IV SA/Po 488/19

IV SA/Po 488/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 402/20 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w [...], w rejonie ulic: [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 5; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej M. R. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 488/19
Uzasadnienie
M. R. wniosła do WSA w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w [...], w rejonie ulic: [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2018 roku, poz. [...], zaskarżając ją w całości i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wnosząc o :
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;
2. zasądzenie na rzecz skarżącej od Rady Gminy zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.;
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1. naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm, dalej u.p.z.p.) w związku z art. 140 k.c., oraz w związku z przepisem art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym, podczas gdy jakiekolwiek ograniczenia w tym przedmiocie winny być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności;
2. naruszenie przepisu art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisem art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w Gminie [...] przez ustalenie dla nieruchomości stanowiących własność skarżącej całkowitego zakazu zabudowy w porównaniu do nieruchomości nieobjętych zaskarżonym planem, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji, w której przyjęte rozwiązanie planistyczne, tj. zakaz lokalizacji budynków na terenach objętych zaskarżonym planem nie jest jedynym możliwym w danych warunkach;
3. naruszenie przepisu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisu art. 140 k.c., poprzez brak zgodności postanowień zaskarżonego planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, polegający na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym;
4. naruszenie przepisu art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne zawarcie w § 5 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych, a także obiektów małej architektury, szyldów i ogrodzeń, podczas gdy, zgodnie ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. - o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 roku, poz. 774 - dalej ustawa krajobrazowa), w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylony został pkt 9, który przewidywał możliwość uregulowania tych kwestii w miejscowym planie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że przy podejmowaniu rzeczonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W szczególności organ przekroczył uprawnienia przysługujące mu w ramach władztwa planistycznego, wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu konstytucyjnie chronionego prawa własności z rażącym naruszeniem zasad proporcjonalności poprzez ustanowienie na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym bezwzględnego i nie doznającego wyjątków zakazu zabudowy.
Skarżąca podzieliła pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2017 roku, sygn. akt II OSK 2279/15, w którym wskazano, że w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Nadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 roku, sygn. akt II OSK 2239/15, jeśli strona ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jej interes prawny został naruszony (por. również wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17: "W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c."
Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości położonych na terenach objętych zaskarżonym planem miejscowym. Przysługuje jej udział w prawie własności działek nr [...], [...] i [...], nr [...], nr [...], nr [...] i [...], nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], województwo [...]. Wszystkie w/w działki przeznaczone są w zaskarżonym planie miejscowym pod tereny rolnicze i są oznaczone na rysunku planu symbolem "[...]."
Zgodnie z przepisem § 15 zaskarżonej uchwały w zakresie kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu na terenie oznaczonym symbolem [...]: 1) ustala się zakaz lokalizacji budynków i budowli; 2) dopuszcza się lokalizację dojść i dojazdów; sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Objęcie w/w działek postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść uprawnień właścicielskich, bezwzględnie uniemożliwiając realizację jakichkolwiek inwestycji budowlanych, w pełni uzasadnia legitymację do wniesienia skargi. Zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącej, bowiem swym obszarem obejmuje teren będący jej własnością i wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania. Konsekwencją uchwalenia planu jest niemożność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czy też choćby dla zabudowy zagrodowej. W wyniku jego uchwalenia został naruszony interes prawny skarżącej, gdyż przyjęte rozwiązania planistyczne w istocie uniemożliwiają planowane przez skarżącą wykorzystanie nieruchomości, których jest współwłaścicielem, co przesądza o istnieniu po jej stronie legitymacji czynnej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, na terenie nie objętym zaskarżonym planem znajdują się tereny, na których zrealizowano budownictwo mieszkaniowe oraz tereny niezabudowane, dla których wydane zostały o warunkach zabudowy bądź dla których uchwalono plan miejscowy z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Skarżąca (a także jej małżonek) wnioskowała o wydanie dla swoich działek decyzji ustalających warunki zabudowy. Nie uzyskała ich tylko dlatego przyczyny, że w dniu [...] października 2018 roku Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę, czyniąc tym samym postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bezprzedmiotowymi.
Skarżąca nabyła grunty z zamiarem ich zabudowy, kierując się zapisami studium, w którym mowa jest o możliwości lokalizacji zabudowy siedliskowej. Zakładała, że będzie mogła uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy.
