IV SA/Po 492/25

IV SA/Po 492/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 24.01.2025 r., nr [...] na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej jako: u.o.i.ś.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.) odmówił uwzględnienia wniosku P. - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: skarżąca) o wyłączenie informacji o wartości handlowej z udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie adresu bazy magazynowo-transportowej.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 26.07.2024 r. skarżąca w załączeniu do pisma z dnia 26.07.2024 r. złożyła w zamkniętej kopercie adres bazy transportowo-magazynowej z zaznaczeniem, że "w rzeczonej kopercie znajduje się tajemnica przedsiębiorstwa (...). która nie może być udostępniona podmiotom trzecim czy osobom postronnym, ani też nie może być wykorzystana (...) w innym celu niż ten, dla którego została przekazana" oraz że "w ramach (...) struktury organizacyjnej koperta ta może być otworzona tylko przez osobę bezpośrednio upoważnioną do zapoznania się z informacją, która to osoba zobowiązana jest nadto do zachowania poufności otrzymanych informacji. W dalszym przetwarzaniu informacji znajdującej się w kopercie mogą natomiast uczestniczyć jedynie osoby wyraźnie i prawidłowo umocowane w strukturze (...) do tych zadań".
Pismo to organ I instancji zinterpretował jako wniosek o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś. Organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś. prawo do informacji o środowisku i jego ochronie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich poufności.
Rozważając przedmiotową sprawę, organ I instancji uznał, że informacja dotycząca adresu bazy transportowo-magazynowej w kontekście wymogu zawartego w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. poz. 122, dalej jako: rozporządzenie) faktycznie może wyrażać nie tyle terytorialny zakres świadczenia usług, ale zakres terytorialny, w jakim konkretny podmiot może potencjalnie spełniać wymagania umożliwiające wpisanie do rejestru działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Organ I instancji podkreślił, że samo posiadanie bazy transportowo-magazynowej nie wskazuje terytorialnego zakresu świadczenia usług, albowiem już sam zamiar prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, co w przekonaniu organu I instancji obejmuje już działania polegające na negocjowaniu umów i poszukaniu ewentualnych kontrahentów, wiąże się z koniecznością uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej. Sam adres bazy magazynowo-transportowej nie stanowi zatem o zakresie terytorialnym świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych, albowiem zakres taki wyznacza wpis do rejestru działalności regulowanej, który to wpis jest jawny i nie został zastrzeżony jako tajemnica przedsiębiorstwa.
Po analizie przedmiotu wniosku i rozważeniu interesu publicznego organ I instancji stwierdził, że dane dotyczące adresu bazy transportowo-magazynowej nie podlegają ochronie jako informacja o wartości handlowej i nie są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ I instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że adres bazy magazynowo-transportowej ma istotną wartość gospodarczą, albowiem samo posiadanie bazy magazynowo transportowej pod konkretnym adresem nie stanowi bezpośredniego przełożenia na zakres terytorialny świadczonych usług i możliwość negocjowania z potencjalnymi kontrahentami. Samo stwierdzenie skarżącej, że dane informacje stanowią tajemnicę handlową, nie przesądza o objęciu ich tajemnicą na gruncie przepisów powyższej ustawy. Wniosek o wyłączenie informacji z udostępniania winien zawierać szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia pozycji konkurencyjnej podmiotu, a subiektywne przekonanie wnioskodawcy, że taki skutek hipotetycznie może nastąpić nie wystarcza, aby organ mógł przychylić się do takiego wniosku.
Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu wniosła skarżąca, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie danych podmiotu będącego stroną (adresatem) decyzji w zakresie jego nazwy (firmy), a przez to wydanie decyzji adresowanej do podmiotu niebędącego stroną postępowania administracyjnego, względnie niemającej interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, w której przedmiocie wydana została decyzja,
2) art. 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji dopiero po upływie 6 miesięcy od daty przekazania przez skarżącą Prezydentowi Miasta [...] informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa skarżącej i mającej wartość handlową (adresu bazy magazynowo-transportowej), a więc również z naruszeniem art. 35 § 1-3 k.p.a., a zarazem:
- bez uprzedniego poinformowania skarżącej o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania decyzji, co stanowiło również naruszenie art. 61 § 4 k.p.a.,
- bez wysłuchania skarżącej i umożliwienia jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji,
- bez wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakresie przedstawienia jego szczegółowego uzasadnienia dotyczącego możliwości pogorszenia sytuacji konkurencyjnej skarżącej w razie udostępnienia informacji mającej dla niej wartość handlowa, co stanowiło również naruszenie art. 64 § 2 k.p.a.,
3) art. 11, 70, 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne zaniechanie wyjaśnienia przestanek, jakimi organ kierował się wydając decyzję, w tym bez dostatecznego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, a w szczególności:
1. zaniechanie wskazania przesłanek, którymi organ I instancji kierował się uznając pismo skarżącej datowane na 26.07.2024 roku za wniosek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś.,
2. zaniechanie wskazania przesłanek, którymi organ I instancji kierował się uznając adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej za informację podlegającą regulacji u.o.i.ś., w tym w szczególności co do której znaleźć może zastosowanie jej art. 16 ust. 4,
3. zaniechanie jakiegokolwiek wyjaśnienia co do tego na czym polega ewentualnie przez organ I instancji rozważony interes publiczny, który obecnie (z uwzględnieniem aktualnego zakresu korzystania przez skarżącą z przedmiotowej bazy) miałby przemawiać za udostępnieniem informacji o adresie bazy magazynowo-transportowej,
4. zaniechanie wskazania co do tego, czy podejmując decyzję organ I instancji zważył (porównał, zestawił) ewentualny interes publiczny w udostępnieniu informacji o adresie bazy magazynowo-transportowej z interesem skarżącej się jako przedsiębiorcy, który podjął niezbędne kroki celem zabezpieczenia tej informacji jako tajemnicy swojego przedsiębiorstwa,
