IV SA/Po 49/23

IV SA/Po 49/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
III OSK 1075/23 - Wyrok NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/55/2020 w sprawie: szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej jako skarżący), działając jako organ nadzoru, wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako u.s.g.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" (dalej jako Związek) z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej jako Uchwała). Wojewoda Wielkopolski zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości i wniósł – powołując się na istotne naruszenie prawa - o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1) art. 6r ust. 3 w związku z ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 – ustawa w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały dalej jako: u.c.p.g) w związku z § 3 ust. 2 uchwały nr XII/54/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "Obra" (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 9612), zwanej dalej "Regulaminem";
2) art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 2d i ust. 3b u.c.p.g;
3) art. 6r ust. 3 u.c.p.g;
4) art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2c u.c.p.g.;
5) § 6 i § 25 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako ZTP) w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyjaśniająco Wojewoda Wielkopolski wskazał, że zaskarżona Uchwała wpłynęła do niego w dniu 8.12.2020 r. za pośrednictwem aplikacji eNadzór.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 6r ust. 3 w związku z ust. 2d u.c.p.g w związku z § 3 ust. 2 Regulaminu skarżący wskazał, że prawidłowa realizacja obowiązku uchwałodawczego wynikającego z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. musi uwzględniać regulację zawartą w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Zdaniem skarżącego, w świetle tych unormowań za istotnie naruszające prawo należy uznać przepisy Uchwały formułujące katalog odpadów komunalnych odbieranych i przyjmowanych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne (określone w Uchwale jako "nieruchomości niezamieszkałe") w zamian za uiszczoną przez właścicieli tych nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Następnie, powołując się na regulację zawartą w § 3 ust. 2 Regulaminu, skarżący wskazał, że skoro z powołanego przepisu Regulaminu wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości (wszystkich, bez wyjątku) do selektywnego zbierania rodzajów odpadów komunalnych wymienionych w ww. przepisie, to – przy uwzględnieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g. – w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi Związek zobowiązany jest zapewnić właścicielom nieruchomości, także tych, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, pozbywanie się wszystkich wskazanych w § 3 ust. 2 Regulaminu rodzajów odpadów komunalnych, co z kolei powinno znaleźć stosowne odzwierciedlenie w regulacjach uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Jak podniósł skarżący, w zaskarżonej Uchwale nie zapewniono właścicielom nieruchomości niezamieszkałych, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, o których mowa w § 3 ust. 2 Regulaminu.
W przekonaniu skarżącego istnieją wątpliwości również co do treści § 1 ust. 10 Uchwały, który stanowi, że "Od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bezpośrednio z tych nieruchomości odbiera się: 1) niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne; 2) selektywnie zbierane odpady komunalne papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowania wielomateriałowe i bioodpady." Wojewoda Wielkopolski wskazał, że analiza treści uchwały nie pozwala w sposób jednoznaczny przyjąć, że organ uchwałodawczy zapewnił właścicielom nieruchomości niezamieszkałych, w zamian za uiszczaną przez nich opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywanie się pozostałych frakcji odpadów komunalnych zbieranych selektywnie. Jak podniósł skarżący, istnieją również istotne wątpliwości, czy zamieszczone w § 1 Uchwały regulacje dotyczące odbierania szkła bezbarwnego i kolorowego (ust. 3), zużytej odzieży i tekstyliów (ust. 4), zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (ust. 5), zużytych baterii (ust. 6) i przeterminowanych leków (ust. 7) dotyczą także właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają wymienione odpady komunalne. Takie zastrzeżenie, jak uzasadnił skarżący, nie występuje wprost w powołanych regulacjach, jednak ich umiejscowienie po postanowieniach odnoszących się do nieruchomości zamieszkałych (ust. 1) i nieruchomości znajdujących się w zabudowie wielolokalowej (ust. 2), a przed postanowieniami, które regulują kwestie odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (ust. 10), wskazywałoby raczej na ich powiązanie z nieruchomościami, na których zamieszkują mieszkańcy.