Skarżąca podniosła, że dla terenów [...] w planie miejscowym przewidziano zakaz lokalizacji budynków i budowli; dopuszczono jedynie możliwość lokalizowania dojść i dojazdów oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Tymczasem prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej wiąże się z koniecznością sytuowania budynków czy budowli związanych choćby z funkcją rolniczą.
Jej zdaniem Gmina przekroczyła uprawnienia przysługujące jej w ramach władztwa planistycznego. Prawo własności może być ograniczone wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza jego istoty i z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia co do zasady tylko cel publiczny, ale jedynie wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 344/17).
O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16).
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 311/15 wskazano, iż "Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach".
W realiach niniejszej sprawy doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały poprzestała na ogólnikowych stwierdzeniach, że "przy sporządzaniu projektu miejscowego planu uwzględniony został interes publiczny oraz interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne".
Organ nie wykazał, iż rozważył inne możliwe do wprowadzenia na terenie objętym planem miejscowym rozwiązania, jak choćby dopuszczenie zabudowy zagrodowej, czy siedliskowej, która nie koliduje z zamierzonym przeznaczeniem terenu na cele rolne. Ani z przebiegu procedury planistycznej, ani też z treści uzasadnienia uchwały nie wynika, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności uzasadniają względy interesu publicznego. Rada Gminy poprzestała na uczynieniu konstatacji, iż przy sporządzaniu planu uwzględniono zarówno interes publiczny, jak i prywatny, ale nie pokusiła się o rzetelne, rzeczowe uzasadnienie powodu, z jakiego zdecydowała się na wprowadzenie na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem "[...]" bezwzględnego zakazu lokalizacji budynków i budowli.
Poprzednio obowiązujący plan ogólny, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1992r., dopuszczał realizację nowych siedlisk. W stanie prawnym istniejącym po uchwaleniu ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby możliwe i skarżąca najpewniej by je uzyskał, gdyby nie podjęto zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały.
Zapisy obowiązującego Studium dla terenów [...] dopuszczają możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej na zasadach wskazanych w rozdziale 3 w przypadku, gdy nie wpłynie to niekorzystnie na krajobraz. Jej zdaniem w analizowanym przypadku o niekorzystnym wpływie na krajobraz nie może być mowy. Ponadto w studium dla strefy [...] (mieszkaniowo-rolniczej), w której znajdują się działki skarżącej, wprowadzono postulat odnoszący się do ograniczenia, a nie do całkowitego, bezwzględnego i nie doznającego wyjątków zakazu zabudowy, w tym siedliskowej i zagrodowej. Wskazano, że propagować należy powstawanie rolniczych gospodarstw produkujących zdrową żywność (Rozdział 5, punkt 146, ust. 2), a przecież już z samej definicji legalnej gospodarstwa rolnego wynika, że obejmuje ono w szczególności budynki.
Zarzucono, że przyjęte w zaskarżonym planie rozwiązania nie są spójne z zapisami obowiązującego studium, gdyż część działek objętych planem i przeznaczonych w nim na cele rolnicze, w studium przeznaczona jest na cele mieszkaniowe. Plan miejscowy winien precyzować postanowienia o charakterze ogólnym. Nie może to jednak prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania określonych w studium. Naruszenie przez plan miejscowy studium zawsze powoduje możliwość kwestionowania planu miejscowego. W tym przypadku nie ma znaczenia, czy naruszenie to można uznać za istotne czy nieistotne (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 roku, II OSK 1969/13).
Ponadto Rada Gminy dopuściła się naruszenia przepisu art. 37a ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne zawarcie w § 5 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych, a także obiektów małej architektury, szyldów oraz ogrodzeń. W dniu [...] września 2015 r. weszła wżycie ustawa krajobrazowa, która z tym dniem uchyliła, określoną w przepisie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. kompetencję do określania w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń i ich gabarytów. Dlatego Rada zamieszczając w § 5 lit. a) zaskarżonej uchwały zakaz lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych, z zastrzeżeniem lit. b), wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie skarżącej zaskarżony plan miejscowy został uchwalony z rażącym naruszeniem prawa i powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego w całości. Skarżąca wskazała, iż w podobnej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2019 roku, sygn. akt IV SA/Po 956/18, stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]-część południowa" - cześć [...] w całości właśnie z uwagi na przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz brak zgodności uchwalonego planu miejscowego z obowiązującym studium.
Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie skargi, względnie o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt.5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506, dalej u.s.g.).
Rada wyjaśniła, że skarga dotyczy działek nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow.[...] ha położonych w [...], które sklasyfikowane są jako rola klasy III b i IVa. Zarówno przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu, przedmiotowe tereny były i nadal są wykorzystywane rolniczo. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na plan miejscowy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jednak skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. W wyroku z 14 marca 2002r. II SA 2503/01 (Lex nr 81964) NSA w Warszawie stwierdził, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. I tak jest w niniejszej sprawie. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd ustalił, że skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi, organ wskazał, że w sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Organ podkreślił też, że plan jest zgodny z postanowieniami studium.
Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Również uprawnienie do swobodnego korzystania z rzeczy wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego jest ograniczone przez ustawy, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Przedmiotowym ograniczeniem w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości jest poddanie korzystania z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art.6 ust.1 u.p.z.p. wskazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1).
Brak możliwości zrealizowania przez właściciela nieruchomości, planowanej przez niego inwestycji nie oznacza, że ustalenia planu miejscowego pozbawiają go uprawnień związanych z prawem własności. Rozwiązania przewidziane w planie miejscowym są skutkiem wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, a także uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagań ochrony środowiska, walorów krajobrazowych czy potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Celem opracowania planu miejscowego jest ustalenie zagospodarowania terenu zgodnie z polityką wyznaczoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z uwzględnieniem specyfiki danego miejsca, a nie stworzenie ram prawnych dla realizacji zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia. Kalkulacje ekonomiczne, którymi kieruje się inwestor w żaden sposób nie mogą być wyznacznikiem dla zabudowy i zagospodarowania terenu. Poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.
Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 u.p.z.p. Wszystkie w/w przepisy prawa wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.
Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Skarżąca nabyła własność nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym w stanie prawnym z którego wynikało, że dla tego terenu nie ma ważnej decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, jak również nie ma w obrocie prawnym ważnego pozwolenia na budowę jakiejkolwiek zabudowy. Przytoczona w skardze przez skarżącą decyzja o warunkach zabudowy na budowę na działce nr [...] budynku magazynowo - gospodarczego dla potrzeb rolnictwa (z 1996 r.) oraz pozwolenie na budowę magazynu owoców (z 1997r.) wydane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa i nie funkcjonowały już dawno w obrocie prawnym, w czasie gdy grunt ten był nabywany przez skarżącą.
Skarżąca w uwagach składanych do planu miejscowego w trakcie jego procedowania wnioskowała o dopuszczenie zabudowy związanej z rolnictwem. W skardze natomiast zarzuciła uniemożliwienie realizacji jakichkolwiek inwestycji budowlanych "w postaci budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych", podkreślając, że przedmiotowe grunty nabyła z zamiarem ich zabudowy. Natomiast z załączonych do skargi wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, złożonych tuż przed uchwaleniem planu miejscowego wynika, że skarżąca wnioskowała o wydanie warunków zabudowy dla [...] budynków mieszkalnych wolnostojących, a odrębnym wnioskiem o [...] budynków usługowych.
Zaskarżony plan miejscowy w niczym nie narusza interesu prawnego skarżącej, gdyż możliwość w sposobie władanie jego gruntem nie uległa zmianie w stosunku do stanu faktycznego i prawnego sprzed jego uchwalenia. Grunty skarżącej o przeznaczeniu rolniczym, w planie miejscowym zachowały dotychczasowe przeznaczenie do użytkowania w sposób rolniczy, nie doszło więc do naruszenia istoty tego prawa, ani do jego ograniczenia. Ustalając przeznaczenie terenu należącego do skarżącej, organ był związany zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które teren ten przeznaczały pod grunty rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr XII/ [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r., teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w [...], w rejonie ulic: [...] przeznaczony jest pod dominujący kierunek terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej ([...]). Nieprawdziwe zatem jest twierdzenie skarżącej jakoby część terenu objętego planem była przeznaczona w studium na cele mieszkaniowe i dlatego postanowienia planu miejscowego są niespójne ze studium uwarunkowań. Podkreślono, że cały obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym przeznaczony jest w studium na cele rolnicze. Zgodnie z art. 146 pkt 4 studium, na terenach oznaczonych na rysunku studium [...] wprowadza się zakaz zabudowy. Dopuszcza się możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej na zasadach wskazanych w rozdziale 3 wyłącznie w przypadku, gdy nie wpłynie to niekorzystnie na krajobraz, co określą plany miejscowe.