4) art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne i błędne uznanie, że adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa,
5) art. 8 i 9 u.o.i.ś. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej stanowi informację o środowisku i jego ochronie, która podlega udostępnieniu na podstawie regulacji u.o.i.ś. i co do której może zostać wydana decyzja, podczas gdy w rzeczywistości adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej nie stanowi informacji o środowisku, wobec czego nie może być udostępniany, a w konsekwencji celem zachowania jej poufności (zachowania jej w tajemnicy przez Prezydenta Miasta [...]) nie zachodziła konieczność złożenia przez skarżącą wniosku, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś.,
ewentualnie - na wypadek uznania, że adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej stanowi informację o środowisku, do którego zastosowanie znajdują przepisy u.o.i.ś. - wówczas również naruszenie:
6) art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej nie stanowi informacji o wartości handlowej, o której mowa w przedmiotowym przepisie i w konsekwencji nie podlega ochronie poprzez odmowę jej udostępnienia, bowiem jej udostępnienie nie może doprowadzić do pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości jest wprost przeciwnie - informacja ta ma wartość handlową i jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa skarżącej, a jej udostępnienie może doprowadzić do pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej, wobec czego informacja ta korzysta z ochrony prawnej, w tym w szczególności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś.,
7) art. 16 ust. 4 u.o.i.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej nie korzysta z ochrony przewidzianej na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś., podczas gdy w rzeczywistości co do adresu bazy magazynowo-transportowej skarżącej nie może zostać wydana decyzja, bowiem w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą przesłanki stanowiące podstawę jej wydania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14.03.2025 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decyzja, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, jest z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nieważna. Zdaniem organu odwoławczego przypadek ten - wbrew stanowisku skarżącej - nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie, albowiem zaskarżona decyzja została niewątpliwie skierowana do właściwego podmiotu, będącego w istocie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rzeczywiście, w treści decyzji firma skarżącej wskutek oczywistej omyłki pisarskiej została częściowo nieprecyzyjnie oznaczona jako "P. Sp. z o.o.", "P. Sp. z o.o." i "P. sp. z o.o.". Omyłkę tę dostrzegł również organ I instancji, a w ocenie Kolegium w realiach przedmiotowej sprawy w istocie zachodziła uzasadniona przyczyna do sprostowania zaskarżonej decyzji. W treści jej sentencji, uzasadnienia i rozdzielnika znalazło się nieprecyzyjne oznaczenie firmy skarżącej. Omyłki te mają oczywisty charakter, a okoliczność, że zaskarżona decyzja została w istocie skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, wynika wprost i jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W świetle zasad logiki i wskazań doświadczenia życiowego nie budzi wątpliwości, że nieprecyzyjne oznaczenie firmy skarzacej pozostawało bez wpływu na czyjekolwiek prawa lub obowiązki, ani też nie wpływało na zasadniczą treść rozstrzygnięcia, w związku z czym SKO uznało, że omyłka ta miała charakter nieistotny, a postanowienie o jej sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. było prawidłowym instrumentem jej rektyfikacji.
W ocenie Kolegium w sprawie nie doszło również do naruszenia przez organ I instancji pozostałych przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu. Po pierwsze, organ I instancji miał tak prawo, jak i obowiązek, potraktować pismo skarżącej z dnia 26.07.2024 roku jako wniosek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś., albowiem nosiło ono znamiona tego wniosku, tj. zawierało żądanie wyłączenia informacji o adresie basy magazynowo-transportowej z udostępniania, motywowane możliwością pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej. Rzeczą należącą do kanonu postępowania administracyjnego od wielu lat jest wszak dyrektywa, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu o dalszym jego biegu decyduje jego charakter i treść, a nie jego nazwa. Jako że postępowanie administracyjne nie ma charakteru "formułkowego", mylne lub nieprecyzyjne oznaczenie pisma nie może stanowić przeszkody do nadania mu właściwego biegu. Wbrew stanowisku skarżącej organ I instancji nie miał również obowiązku zawiadamiania jej o wszczęciu postępowania administracyjnego z jej wniosku z art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś., albowiem chwilą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest samo doręczenie żądania (art. 61 § 3 k.p.a.). Wynikający z art. 63 § 4 k.p.a. obowiązek organu zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania aktualizuje się wszak wtedy, gdy postępowanie to zostało wszczęte z urzędu lub - w przypadku postępowania dotyczącego kilku stron - dotyczy zawiadomienia wszystkich pozostałych stron postępowania wszczętego na wniosek jednej z nich. Ponadto SKO podkreśliło, że wymogiem formalnym wniosku z art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś., podlegającym ewentualnemu uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jest wyłącznie "uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia pozycji konkurencyjnej", kwestia natomiast jego "szczegółowości" podlega merytorycznemu badaniu na etapie jego rozpoznania. Innymi słowy, organ nie ma ani obowiązku, ani nawet prawa, wzywać wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, jeżeli po jego merytorycznym rozpoznaniu stwierdzi, że podniesione w nim argumenty nie uzasadniają jego uwzględnienia. Gdyby przyjąć taką koncepcję za właściwą, organ administracji publicznej nie mógłby nigdy odmówić uwzględnienia wniosku, lecz konsekwentnie i bezcelowo wzywać wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku celem przekonania organu o jego zasadności. Kolegium wskazuje, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien zmierzać do wykazania jego relewantności, a zatem wykazania, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Następstwa ewentualnie stwierdzonych uchybień powinny być zatem na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Trudno przyjąć, by do takiego naruszenia doszło w rozpoznawanej sprawie wobec niezawiadomienia skarżącej o ukończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy cały materiał stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji pochodził w całości od skarżącej.
