobów murowanych, przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby i w przypadku chowania urn, że opłata za udostępnienie miejsca do wykonania pochówku będzie terminowa. Tym samym § 4 Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia organu, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.
Kolejno, skarżący zarzucił, że Rada określając w § 9 ust.5, 6, 8 i 9 Regulaminu m.in. obowiązki wykonawców prac budowlanych i kamieniarskich, przekroczyła granice upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i wkroczyła jednocześnie w uprawnienia zarządcy cmentarza. W ocenie skarżącego regulaminy korzystania z cmentarzy powinny tworzyć reguły zachowania kierowane do osób korzystających z cmentarza, a tymczasem w § 9 Regulaminu sformułowano nakazy skierowane m.in. do osób prowadzących prace kamieniarskie i budowlane na terenie cmentarza.
Zdaniem skarżącego, poprzez umieszczenie w Regulaminie zapisów dotyczących opłat za korzystanie z cmentarza, organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz jednocześnie – wprowadzając te zapisy – organ naruszył art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który przyznaje radzie gminy kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacje dotyczące opłat za cmentarze komunalne winny zatem znaleźć się w odrębnej uchwale, wydanej na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej, nie zaś w regulaminie cmentarza.
Końcowo skarżący podkreślił, że podniesione naruszenia prawa mają charakter istotnych i nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy we Wronkach wniosła o jej oddalenie.
Organ między innymi wyjaśnił, że zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej sformułowane jest w sposób ogólny. Tym samym organ stanowiący wyposażony został w dużą swobodę co do regulacji wskazanej kwestii. Zdaniem organu, zakresem powołanego przepisu objęte jest określenie ustalonego porządku zachowania się, co w konsekwencji oznacza uprawnienie Rady do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w tym przepisie.
W ocenie organu, nawet jeśli określone kwestie (zakazy) są regulowane na poziomie przepisów rangi ustawowej, to nie jest wykluczone i sprzeczne z prawem powtórzenie określonych regulacji w treści regulaminów odnoszących się do zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznych. Zebranie wszystkich reguł korzystania z cmentarza komunalnego w Regulaminie umożliwia korzystającym zapoznanie się z zasadami obowiązującymi w tego rodzaju miejscach, przyczyniając się do pogłębienia znajomości reguł korzystania ze szczególnych obiektów, jakimi są cmentarze.
Zdaniem organu, Regulamin w tym zakresie realizuje funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie narusza tych norm. W przekonaniu Rady naruszenia prawa nie stanowi również jedynie częściowe powtórzenie regulacji wynikających z kodeksu wykroczeń. Poszczególne postanowienia regulaminu odnoszące się do stypizowanych w tej ustawie wykroczeń nie stanowią ani pełnego powtórzenia normy kodeksowej, ani też jej nie zmieniają, ani nie wypaczają.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Na wstępie wskazać należy, niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XIV/123/2011 Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego (Dz. Urz. Woj. Wielk.2012.poz.1241).
Zaskarżona Uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia organy gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazany przepis stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.
Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności wskazać, że szeroko uargumentowane w skardze zarzuty znajdują uzasadnienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje stanowisko Prokuratora Okręgowego w Poznaniu oraz argumentację zawartą w skardze i odstępuje od ich ponownego prezentowania. Stanowisko Rady Miasta i Gminy we Wronkach wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowi jedynie polemikę z zasadnie podniesionymi przez skarżącego zarzutami.
Oceniając sposób wykorzystania przez Radę Miasta i Gminy we Wronkach przyznanych jej wyżej przytoczonymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym kompetencji, Prokurator wskazał na szereg nieprawidłowości, których dopuścił się organ uchwałodawczy.
W szczególności, rację ma skarżący, że organ dopuścił się wykroczenia poza delegację ustawową poprzez wskazanie w § 1 ust.3, § 2 ust. 2 i 3, § 4, § 7 ust. 4 i 5, § 9 ust.1, 9 i 10, § 10 bliżej nieokreślonego "administratora cmentarza", podczas gdy z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony; także do nich zgodnie z art.30 ust.2 pkt 3 należy gospodarowanie mieniem komunalnym; jak również wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie do uchwały przepisów mających charakter informacyjny, a nie normatywny i stwierdzenie w § 1 ust.1, że cmentarz stanowi mienie Gminy Wronki oraz wskazanie w § 1 ust.3 miejsca i czasu załatwiania spraw formalno organizacyjnych, w § 2 ust.1 określenie czasu otwarcia cmentarza, co nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym.
Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że wyłącznie do kompetencji właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy, czy zarząd nad cmentarzem będzie wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora, jak również kto będzie administratorem oraz jaki zakres uprawnień powierzy administratorowi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22.11.2017 r., II SA/Go 812/17, LEX nr 2405948). Powołany zatem przepis Regulaminu w niedopuszczalny sposób wkracza w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, tj. ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wadliwe jest zatem ustanowienie przez Radę Miasta i Gminy Wronki zarządcy cmentarza komunalnego i w związku z tym w sposób istotny naruszają prawo przepisy regulaminu, w których mowa jest o "zarządcy" lub "administratorze". Skutkiem tego należało uznać za niedopuszczalne wszystkie postanowienia Regulaminu, w których mowa jest o "zarządcy" lub "administratorze". Wadliwości tej nie można przy tym usunąć stwierdzając nieważność jedynie w zakresie użytych słów "zarządca" lub "administrator".
W odniesieniu do zarzutów dotyczących uregulowania Regulaminem zagadnień, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej wyjaśnić należy, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zgodnie z art. 31 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są więc wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07).
W judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące – trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127).
Wyjaśnić przy tym należy, że nie każdy przypadek powielenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa. W tym kontekście znaczenia nabiera liczba powtórzeń, jak również charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09.03.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 111/23, CBOSA). Zawarte w akcie prawnym, będącym przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, powtórzenia przepisów ustawowych nie mają jednak charakteru incydentalnego. Niemal wszystkie postanowienia § 8 i 9 Regulaminu stanowią powtórzenia ustawowe - taka redakcja przepisów może rodzić wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów tych norm.
Sąd podziela stanowisko skarżącego również co do tego, że postanowienia Uchwały w § 1 ust. 1 i 3, § 2 ust. 1 stanowią przepisy mające charakter informacyjny, a nie normatywny. Innymi słowy mówiąc, wskazane zapisy Regulaminu mają w istocie walor informacji, a nie normy prawnej. Ugruntowane w orzecznictwie jest stanowisko, iż w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22.11.2017 r., II SA/Go 812/17, LEX nr 2405948, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2016 r., III SA/Gd 280/16, CBOSA).
Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przekroczenia ustawowego upoważnienia i określenie w określenie w § 9 i § 4 Regulaminu obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych, podczas gdy kwestie te należą do kompetencji zarządcy. Orzekający w sprawie Sąd wskazuje, że kompetencje do tworzenia aktu prawa miejscowego wywiedzione z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie obejmują prawa do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz zasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzeczono w sentencji wyroku. Konieczność stwierdzenia nieważności Uchwały w całości wynika zarówno z szerokiego zakresu zasadnie zaskarżonych regulacji, jak i z ich charakteru. W szczególności wadliwe zapisy dotyczące zarządcy/administratora cmentarza skutkują koniecznością wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Ich konstrukcja uniemożliwia bowiem sanowanie aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie nieważności poszczególnych słów czy jednostek redakcyjnych: prowadziłoby to do braku określenia podmiotu, któremu w Regulaminie przyznano określone kompetencje.