Opracowanie i uchwalenie planu na przedmiotowym obszarze uniemożliwić ma rozwój zabudowy na gruntach rolnych o przeważających wysokich klasach bonitacji gleby (IIIa, Illb, IVa) oraz pozwolić zachować dotychczasowe rolnicze użytkowanie tych obszarów, zgodnie z polityką Gminy wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Użytkowanie rolnicze ww. obszarów spełniać ma również funkcję buforu pomiędzy zabudową mieszkaniową a przemysłowo-produkcyjną. Z tego względu wprowadzenie zakazu zabudowy jest uzasadnione i całkowicie spójne z ustaleniami studium.
Ustalenia planu nie blokują możliwości rolniczego wykorzystywania przedmiotowego terenu. W studium uwarunkowań, tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością zabudowy siedliskowej oznaczone są symbolem [...]. Obszar skarżonego planu przeznaczony jest w studium nie pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością zabudowy siedliskowej, a jedynie pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Odnośnie zarzutu dotyczącego braku możliwości sytuowania tablic reklamowych, wyjaśniono, iż projekt uchwały Rady Gminy w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, jest obecnie w trakcie procedowania. Do czasu jej uchwalenia w planach miejscowych zamieszczane są bardzo ogólne zapisy o ogrodzeniach, tablicach reklamowych, by w ramach zachowania ładu przestrzennego nie dopuścić do całkowitej dowolności w ich sytuowaniu w okresie przejściowym do czasu uchwalenia ww. uchwały. Postanowienia § 5 lit. a zaskarżonego planu miejscowego stracą moc, gdy uchwała Rady Gminy w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zostanie uchwalona i wejdzie w życie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna jedynie w części.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Według art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności Sąd orzekający wskazuje, że brak było podstaw do odrzucenia skargi. Sąd orzekający podziela stanowisko skarżącej, że przysługuje jej interes prawny do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w [...], w rejonie ulic: [...].
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Bezspornym jest, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości położonych na terenach objętych zaskarżonym planem miejscowym. Sąd podziela argumentację skarżącej, że przysługuje jej interes prawny, a w szczególności tezę, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c.
Dlatego też skarżąca, skoro jest współwłaścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem, to miała interes prawny uprawniający ją do wniesienia rozpatrywanej skargi, którą Sąd rozpoznał skargę merytorycznie.
Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, publ. j.t. Dz. U. z roku 2017, poz. 1257, zwanej dalej "k.p.a.") do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.
Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.
Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).
Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w [...], w rejonie ulic: [...].
W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:
- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,
- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.
Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania studium, nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencją ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).
Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.
Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).
Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).
W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320)
Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).
Kluczowe w rozpoznawanej sprawie jest to, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego. Przy czym co jest istotne (fundamentalne) w kontrolowanym przypadku - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję.
Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.
Z powyższej regulacji niewątpliwie zatem wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07).
Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Zatem tak uchwalenie, jaki i zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi niezbędny element (etap) poprzedzający tak sporządzenie projektu planu miejscowego, jak i uchwalenie tegoż planu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Wr 834/12).
W wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 221/13) NSA wyraził również pogląd, że w studium określa się politykę przestrzenną gminy, zaś zmiana tej polityki wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia i przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl ust. 5 powołanego artykułu przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych, określonych w tym przepisie. W istocie bowiem ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.
Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. o sygn. II OSK 1106/16 (publ. CBOSA) okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium (jak w kontrolowanym przypadku) nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Jak już wspomniano studium jest aktem o charakterze ogólnym, ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez władze samorządowe i jest nie tylko aktem określającym założenia polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 oraz z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1107/16; wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1190/17).
Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11). Nie może on jednak być wprost sprzeczny z zapisami studium.