W ocenie skarżącego, wątpliwości co do adresatów budzi także przepis § 1 ust. 9 Uchwały, w myśl którego: "Inne odpady komunalne selektywnie zbierane na wszystkich nieruchomościach oraz wymienione w ust. 1 pkt 2) oraz w ust. od 3 do 8 odbierane są także w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, funkcjonujących na obszarze działania Związku". W przepisie tym mowa jest co prawda o "innych odpadach selektywnie zbieranych na wszystkich nieruchomościach", jednak przepis ten należy, w ocenie Skarżącego, odczytywać łącznie z § 2 ust. 1 Uchwały, który uszczegóławia zasady przyjmowania odpadów "w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w § 1 ust. 9". Jak zaznaczył skarżący, w powołanym przepisie § 2 ust. 1 Uchwały, w pkt od 1 do 14, określono katalog rodzajów odpadów przyjmowanych "w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w § 1 ust. 9" (katalog ten obejmuje wszystkie rodzaje odpadów, o których mowa § 3 ust. 2 Regulaminu), przy czym wyraźnie zastrzeżono, że w punktach tych przyjmuje się odpady "od właścicieli nieruchomości zamieszkałych".
Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący wskazał, że reguła zawarta w § 1 ust. 9 Uchwały, pozwalająca na odbieranie w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych także "innych odpadów komunalnych selektywnie zbieranych na wszystkich nieruchomościach", z uwagi na treść § 2 ust. 1 Uchwały, została w istocie ograniczona do przyjmowania w tych punktach wymienionych w pkt 1-14 rodzajów odpadów komunalnych jedynie od właścicieli nieruchomości zamieszkałych. W konsekwencji skarżący przyjął, że przepis § 1 ust. 9 (w związku z § 2 ust. 1) Uchwały nie ma zastosowania do nieruchomości niezamieszkałych, a zatem właściciele takich nieruchomości nie mogą, w zamian za uiszczoną przez nich opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywać się zebranych selektywnie odpadów komunalnych poprzez ich dostarczenie do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Jak następnie podkreślił skarżący, nawet gdyby pominąć wskazane wcześniej wątpliwości interpretacyjne i przyjąć, że postanowienia zawarte w § 1 ust. 3-7 Uchwały odnoszą się także do właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, to i tak Uchwała nie zapewniałaby właścicielom tych nieruchomości, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, o których mowa w § 3 ust. 2 Regulaminu. Pominięto w niej bowiem następujące frakcje odpadów komunalnych: meble i inne odpady wielkogabarytowe, odpady budowlane i rozbiórkowe, zużyte opony, chemikalia oraz zużyte akumulatory (nie zawierających odpadów niebezpiecznych - uwzględniając definicję legalną "odpadów komunalnych" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały).
Skarżący w swojej argumentacji nadmienił również, że choć art. 6r ust. 3a u.c.p.g. dopuszcza w przedmiotowej uchwale ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowalnych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to przepis ten nie upoważnia jednak do całkowitej rezygnacji z odbierania lub przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych wskazanych rodzajów odpadów komunalnych.
Argumentując na rzecz drugiego z podniesionych zarzutów, Wojewoda Wielkopolski podniósł, że jedynie w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych Uchwała ustanawia w sposób zgodny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach katalog rodzajów selektywnie zbieranych odpadów komunalnych odbieranych bezpośrednio z terenu nieruchomości (§ 1 ust. 10 pkt 2 Uchwały). Natomiast w katalogu selektywnie zbieranych odpadów komunalnych odbieranych bezpośrednio z nieruchomości zamieszkałych (przy czym w zabudowie wielolokalowej z pojemników znajdujących się w gniazdach recyklingowych lub altankach odpadowych) wymieniono wprost jedynie papier, metale, tworzywa sztuczne oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe (§ 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Uchwały), a pominięto szkło i bioodpady.