Ponadto organ II instancji wskazał, że zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przywołanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie, a także przedstawienie argumentacji co do przyczyn wydanego rozstrzygnięcia, pozwala w pełni zidentyfikować przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając wniosek skarżącej. Z tego względu trudno przyjąć, by instancyjna kontrola zaskarżonej decyzji była niemożliwa czy też jakkolwiek utrudniona. Wskazane przez organ I instancji okoliczności sprawy, które podlegały jego badaniu, zostały odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji pozwalając zrekonstruować i wyjaśnić tok rozumowania tego organu.
Następnie organ II instancji wyjaśnił, że warunkiem zastosowania art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś., pozwalającego na odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jest przyjęcie, że dana informacja ma wartość handlową i stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepisy u.o.i.ś. nie zawierają definicji tych pojęć, natomiast definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa sformułowana została w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm., dalej: u.z.n.k.). Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Stosownie do art. 9c ust. 1 i 4 oraz art. 9d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 ze zm., dalej: u.c.p.g.) warunek posiadania odpowiedniej bazy magazynowo-transportowej stanowi wymóg prawny warunkujący wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w danej gminie. Kolejno organ odwoławczy przytoczył treść § 2 i 3 rozporządzenia.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że, porównując przestanki zastrzeżenia informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa z warunkami prowadzenia działalności przez podmiot wpisany do RDR, nie sposób przyjąć, że w ogóle możliwe jest zastrzeżenie w tajemnicy informacji o adresie bazy. Nie sposób bowiem uznać że miejsca parkowania pojazdów, które mają być czytelnie oznakowane, czy też miejsca gromadzenia odpadów (wyposażone wszak w pojemniki przedsiębiorcy z jego danymi) nie są informacją powszechnie dostępną i jawną dla każdego postronnego przechodnia.
SKO argumentowało, że w judykaturze sądów administracyjnych oraz Krajowej Izby Odwoławczej wskazuje się, że informacja o adresie bazy magazynowo-transportowej nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. W wyroku z dnia 19 stycznia 2021 roku, sygn. akt [...], dotyczącym właśnie skarżącej, Izba przyjęła, że adres bazy nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Podobne stanowisko dominuje również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - tak m.in. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 roku, sygn. akt III OSK 2337/22, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 roku, sygn. akt IV SA/Wa 317/22, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2021 roku, sygn. akt IV SA/Wa 548/21, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 roku, sygn. akt III OSK 2000/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wa 210/16.
Możliwość odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy uzależniona jest od wpisu do RDR prowadzonego przez organ wykonawczy gminy. Dotyczy to zarówno odbioru w ramach gminnego systemu, tj. zamówień publicznych, jak i odbioru od właścicieli nieruchomości nieobjętych tych systemem. Samo posiadanie bazy magazynowo-transportowej jest jednym z, ale nie jedynym warunkiem uzyskania wpisu. Oznacza to, że informacja o adresie bazy magazynowo-transportowej nie stanowi informacji o wartości gospodarczej, której ujawnienie może pogorszyć pozycję konkurencyjną, albowiem sama zdolność do występowania w obrocie na danym lokalnym rynku, tj. gminnym rynku, wyznaczona jest przez wpis do RDR. Tym samym ujawnienie adresu nie prowadzi do pogorszenia pozycji konkurencyjnej, albowiem sam wpis do RDR ujawnia możliwość konkurowania na danym rynku. Innymi słowy, potencjalny zakres terytorialny, na który powołuje się skarżąca, nie ma żadnego znaczenia, o ile nie uzyska się wpisu do RDR, który wszak jest jawny.
Kolegium podniosło także, że informacje o emisjach pojazdów są częścią składanego co roku na podstawie art. 284 ust. 1 w zw. z art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54, dalej: p.o.ś.) wykazu o wielkości emisji gazów lub pyłów. Z wydanego na podstawie art. 286 ust. 6 p.o.ś. rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 grudnia 2019 roku w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.U. z 2019 r. poz. 2443) wynika, że w tabeli A i C wykazu wskazuje się na miejsce emisji z pojazdów. Tym samym częścią wykazu dotyczącego emisji jest lokalizacja bazy magazynowo-transportowej, w której parkowane są pojazdy. Z przepisów rozporządzenia w sprawie wpisu do RDR wynika także, że baza magazynowo-transportowa stanowi miejsce wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi
stosownie do treści § 2 ust. 2 pkt 4 i § 2 ust. 3 pkt 2, a ponadto, że na terenie bazy mogą być Magazynowane odpady. Co przy tym istotne, podmiot odbierający odpady komunalne, jeśli są odpady z czyszczenia, remontów itd., może być klasyfikowany jako ich wytwórca - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587). Wyliczenie to ma znaczenie o tyle, że zgodnie z art. 18 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przesłanka odmowy udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. podlega wyłączeniu. W myśl tego przepisu, art. 16 ust. 1 pkt 4-7 i 10 u.u.i.ś. nie stosuje się jeżeli informacja dotyczy:
1) ilości i rodzajów pyłów lub gazów wprowadzanych do powietrza oraz miejsca ich wprowadzania;
2) stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz miejsca ich wprowadzania;
3) rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania.