Co do zasady władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Wobec tego warto przywołać w tym zakresie tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12). Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu do zarzutów skargi należy wskazać, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zarzut skarżącej dotyczący ograniczenia prawa własności jest bezzasadny bowiem konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyroki NSA z: 13.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3355/14, z 17.11.2016 r., sygn. II OSK 311/15, z 28.10.2016, sygn. akt II OSK 165/15, z 11.01.2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, z 8.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1322/15, dostępne w LEX). Zasada ta w ocenie Sądu orzekającego została zachowana w niniejszym przypadku.
Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad proporcjonalności poprzez :
1. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym, podczas gdy jakiekolwiek ograniczenia w tym przedmiocie winny być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności;
2. poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w Gminie [...] przez ustalenie dla nieruchomości stanowiących jej własność całkowitego zakazu zabudowy w porównaniu do nieruchomości nieobjętych zaskarżonym planem, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji, w której przyjęte rozwiązanie planistyczne tj. zakaz lokalizacji budynków na terenach objętych zaskarżonym planem nie jest jedynym możliwym w danych warunkach,
3. poprzez brak zgodności postanowień zaskarżonego planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, polegający na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym.
Skarżąca wskazała, że uchwała narusza jej prawo własności w odniesieniu do posiadanych nieruchomości (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Powołała się przy tym na wyroki NSA, wskazujące, że jeśli strona ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jej interes prawny został naruszony. W ocenie Sądu orzekającego stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada powoływanym w skardze wyrokach, ponieważ zaskarżona uchwała nie dokonała żadnych zmian w przeznaczeniu ww. terenów. Tereny te są określone w rejestrze gruntów i księgach wieczystych jako grunty orne. W ten sam sposób przeznaczenie tych terenów określa zaskarżona uchwała.
Odnosząc się do tych zarzutów Sąd podziela ocenę skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest nadmiernie ogólnikowe i enigmatyczne i nie wyjaśnia wprost dlaczego w § 15 planu ustalono zakaz lokalizacji budynków i budowli na terenach oznaczonych symbolem [...]. Jest to uchybienie, jednakże w tym przypadku nie skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej chwały. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że uchybienie takie nie zawsze skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego. Sąd podziela pogląd, że ponieważ prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, a także z uwagi na to, iż konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W.Jakimowicz w : "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, W-wa 2012, s.210-211)
W ocenie Sądu ustalanie motywów organu dla których wprowadzono kwestionowany zakaz zabudowy powinno być dokonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów dowodowych. W szczególności na podstawie dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę.
Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji dla których organ wprowadził do zaskarżonego planu kwestionowany przez skarżącą zakaz zabudowy.
Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma to, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, projekt zaskarżonego planu miejscowego, jak i zaskarżona uchwała, zostały sporządzone w czasie obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r.
Zgodnie ze Studium teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w [...], w rejonie ulic: [...] przeznaczony jest pod dominujący kierunek terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej [...]). Trafnie więc argumentował organ w odpowiedzi na skargę, że nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącej jakoby część terenu objętego planem była przeznaczona w studium na cele mieszkaniowe i dlatego postanowienia planu miejscowego są niespójne ze studium uwarunkowań, skoro cały obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym przeznaczony jest w studium na cele rolnicze.
Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę opracowanie i uchwalenie planu na przedmiotowym obszarze uniemożliwić ma rozwój zabudowy na gruntach rolnych o przeważających wysokich klasach bonitacji gleby (IIIa, Illb, IVa) oraz pozwolić ma zachować dotychczasowe rolnicze użytkowanie tych obszarów, zgodnie z polityką Gminy wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Użytkowanie rolnicze ww. obszarów spełniać ma również funkcję buforu pomiędzy zabudową mieszkaniową a przemysłowo-produkcyjną. Z tego względu wprowadzenie zakazu zabudowy jest uzasadnione i całkowicie spójne z ustaleniami studium.
Powyższe jest w ocenie Sądu orzekającego podstawową przesłanką i motywem dla którego organ wprowadził w zaskarżonym planie kwestionowany zakaz zabudowy.
Przytoczona wyżej argumentacja organu w tym zakresie znajduje pośrednie uzasadnienie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Stwierdzono tam, że zasadniczym celem opracowania zaskarżonego planu było zagospodarowanie terenów zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań. Analiza posiadanej dokumentacji planistycznej doprowadziła Sąd orzekający do wniosku, że tak było w istocie.