Jak uzasadnił dalej skarżący, w odniesieniu do szkła przyjęto w § 1 ust. 3 Uchwały zasadę, że: "Szkło bezbarwne i kolorowe, w tym opakowania szklane odbiera się w każdej ilości po uprzednim zdeponowaniu w odpowiednio oznaczonych (białych lub zielonych) pojemnikach usytuowanych w gniazdach recyklingowych lub altankach odpadowych". Przepis ten nie stanowi wprost, czy gniazda recyklingowe i altanki odpadowe są usytuowane na terenie nieruchomości zamieszkałych, na których odpady te zostały wytworzone. W przekonaniu skarżącego, należy wykluczyć jednak taką wykładnię omawianego przepisu. Przemawia za tym bowiem treść § 3 Uchwały, w którym określono częstotliwość odbierania poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych "bezpośrednio od właścicieli nieruchomości", a w którym nie określono tej częstotliwości dla szkła, jak również treść § 7 Regulaminu, w którym przyjęto zasadę zbierania szkła bezbarwnego i kolorowego "do ogólnodostępnych pojemników, zlokalizowanych w gniazdach recyklingowych na obszarze działania Związku". Wobec powyższego skarżący uznał, że przewidziana w § 1 ust. 3 Uchwały usługa odbierania szkła zdeponowanego w (ogólnodostępnych) pojemnikach usytuowanych w gniazdach recyklingowych lub altanach odpadowych nie stanowi podstawowej, obligatoryjnej usługi odbierania tego rodzaju odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., a może być uznana jedynie za "inny sposób zapewnienia przyjmowania" tych odpadów przez Związek w rozumieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Takie rozwiązanie jest zdaniem skarżącego niewystarczające dla wypełnienia normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6r ust. 3 u.c.p.g.
Wojewoda Wielkopolski zarzucił również, że w świetle przepisów § 1 ust. 1 i ust. 8 oraz § 3 pkt 5 Uchwały należy uznać, że Uchwała nie przewiduje usługi odbierania bioodpadów bezpośrednio z budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zamian za uiszczoną przez właścicieli takich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co wyraźnie przeczy woli ustawodawcy wyrażonej w art. 6r ust. 2d, art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 6c ust. 1 u.c.p.g. i stanowi istotne naruszenie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6r ust. 3 w związku z ww. przepisami. Ponadto, skarżący podniósł, że przepis art. 6 r ust. 3b u.c.p.g. wymusza na organie uchwałodawczym określenie w przedmiotowej uchwale częstotliwości odbierania bioodpadów m.in. z budynków mieszkalnych jednorodzinnych we wskazany w tym przepisie sposób, czego w zaskarżonej Uchwale go nie uczyniono.
Na poparcie kolejnego z podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że pomimo, iż w Uchwale przewidziano odbieranie bezpośrednio z nieruchomości niezamieszkałych w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi m.in. selektywnie zbieranego szkła (§ 1 ust. 10 pkt 2), to jednak nie określono częstotliwości odbierania szkła z terenu takich nieruchomości, tak jak wymaga tego ustawodawca w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Jak uzasadnił skarżący, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych "bezpośrednio od właścicieli nieruchomości" unormowana została w § 3 Uchwały. Określając tę częstotliwość dla poszczególnych rodzajów odpadów (pkt 1-5), pominięto jednak szkło. Z kolei unormowana w § 4 Uchwały częstotliwość odbierania szkła z pojemników usytuowanych w gniazdach recyklingowych odnosi się, w ocenie Wojewody Wielkopolskiego, do usługi odbierania szkła deponowanego w (ogólnodostępnych) pojemnikach, o których mowa w § 1 ust. 3 Uchwały, nie zaś odbieranego bezpośrednio z nieruchomości niezamieszkałych zgodnie z § 1 ust. 10 pkt 2 Uchwały.