Podsumowując organ II instancji wyjaśnił, że w świetle obowiązującego prawa adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej stanowi informację o środowisku w rozumieniu art. 9 u.o.i.ś., nie mając jednocześnie charakteru informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Zauważyć w tym miejscu również trzeba, że nawet gdyby przyjąć odmienne a suponowane przez spółkę stanowisko, co - jak już wyżej wykazano - nie ma jednak miejsca. Organ stosownie do art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś. mógłby odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie adresu bazy magazynowo-transportowej skarżącej z powołaniem na ochronę informacji o wartości handlowej, wyłącznie na wniosek skarżącej o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia jej pozycji konkurencyjnej.
Jak następnie wyjaśniło Kolegium, istotne ograniczenie możliwości odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w trybie art. 16 ust. 1 u.o.i.ś. wprowadza jednak art. 18 u.o.i.ś., który stanowi, że organ nie może odmówić udostępnienia informacji, o której mowa m.in. w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś., jeżeli informacja dotyczy - tak już w kontrolowanej sprawie wyżej wskazano - ilości i rodzajów pyłów lub gazów wprowadzanych do powietrza oraz miejsca ich wprowadzania, stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz miejsca ich wyprowadzania lub rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania. W świetle dyspozycji art. 18 u.o.i.ś. brak możliwości odmowy udzielenia informacji o środowisku nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli organu. Przeciwnie, wolą ustawodawcy determinowany jest on ściśle przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania. Sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w art. 18 u.o.i.ś. wyłącza możliwość odmowy udostępnienia informacji o środowisku w zakresie adresu bazy magazynowo-transportowej skarżącej.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji organu I instancji dopiero po upływie 6 miesięcy od daty przekazania przez skarżącą Prezydentowi Miasta [...] informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa skarżącej i mającej wartość handlową (adresu bazy magazynowo - transportowej), a więc również z naruszeniem art. 35 § 1 - 3 k.p.a., a zarazem:
- bez uprzedniego poinformowania skarżącej o wszczęciu przez organ I instancji postępowania zmierzającego do wydania decyzji, co stanowiło również naruszenie art. 61 § 4 k.p.a.,
- bez wysłuchania skarżącej i umożliwienia jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji,
- bez wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakresie przedstawienia jego szczegółowego uzasadnienia dotyczącego możliwości pogorszenia sytuacji konkurencyjnej skarżącej w razie udostępnienia informacji mającej dla niej wartość handlową, co stanowiło również naruszenie art. 64 § 2 k.p.a.,
2. art. 11, 70, 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne zaniechanie wyjaśnienia przestanek, jakimi organ kierował się wydając decyzję, w tym bez dostatecznego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, a w szczególności:
- zaniechanie wskazania przesłanek, którymi organy kierowały się uznając pismo skarżącej datowane na 26.07.2024 roku za wniosek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś.,
- zaniechanie wskazania przesłanek, którymi organy instancji kierowały się uznając adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej za informację podlegającą regulacji u.o.i.ś., w tym w szczególności co do której znaleźć może zastosowanie jej art. 16 ust. 4 u.o.i.ś.,
- zaniechanie wyjaśnienia co do tego na czym polega interes publiczny, który obecnie (z uwzględnieniem aktualnego zakresu korzystania przez skarżącą z przedmiotowej bazy) miałby przemawiać za udostępnieniem informacji o adresie bazy magazynowo-transportowej i w jakim przypadku udostepnienie tej informacji byłoby zasadne na gruncie u.o.i.ś.,
- zaniechanie wskazania co do tego, czy podejmując decyzję organy zważyły ewentualny interes publiczny w udostępnieniu informacji o adresie bazy magazynowo-transportowej z interesem skarżącej jako przedsiębiorcy, który podjął niezbędne kroki celem zabezpieczenia tej informacji jako tajemnicy swojego przedsiębiorstwa, a w dalszej kolejności zaniechanie wskazania z jakich względów organy odmówiły w tym zakresie prymatu i ochrony interesowi skarżącej w zachowaniu ww. informacji w tajemnicy i uznały za wiodący (korzystający z pierwszeństwa) w żaden sposób nieskonkretyzowany interes publiczny,
3. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1233; dalej jako "Ustawa o Konkurencji") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne i błędne uznanie, że adres bazy magazynowo - transportowej skarżącej nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy w rzeczywistości w aktualnym stanie faktycznym - tj. gdy informacja ta nie została jeszcze nikomu poza Prezydentem Miasta [...] udostępniona - a skarżąca podjęła wszelkie niezbędne działania dla zachowania jej w poufności przez osoby mające o niej wiedzę, oczywistym jest, że informacja ta stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa skarżącej podlegającą prawnej ochronie, w tym w szczególności na podstawie przepisów Ustawy o Konkurencji, do której zapewnienia zobowiązany jest Prezydent Miasta [...],
4. art. 8 i 9 u.o.i.ś. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że adres bazy magazynowo - transportowej skarżącej stanowi informację o środowisku i jego ochronie, która podlega udostępnieniu na podstawie regulacji Ustawy Środowiskowej i co do której może zostać wydana decyzja, podczas gdy w rzeczywistości adres bazy magazynowo - transportowej skarżącej nie stanowi informacji o środowisku, wobec czego nie może być udostępniany przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie Ustawy Środowiskowej, a w konsekwencji celem zachowania jej poufności (zachowania jej w tajemnicy przez Prezydenta Miasta [...]) nie zachodziła konieczność złożenia przez skarżącą wniosku, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 Ustawy Środowiskowej i nie może co do tej informacji zostać wydana decyzja, której podstawą jest art. 16 ust. 4 u.o.i.ś. i w konsekwencji nie podlega ochronie poprzez odmowę jej udostępnienia bowiem jej udostępnienie nie może doprowadzić do pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości jest wprost przeciwnie - informacja ta ma wartość handlowa i jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa skarżącej, a jej udostępnienie może doprowadzić pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej, wobec czego informacja ta korzysta z ochrony prawnej, w tym w szczególności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 u.o.i.ś.