Dokonując oceny zasady proporcjonalności kwestionowany w zaskarżonym planie zakaz zabudowy odczytywać bowiem należy w kontekście całokształtu celów zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Dopiero całościowa ocena polityki przestrzennej przewidywanej i realizowanej dla tego terenu pozwala dokonać prawidłowej oceny, czy kwestionowany zakaz zabudowy narusza zasadę proporcjonalności, czy też nie.
Z Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej w dniu [...].07.2018r. na potrzeby projektu zaskarżonego planu wynika, że w projekcie zaskarżonego planu miejscowego uwzględniono kierunki określone w Zaktualizowanej Strategii Rozwoju Województwa [...] do 2020 r. w której przykłada się wagę do poprawy środowiska przyrodniczego i zrównoważonego rozwoju, które warunkują jakość życia. Prognoza postuluje ograniczenie zabudowy siedliskowej i zagrodowej na terenach rolnych (k.71 akt admin.). Dalej Prognoza wskazuje, że brak planu miejscowego może spowodować powstanie nowych oddziaływań na środowisko związanych z realizacją inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (do tego dąży skarżąca). Natomiast plan miejscowy zabezpieczy tereny rolnicze przed zainwestowaniem (k.74v akt admin.). Ponadto (na stronie 75 tego akt adm.) wskazano, że przeprowadzona analiza uwarunkowań pozwoliła zidentyfikować istotny problem ochrony środowiska i jest nim ochrona krajobrazu – wykluczenie zabudowy na terenach rolniczych.
W Studium z kolei wskazano w rozdziale 3 art. 30 ust.1 i 2, że głównym kierunkiem rozwoju strefy będzie rolnictwo, którego uzupełnieniem będzie zabudowa mieszkaniowa i usługowa o niskiej intensywności rozwijająca się wokół istniejących jednostek osadniczych poprzez jej uzupełnianie i intensyfikację. Nowa zabudowa powinna polegać na uzupełnianiu i intensyfikacji istniejących struktur. W art. 31 wskazano, że zaleca się objęcie ochroną rolniczej przestrzeni produkcyjnej, charakteryzującej się wysokimi klasami bonitacyjnymi gleb (III i wyższe) – k.109 akt admin.
Dalej w Studium w rozdziale 5 w art. 146 ust.3 zapisano, że tereny oznaczone symbolem [...] przeznaczone są pod rozwój funkcji rolniczej z możliwością lokalizacji zabudowy siedliskowej. W art.146 ust.4 zapisano, że na terenach oznaczonych na rysunku studium [...] wprowadza się zakaz zabudowy. Dopuszcza się możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej na zasadach wskazanych w rozdziale 3 wyłącznie w przypadku, gdy nie wpłynie to niekorzystnie na krajobraz, co określą plany miejscowe. (k.121 akt admin.)
Jak wynika z protokołu dyskusji publicznej przeprowadzonej [...] sierpnia 2018r. Kierownik Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego wyjaśniła, że powodem wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy jest polityka wskazana w Studium, którą zaskarżony plan realizuje. Dalej wyjaśniła, że obszar objęty planem jest terenem położonym pomiędzy funkcjami przemysłową i mieszkaniową, które na siebie wzajemnie oddziaływują. Wyjaśniła też, że zapisy Studium pozwalają na zabudowę związaną z funkcją rolniczą jedynie w uzasadnionych przypadkach. Budowa siedlisk na tym terenie jest niezgodna z zasadą ładu przestrzennego. Wskazała, że gdyby na tym terenie dopuszczono budowę jednego siedliska, to na zasadzie sąsiedztwa teren mógłby zostać zabudowany. (k.87 akt admin.)
Organ zasadnie podkreślał, że ustalenia planu w żaden sposób nie blokują możliwości rolniczego wykorzystywania przedmiotowego terenu. Funkcja rolnicza może być realizowana bez zabudowy na danym terenie. Zabudowa funkcjonalnie powiązana z obszarem planu może być zlokalizowana poza jego obszarem. Przecież dotychczas obszar ten był wykorzystywany rolniczo pomimo, że nie było na nim zabudowy siedliskowej i zagrodowej. W tym zakresie plan niczego nie zmienia, a jedynie uniemożliwia wprowadzenie zmian.