Argumentując na rzecz zarzutu naruszenia art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2c u.c.p.g, skarżący podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przepis § 1 ust. 8 Uchwały w zakresie stanowiącym, że "bioodpady w nieograniczonej ilości od właścicieli budynków mieszkaniowych jednorodzinnych a nieposiadających kompostownika odbierane są w punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych". W ocenie skarżącego, z tak zredagowanego przepisu odczytać można normę, zgodnie z którą przyjmowanie bioodpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli budynków mieszkaniowych jednorodzinnych jest możliwe tylko pod warunkiem, że nie posiadają oni kompostownika. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że taka wykładnia omawianej regulacji znajduje potwierdzenie w treści § 3 ust. 4 Regulaminu w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do "przekazywania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt. 5 [tj. bioodpadów] do najbliższego PSZOK-u, o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie bioodpadów". Jak dalej wyjaśnił skarżący, ustawodawca dopuścił możliwość zwolnienia gminy (związku międzygminnego) z obowiązku zapewnienia przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych jedynie w sytuacji, "jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytworzenia" (art 3 ust. 2c u.c.p.g.). W przekonaniu skarżącego, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi - w Uchwale nie przewidziano bowiem w ogóle usługi odbierania bioodpadów wytwarzanych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Ustawodawca nie upoważnił prawodawcy miejscowego do wprowadzania zwolnień z obowiązku zapewnienia przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych z uwagi na inne, nie przewidziane w ustawie przesłanki. Przesłanką taką, jak podkreślił skarżący, nie może być w szczególności fakt posiadania kompostownika przez właścicieli budynków mieszkaniowych jednorodzinnych.
Następnie Wojewoda Wielkopolski powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zaskarżona Uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Z uwagi na wskazane w uzasadnieniu skargi istotne wątpliwości co do kręgu podmiotów, do których adresowane są przepisy § 1 ust. 3-7 i 9 Uchwały, należy tym przepisom postawić także zarzut ich niejasności, a w konsekwencji sprzeczności z § 6 i § 25 w związku z § 143 ZTP w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co stanowi podstawę stwierdzenia ich nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując, że wbrew twierdzeniom wskazanym w treści skargi, przywołane przepisy zaskarżonej Uchwały nie formułują norm niezgodnych z treścią przepisów ustawy z o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie organ zaznaczył, że ewentualne pojedyncze uchybienia podniesione w skardze nie uzasadniają wniosku o stwierdzenie nieważności całej uchwały.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ wyjaśnił, że jak wynika z treści § 1 ust. 9 Uchwały "Inne odpady komunalne selektywnie zbierane na wszystkich nieruchomościach oraz wymienione w ust. 1 pkt 2 oraz w ust. od 3 do 8 odbierane są także w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, funkcjonujących na obszarze działania Związku". W ocenie organu, z powyższego zapisu wynika, że skoro dotyczy "wszystkich nieruchomości" to również nieruchomości niezamieszkałych. Jak następnie wskazał organ, dalej ustęp ten mówi o innych odpadach oraz odpadach papierowych, metalowych, z tworzyw sztucznych, opakowaniowych wielomateriałowych oraz szkła bezbarwnego i kolorowego, w tym opakowań szklanych, zużytej odzieży i tekstyliach, zużytych sprzętach elektrycznych i elektronicznych, zużytych bateriach, przeterminowanych lekach i bioodpadach. I w końcu wprost w ustępie tym wskazano, że odpady te odbierane są także w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, funkcjonujących na obszarze działania Związku. Wobec powyższego organ podkreślił, że ma żadnych wątpliwości, że odpady te mogą być dostarczane prze właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do punktów selektywnego zbioru odpadów komunalnych.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu, organ wyjaśnił, że zdecydował się na system gniazd i altan w zakresie odpadów szklanych celem ułatwienia organizacji odbioru tego typu odpadów. Altany i gniazda recyklingu są bowiem metodą organizacji odbioru odpadów znaną w praktyce i stosowaną przez szereg gmin i związków w Polsce. Analiza obowiązującego stanu prawnego doprowadziła organ do wniosków, iż organizację selektywnej zbiórki odpadów komunalnych gmina ustala samodzielnie, albowiem ustawodawca nie wskazał sposobu wykonania nałożonych w drodze ustawy obowiązków na gminy w przedmiotowym zakresie, nie istnieją również rozporządzenia wykonawcze, które regulują sporną materię. Organ zaznaczył, że w piśmiennictwie wprost formułuje się tezę iż "co do zasady przyjmowany model selektywnej zbiórki gmina ustala samodzielnie, bowiem ustawodawca nie sformułował tutaj żadnych wytycznych. Dla niego ważna jest przede wszystkim efektywność przyjętego systemu i z tego samorząd będzie rozliczany."