5. art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że adres bazy magazynowo - transportowej skarżącej nie stanowi informacji o wartości handlowej i nie podlega ochronie, podczas gdy informacja ta ma wartość handlową i jest objęta tajemnica przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie może doprowadzić do pogorszenia sytuacji konkurencyjnej skarżącej.
6. art. 16 ust. 4 u.o.i.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że adres bazy magazynowo - transportowej skarżącej nie korzysta z ochrony przewidzianej na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś., podczas gdy w rzeczywistości co do adresu bazy magazynowo - transportowej skarżącej nie może zostać wydana decyzja, której podstawą jest art. 16 ust. 4 Ustawy Środowiskowej, bowiem w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą przesłanki stanowiące podstawę jej wydania.
Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca w szczególności wskazała, że jest podmiotem świadczącym od wielu lat usługi z zakresu gospodarki odpadami o zasięgu ogólnokrajowym. Na przestrzeni ostatnich lat spółka świadczyła ww. usługi na obszarze pięciu województw, w tym również na terenie województwa wielkopolskiego. Od 2024 r. skarżąca planuje rozszerzenie zakresu swojej działalności na nowe, dotychczas nieobsługiwane, obszary m. in. województwa wielkopolskiego, w tym w szczególności, lecz nie wyłącznie, na obszar miasta [...]. Między innymi w tym właśnie celu, w efekcie przeprowadzonej wnikliwej analizy rynku i uwarunkowań logistycznych, skarżąca pozyskała atrakcyjną lokalizacyjnie bazę magazynowo - transportową (dalej jako "Baza") umożliwiającą jej świadczenie usług z zakresu gospodarki odpadami na obszarze kilku lokalnych rynków (gmin). Lokalizacja tej Bazy (jej adres) jest aktualnie pilnie strzeżoną tajemnicą spółki (tajemnicą jej przedsiębiorstwa). Ujawnienie tej informacji pogorszyłoby bowiem sytuację skarżącej zwłaszcza w zakresie przyszłych znajdujących się w obszarze jej zainteresowania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na usługi odbioru i transportu odpadów komunalnych ogłaszanych przez gminy, których granice znajdują się w odległości do 60 km od Bazy.
W przekonaniu skarżącej ujawnienie informacji o adresie Bazy i jej pozyskanie przez potencjalnych konkurentów spółki ubiegających się o te same zamówienia publiczne pozbawiłoby skarżącą elementu zaskoczenia przez nią potencjalnych konkurentów faktem złożenia konkurencyjnej względem nich oferty. Zdaniem skarżącej, taki element zaskoczenia stanowi dla niej przewagę konkurencyjną na konkurentami niespodziewającymi się dodatkowego podmiotu ubiegającego się o zamówienie.
Dalej skarżąca argumentowała, że na moment złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, swojej największej szansy na pozyskanie największego (o najwyższej wartości) zamówienia publicznego, którego terytorium świadczenia usług znajduje się w promieniu 60 km od Bazy, skarżąca upatrywała w postępowaniu przetargowym prowadzonym przez Miasto [...]. Do czasu rozstrzygnięcia tego przetargu skarżąca wstrzymuje zatem rozpoczęcie swojej ekspansji również na innych rynkach lokalnych znajdujących się w odległości do 60 km od Bazy. Do tego też czasu skarżąca czynić będzie wszelkie niezbędne starania mające na celu zachowanie w tajemnicy adresu Bazy, pozyskanie tej informacji przez potencjalnych konkurentów spółki na innych rynkach lokalnych istotnie utrudni jej bowiem złożenie najkorzystniejszych ofert. Co więcej, ujawnienie informacji o adresie Bazy może niekorzystnie wpłynąć na interesy skarżącej również w zakresie organizacji jej działalności na rynkach znajdujących się w pobliżu Bazy. Może też pogorszyć możliwe do wynegocjowania warunki, w tym również finansowe, na których spółka nawiąże na lokalnych rynkach stosunki pracy czy współpracy z innymi przedsiębiorcami. Możliwym jest bowiem, że konkurenci skarżącej będą wywierać na osoby rozważające nawiązanie współpracy ze skarżącą szeroko rozumianą presję gospodarczą (w tym presję cenową) negatywną w skutkach dla skarżącej. Takich sytuacji skarżąca wielokrotnie już doświadczyła rozpoczynając świadczenie usługi na nowych rynkach, stąd też zastrzeżenie adresu Bazy jako tajemnicy przedsiębiorstwa, jest jednym z elementów służących uniknięciu podobnych trudności w przyszłości, w tym w ramach potencjalnych przyszłych zamówień publicznych.
Zawierając umowę najmu Bazy, skarżąca zadbała o zastrzeżenie jej poufności, w tym sensie, że wynajmujący zobowiązał się pod rygorem wysokiej kary umownej, do nieujawniania komukolwiek informacji o jej zawarciu, w czym zawiera się w szczególności zakaz ujawniania informacji o adresie Bazy. Jak wyjaśniła skarżąca, podjęła ona stosowne kroki zapobiegawcze mające przeciwdziałać ujawnieniu tej informacji również w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej spółki. Jedynym podmiotem, któremu skarżąca udostępniła dotychczas dane o adresie bazy jest Prezydent Miasta [...].
Skarżąca podniosła, że żaden inny podmiot, w tym w szczególności żaden organ administracji publicznej, nie uzyskał dotychczas informacji o adresie Bazy. Zamiarem skarżącej jest utrzymanie tej informacji w tajemnicy co najmniej do czasu finalnego rozstrzygnięcia postępowania przetargowego na odbiór i transport odpadów komunalnych z terenu miasta [...], które to postępowanie dotychczas nie zostało zakończone. Co najmniej do tego czasu informacja ta - jako tajemnica przedsiębiorstwa - posiadać będzie dla skarżącej istotną wartość handlową, a zarazem nie będzie stanowić informacji o środowisku w rozumieniu regulacji Ustawy Środowiskowej.
Skarżąca stoi na stanowisku, że adres Bazy nie jest informacją o środowisku podlegającą udostępnieniu na podstawie przepisów u.o.i.ś. Nie zachodzą bowiem w jej przypadku żadne z przesłanek definicji tego pojęcia wyszczególnionych w art. 9 u.o.i.ś. - informacja ta nie dotyczy żadnej z kwestii wyszczególnionych w ustępie pierwszym tego przepisu. W ocenie Skarżącej nie sposób zrozumieć jaką rzekomą informację o środowisku miałby nieść (zawierać w sobie) sam adres Bazy. Idąc dalej, nie sposób zrozumieć jaką wiedzę o środowisku miałby prezentować (przedstawiać, podawać) adres Bazy, i w jakim zakresie sam adres Bazy miałby umożliwiać hipotetycznie zainteresowanym osobom uzyskanie jakiejś (nie wiadomo jakiej) informacji o środowisku. Twierdzenie o rzekomym posiadaniu przez adres Bazy waloru (charakteru) informacji o środowisku w rozumieniu przepisów u.o.i.ś. jest tym bardziej absurdalne, gdy weźmie się pod uwagę aktualny zakres faktycznego (rzeczywistego) korzystania przez skarżącą z Bazy - na terenie Bazy nie powstają (nie są wytwarzane) żadne odpady (a tym bardziej żadne odpady nie są na jej terenie zbierane czy magazynowane), nie powstają na niej żadne zanieczyszczenia, nie dochodzi na jej terenie do żadnych emisji do środowiska, a wykorzystywanie przez skarżącą części nieruchomości, na terenie której zlokalizowana jest Baza, w żaden sposób nie wpływa na stan żadnych z elementów środowiska, o których mowa w art. 9 u.o.i.ś., jak również w żaden sposób nie oddziałuje na stan zdrowia, bezpieczeństwa, czy warunków życia ludzi.
W ocenie skarżącej oczywistym przy jest, że z wykorzystaniem Bazy skarżąca może w stosownym momencie uzyskać wpisy również do innych rejestrów działalności regulowanej (dalej jako: RDR), co do których właściwe lokalne rynki (obszary świadczenia usług) znajdują się w promieniu 60 km od Bazy. Skoro bowiem Baza przeszła już pozytywnie kontrolę przeprowadzoną przez Prezydenta Miasta [...] w ramach weryfikacji spełniania przez nią warunków przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, to nie ma żadnych powodów aby twierdzić, że tożsame kontrole przeprowadzone przez inne właściwe organy prowadzące inne RDR zakończą się odmiennymi ustaleniami w tym zakresie. W tym kontekście Baza jest już zatem bazą sprawdzoną i w tym zakresie niejako pewną dla skarżącej. Ta konkretna Baza, której adres jest informacją poufną, zakreśla skarżącej znacznie szerszy, aniżeli tylko miasto [...], obszar świadczenia usług, w ramach którego to obszaru (stanowiącego sumę terytoriów co najmniej kilku gmin) skarżąca wie, że spełnia wymagania umożliwiające jej uzyskanie wpisów do właściwych dla nich RDR, a zarazem wiedzy w tym zakresie nie mają (właśnie dzięki zachowaniu w poufności adresu Bazy) inni przedsiębiorcy będący konkurencją dla skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) Sąd administracyjny kontroluje działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, zwanej dalej jako: p.p.s.a.).
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.03.2025 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 24.01.2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku P. - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością o wyłączenie informacji o wartości handlowej z udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie adresu bazy magazynowo-transportowej.