W ocenie organu brak wytycznych i szczegółowego wskazania sposobu zorganizowania selektywnej zbiórki odpadów komunalnych znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 6r ust. 3 u.c.p.g stanowiącego podstawę prawną dla rady gminy (zgromadzenia związku) do określenia w drodze uchwały szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Na tym tle organ wskazał, że rada gminy (zgromadzenie związku) jest organem, który samodzielnie określa ramy zorganizowania i sposobu wykonania nałożonego na gminę (związek) obowiązku, jakim jest m.in. zorganizowanie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Jak wyjaśnił organ, gmina (związek) ma przede wszystkim stworzyć warunki niezbędne do wykonania tychże obowiązków w sposób odpowiadający jej specyfice i warunkom lokalnym. W uzasadnieniu organ podkreślił również walory ekologiczne przyjętego przez siebie modelu odbioru odpadów.
Ustosunkowując się do dalszych zarzutów dotyczących braku odbioru bioodpadów, organ zaznaczył, że wymienione przez niego zalety ekonomiczne i ekologiczne dotyczące sposobu odbioru szkła mają również zastosowanie do przyjętych przez organ uregulowań w kwestii odbioru i gospodarowania bioodpadów. Dodatkowo organ powołał się na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g.
Końcowo organ podkreślił, że literalna treść przepisu art. 6c ust. 1 u.c.p.g. wskazuje, że odpady należy "odbierać" oraz musi to się odbywać od "właścicieli nieruchomości". Brak tutaj wskazania, że odbiór ten ma się odbywać bezpośrednio z terenu nieruchomości, czy też w wyznaczonych punktach. Z kolei art. 6r ust. 2d wskazuje, że obowiązek zapewnienia pozbywania się odpadów za ustaloną opłatę może być realizowany przez odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. W przekonaniu organu brak jest w tym przepisie jakiejkolwiek gradacji sposobów lub obowiązku realizowania ich wszystkich równocześnie dla każdego rodzaju odpadu, ponieważ przepis nakłada jedynie obowiązek realizacji wskazanego obowiązku bez narzucenia sposobu jego realizacji.
W wykonaniu wezwania z 13.02.2023 r. Związek, w zakreślonym terminie, przesłał do Sądu kompletną, podpisaną elektronicznie skargę wraz z załącznikami, wyjaśniając jednocześnie, że wcześniejsze przekazanie wnioskowanych przez Sąd dokumentów nie było możliwe z uwagi na błąd platformy e-PUAP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1842 ze zm.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Obra" w sprawie: szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11.12.2020 r., pod pozycją 9613.
Zgodnie z art. 99 ust. 1a u.s.g. przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego umocowany był do zaskarżenia uchwały w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Zaskarżona Uchwała wydana została na podstawie art. 6r ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, ust. 3c i ust. 3d u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, w związku z art. 69 ust. 3 u.s.g. i § 7 ust. 1 statutu Związku Międzygminnego "Obra" (Dziennik Urzędowy Woj. Wielkopolskiego z 2020 r. poz. 4004).
Artykuł 6r ust. 3 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Należy również zaznaczyć, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem – a więc także z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej."
Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że szeroko uargumentowane w skardze zarzuty znajdują uzasadnienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje stanowisko Wojewody Wielkopolskiego oraz argumentację zawartą w skardze i odstępuje od ich ponownego prezentowania. Stanowisko Związku Międzygminnego "Obra" wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowi jedynie polemikę z zasadnie podniesionymi przez skarżącego zarzutami.