Materialnoprawną przesłankę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej.
Stosownie do art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:
1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub
b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
W myśl art. 16 ust. 1 u.o.i.ś. władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć:
1) ochronę danych przewidzianą przepisami o ochronie informacji niejawnych;
2) przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego;
3) prawa własności intelektualnej, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2509) lub w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1170);
4) ochronę danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa;
5) ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie;
6) stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową;
7) ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej;
8) obronność i bezpieczeństwo państwa;
9) bezpieczeństwo publiczne;
10) ochronę tajemnicy statystycznej przewidzianą przepisami o statystyce publicznej.
Pamiętać jednak przy tym należy, że zgodnie z art. 18 u.o.i.ś. przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4-7 i 10 nie stosuje się, jeżeli informacja dotyczy:
1) ilości i rodzajów pyłów lub gazów wprowadzanych do powietrza oraz miejsca ich wprowadzania;
2) stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz miejsca ich wprowadzania;
3) rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania;
4) poziomu emitowanego hałasu;
5) poziomu emitowanych pól elektromagnetycznych.
Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie jest możliwa tylko wówczas, jeżeli ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wyraźnie na to pozwala, czyli zachodzi jedna z okoliczności tą ustawą wskazanych, zobowiązujących bądź pozwalających na odmowę (odmowa o charakterze obligatoryjnym bądź fakultatywnym - przepisy zawarte w art. 16-20 ustawy). Odmowa udzielenia informacji ma charakter wyjątkowy. Jest wyjątkiem uzasadniającym niezrealizowanie prawa gwarantowanego konstytucyjnie, wobec czego przyczyny ją uzasadniające nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający.
Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zawiera w swej treści definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja ta znajduje się natomiast w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233). Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W doktrynie prawa przyjmuje się, że ze stanem poufności mamy do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację można uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów i wola ta musi być dla innych osób rozpoznawana (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt I CKN 1159/00, OSNC 2002, Nr 5, poz. 67). Objęcie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. wyrok SN z dnia 6 czerwca 2003 r., IV CKN 211/01). Działania te powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie, chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych rzez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych (por. wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/00). Przyjmuje się, że podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności, wymaga przedsięwzięcia określonych działań prawnych i działań technicznych. Działania prawne to: opracowanie postanowień aktów wewnętrznych przedsiębiorstwa (regulaminy, uchwały, oświadczenia), sporządzenie klauzul o zachowaniu poufności, przygotowanie umów o zachowaniu poufności, umów o zakazie konkurencji. Działania techniczne to: przechowywanie dokumentów w wydzielonych i zamkniętych pomieszczeniach, zabezpieczenie nośników informacji przechowywanych w formie cyfrowej, zabezpieczenie i ograniczenie uprawnień dostępu do dysków sieciowych przedsiębiorstwa (indywidualne nadanie uprawnień, hasła dostępu), kody dostępu, hasła do komputerów, uniemożliwienie zgrywania informacji na nośniki prywatne. Z tego względu, ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach, o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Reasumując, informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. W celu skutecznego zastrzeżenia danych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa konieczne jest zatem spełnienie dwóch warunków: a) sam przedsiębiorca musi podejmować działania mające na celu zachowanie określonych danych w poufności; b) muszą to być działania usystematyzowane, które obiektywnie dowodzą chęci zachowania w poufności określonych informacji i działania te powinny mieć charakter stały.
Zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa wyżej, a mianowicie, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski - nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności (wyroki NSA z 15 grudnia 2016 r., II GSK 1922/15; z 11 stycznia 2017 r., II GSK 3487/15; 11 stycznia 2017 r. II GSK 2922/15).
Podkreślenia wymaga, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą one, ze swojej istoty, dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zatem, informacja ta musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., I OSK 2347/15). Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Do tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa jest w treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i przemysłowych, patentowanych wynalazków, informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników, poufne know-how o charakterze produkcyjnym i handlowym. Nie można natomiast w świetle regulacji art. 11 ust. 2 u.z.n.k. uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa informacji, które mogą być uzyskane przez podmiot zainteresowany w zwykłej i dozwolonej drodze. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 2 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420) - wyrok WSA w Olsztynie z 6.08.2019 r., II SA/Ol 278/19, LEX nr 2723038.
Na kanwie niniejszej sprawy dostrzeżenia wymaga, że choć w zaskarżonej decyzji poddano analizie okoliczność, czy adres bazy magazynowo-transportowej skarżącej spółki może stanowić tajemnicę jej przedsiębiorstwa, a wynik tej analizy okazał się negatywny, to jednak - w ocenie Sądu - analiza organów obu instancji okazała się niedostatecznie wnikliwa. Przede wszystkim wskazać należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu licznych argumentów mających przemawiać za stanowiskiem, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy adres bazy magazynowo-transportowej stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa skarżącej, gdyż jest informacja organizacyjna posiadająca wartość gospodarczą.
Bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i pogłębionej analizy argumentów przedstawionych w odwołaniu jako stanowczo przedwczesne jawi się jednoznaczne przyjęcie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy informacja o adresie Bazy firmy skarżącej nie może stanowić tajemnicy jej przedsiębiorstwa.
Organ odwoławczy nie ustosunkował się wyczerpująco do stanowiska skarżącej spółki co do ryzyka pogorszenia jej pozycji konkurencyjnej na rynku mimo, że odwołanie zawiera szerokie uzasadnienie w tym zakresie.
Argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu II instancji ocenić należy jako nieprzekonującą.
Oznakowanie pojazdów i pojemników na terenie bazy jest oczywiście informacją potencjalnie dostępną dla postronnego przechodnia, należy jednak kwestię technicznej możliwości utajnienia lokalizacji bazy magazynowo – transportowej rozpatrywać w aspekcie praktycznym: konkurencyjny podmiot, chcąc uzyskać informacje o adresie bazy nie będzie wszak angażował "postronnych przechodniów" dla lustrowania terenu o powierzchni przekraczającej 11.000 km2, lecz zwróci się o udzielenie tej informacji do organu nią dysponującego. Powołane orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy zaś kwestii wyłączenia z udostępnienia danych zawartych w sporządzonych dokumentach (protokoły kontroli, sprawozdania, zbiorcze zestawienia danych) dotyczących funkcjonujących instalacji. Nie jest to więc sytuacja tożsama z ocenianą w sprawie niniejszej.
Teza, że informacja o adresie Bazy stanowi pewną wartość gospodarczą w aspekcie konkurencyjności na rynku zdaje się przy tym znajdować potwierdzenie w samej treści zaskarżonej decyzji, gdzie na stronie 5 uzasadnienia SKO zrelacjonowało starania innego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie gospodarki odpadami o uzyskanie informacji od Prezydenta Miasta [...] co do adresu bazy skarżącej spółki. Jednocześnie nawet pobieżna analiza geograficzna pozwala na stwierdzenie, że – wskazana w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r., poz. 122) – maksymalna odległość bazy magazynowo transportowej od granic obsługiwanej gminy 60 km tworzy możliwość rozszerzenia rynku prowadzonej działalności na dziesiątki gmin położonych w promieniu 60 km od bazy. W wypadku zaś umiejscowienia bazy w odpowiednio dużej odległości od [...] regulacja § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. umożliwiałaby skarżącej spółce objęcie terytorialnym zakresem działania oprócz [...] także jednego z tak odległych ośrodków miejskich jak [...], [...] czy [...]. Nie jest więc przekonująca argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że adres bazy nie może mieć dla skarżącej wartości handlowej (a jego ujawnienie nie może pogorszyć jej pozycji konkurencyjnej), jako że już wpis do RDR ujawnia jej możliwość konkurowania. Wpis taki w istocie ujawnia możliwość konkurowania ale jedynie na rynku lokalnym (rejestr prowadzony jest przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta). Wpis do RDR prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] nie pozwala więc na ustalenie innych lokalnych rynków, na których działalność mogłaby być potencjalnie prowadzona w oparciu o konkretną lokalizację Bazy.
Nie ulega wątpliwości, że organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Nie zostało natomiast dotychczas dostatecznie wyjaśnione, czy w kontekście twierdzeń skarżącej adres bazy magazynowo-transportowej stanowi tajemnicę jej przedsiębiorstwa, a w konsekwencji czy podlega wyłączeniu od zasady udostępniania informacji o środowisku.
Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że zgodnie z art. 18 u.o.i.ś. nie może odmówić udostępnienia informacji, o której mowa m.in. w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.o.i.ś., jeżeli informacja dotyczy ilości i rodzajów pyłów lub gazów wprowadzanych do powietrza oraz miejsca ich wprowadzania, stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz miejsca ich wyprowadzania lub rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednak, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy w znikomym nawet stopniu nie analizowały, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy którekolwiek z emisji, o jakich mowa w art. 18 u.o.i.ś. są wytwarzane pod adresem bazy magazynowo-transportowej. Jest to tym bardziej istotne, że – jak podniosła skarżąca w skardze, a wcześniej także w odwołaniu - aktualny zakres faktycznego (rzeczywistego) korzystania z bazy nie obejmuje wytwarzania, zbierania ani magazynowania odpadów, na terenie bazy nie są wytwarzane żadne zanieczyszczenia, nie dochodzi na jej terenie do żadnych emisji do środowiska, a wykorzystanie przez skarżącą części nieruchomości, na której zlokalizowana jest baza nie wpływa na stan elementów środowiska, o których mowa w art. 9 u.o.i.ś., jak również nie oddziałuje na stan zdrowia, bezpieczeństwa, czy warunków życia ludzi.
Co istotne, skarżąca już w odwołaniu wskazywała, że baza transportowo-magazynowa przeszła pozytywnie kontrolę przeprowadzoną przez Prezydenta Miasta [...] w ramach weryfikacji spełniania przez nią warunków przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Ta okoliczność również została przez organ pominięta. Choć słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie bądź niestwierdzenie istnienia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 18 u.o.i.ś. ma wpływ na zastosowanie dyspozycji tego przepisu wyłączającej możliwość odmowy udostępnienia informacji o środowisku, to jednak kwestia ta nie została przez organ wyjaśniona - nie stwierdzono bowiem, czy w ogóle, a jeśli tak, to jakie emisje powstają na terenie bazy.
Zdaniem Sądu, w sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe (niedostateczne) ustalenie i ocenę kwestii związanych z wnioskiem skarżącej o wyłączenie informacji z udostępnienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien więc odnieść się do wszystkich przesłanek podanych przez skarżącą, z których wywodzi ona, że adres bazy transportowo-magazynowej stanowi tajemnicę jej przedsiębiorstwa.
W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.