W szczególności, nie ma racji organ twierdząc, że z przepisu art. 6c ust. 1 u.c.p.g. nie wynika, ażeby odbiór odpadów musiał odbywać się bezpośrednio z terenu nieruchomości. Analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz aktów wykonawczych do niej – a w szczególności rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. poz. 122) – prowadzi do konkluzji, że terminem "odbieranie" odpadów ustawodawca posługuje się w kontekście przejmowania odpadów od właścicieli nieruchomości "u źródła", tj. z terenu nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. w sprawie IV SA/Po 517/18, CBOSA). Szczegółowa analiza powołanych przez skarżącego zarzutów, nie pozostawia wątpliwości, że Uchwała nie spełnia wymagań określonych w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Oceniając sposób wykorzystania przez Związek przyznanych mu wyżej przytoczonymi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kompetencji, Wojewoda Wielkopolski wskazał na szereg nieprawidłowości, których dopuścił się organ uchwałodawczy.
W szczególności, nie myli się Wojewoda Wielkopolski twierdząc, że prawidłowa realizacja obowiązku uchwałodawczego wynikającego z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. musi uwzględniać regulację zawartą w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Zasadnie zatem podnosi skarżący, że w świetle tych unormowań za istotnie naruszające prawo należy uznać przepisy Uchwały formułujące katalog odpadów komunalnych odbieranych i przyjmowanych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne (określone w Uchwale jako "nieruchomości niezamieszkałe") w zamian za uiszczoną przez właścicieli tych nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Rację ma skarżący, który powołując się na regulację zawartą w § 3 ust. 2 Regulaminu, wskazał że skoro przepis ten obliguje właścicieli nieruchomości (wszystkich, bez wyjątku) do selektywnego zbierania rodzajów odpadów komunalnych, to – przy uwzględnieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g. – w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi Związek zobowiązany jest zapewnić właścicielom nieruchomości, także tych, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, pozbywanie się wszystkich wskazanych w § 3 ust. 2 Regulaminu rodzajów odpadów komunalnych. Postanowienie w tym zakresie niewątpliwie powinno znaleźć się w regulacjach uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Zaskarżona Uchwała nie zapewnia właścicielom nieruchomości niezamieszkałych, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, o których mowa w § 3 ust. 2 Regulaminu. Już z tej chociażby przyczyny, Uchwała nie może ostać się w swoim dotychczasowym kształcie w obrocie prawnym.
Sąd podziela zarzut (i jego argumentację) Wojewody, iż sposób zredagowania § 1 Uchwały wskazuje na to, że ustępy 3-7 tego paragrafu dotyczą nieruchomości zamieszkałych. Należy w tym miejscu także zauważyć, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę na rzecz stanowiska przeciwnego skłaniają do oceny, że przepisy zaskarżonej Uchwały są na tyle nieprecyzyjne, że mogą pojawiać się wątpliwości zarówno, co do przedmiotowego, jak i podmiotowego zakresu ich zastosowania. Również mieszkańcy gmin, na obszarze których obowiązuje Uchwała, mogliby wobec tego mieć trudności w zrozumieniu, jak należy dany akt prawa miejscowego interpretować. Stanowi to ewidentne naruszenie § 143 w zw. z § 6 i § 25 ZTP. Intencje prawodawcy – odczytane zgodnie z treścią odpowiedzi na skargę – nie zostały bowiem wyrażone w przepisach Uchwały
Wykładnia przepisów aktu prawa miejscowego nie powinna pozostawiać miejsca na dowolność. Warto odwołać się w tym miejscu do dotychczasowego dorobku orzeczniczego, w myśl którego akt prawa miejscowego powinien być zredagowany w taki sposób, aby był zrozumiały dla przeciętnego adresata. Jak wskazuje się w judykaturze, przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów (por. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25.02.2009 r., sygn. akt: I SA/Op 37/09, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19.09.2088, sygn. akt: II SA/Lu 485/08 – CBOSA).
Marginalnie jeszcze zauważyć należy, że argumentacja odpowiedzi na skargę dotycząca drugiego z zarzutów skargi (systemy "curbside" i "bring" selektywnej zbiórki odpadów komunalnych) stanowi w istocie zbiór uwag de lege ferenda i jako taka nie może mieć znaczenia dla oceny zasadności zarzutu Wojewody.
Wobec powyższych okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od Związku na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.