W Studium uwarunkowań, tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością zabudowy siedliskowej oznaczone są symbolem [...]. W analizowanym przypadku, obszar skarżonego planu przeznaczony jest w studium nie pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością zabudowy siedliskowej, a jedynie pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Ze Studium wynika, że na terenach [...] (m.in. tereny określone w zaskarżonej uchwale) obowiązuje zakaz zabudowy, jednak dopuszcza się możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej na zasadach wskazanych w rozdziale 3 studium w przypadku gdy nie wpłynie to niekorzystnie na krajobraz, co określą plany miejscowe. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie określa takich możliwości i nie odnosi się do tej kwestii. Należy zastanowić się, czy organ powinien odnieść się do tego zapisu studium i albo dopuścić zabudowę siedliskową w określonych przypadkach, miejscach albo zakazać zabudowy siedliskowej ze wskazaniem, że niekorzystnie wpłynie to na krajobraz (organ powinien takie ewentualne stanowisko uzasadnić). Należy przy tym mieć na uwadze, że studium w art. 146 ust, 3 Studium wskazuje, że zabudowa siedliskowa dopuszczona jest na terenach oznaczonych [...], więc uregulowanie zawarte w art. 146 ust.4 ma charakter szczególny wobec poprzedzającego. Artykuł 146 ust.4 Studium przede wszystkim określa zakaz jakiejkolwiek zabudowy na terenach [...]. Zabudowa siedliskowa jest dopuszczona w określonych sytuacjach, co mają określać plany miejscowe. W ocenie Sądu orzekającego zapis ten należy rozumieć w ten sposób, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów [...] powinny zawierać informację dotyczącą możliwości zabudowy siedliskowej, jeśli Rada uzna, że zachodzą takie przesłanki (tj. jeżeli uzna, że nie wpłynie to niekorzystnie na krajobraz), natomiast jeśli takie przesłanki nie zaistnieją, to Rada nie ma bezwzględnego obowiązku umieszczać takich rozważań w uzasadnieniu uchwały. Co do zasady bowiem obowiązuje zakaz zabudowy na terenach [...]. Z tą generalną zasadą zaskarżona uchwała jest zgodna. Należy mieć na uwadze, że ustalenia planu nie blokują dotychczasowej możliwości rolniczego użytkowania przedmiotowych terenów. Te ustalenia (a nawet samo istnienie planu) blokuje skarżącej jedynie i aż możliwość zabudowy przedmiotowych terenów budynkami zagrodowymi, mieszkalnymi i usługowymi. Wbrew twierdzeniom skarżącej jej zamiary nie dotyczą jedynie chęci chęć rozwoju funkcji rolniczej z towarzyszącą zabudową siedliskową. Z załączonej przez skarżącą do skargi dokumentacji, wynika także zamiar wybudowania [...] budynków usługowych i [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących. Ilość i charakter planowanej zabudowy świadczy nie tylko o chęci doprowadzenia zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu z rolniczego na mieszkaniowo – usługowy, ale także o zamiarach komercyjnych, a nie o zaspokojeniu własnych potrzeb. Oczywiście sama chęć komercyjnego wykorzystania gruntu nie jest niczym nagannym, lecz może się zderzyć z szerszym interesem publicznym, co nastąpiło w kontrolowanym przypadku.
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu uregulowania planu w tym zakresie są zgodne ze Studium.
Niewątpliwie w kontrolowanym przypadku doszło do konfliktu indywidualnego interesu prawnego i faktycznego skarżącej - dążącej docelowo do przekształcenia istniejącej na tym obszarze funkcji rolniczej na funkcję mieszkaniowo – usługową – z szerszym interesem publicznym i społecznym. Doszło tu do zderzenia interesu indywidualnego z interesem ogółu. W tym konkretnym przypadku w ocenie Sądu pierwszeństwo należy dać interesowi publicznemu. Niewątpliwie zaskarżony plan w istotny sposób ogranicza wolność zabudowy skarżącej. Jednak za tym ograniczeniem przemawiają ważkie przesłanki ochrony szerzej rozumianego interesu publicznego. Po pierwsze rację ma organ twierdząc, że zakaz zabudowy nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia i sposobu wykorzystywania działek skarżącej. Niespornym jest bowiem, że dotychczas były one wykorzystywane ba cele rolnicze, przy czym funkcja ta była dotychczas realizowana bez zabudowy siedliskowej i zagrodowej na tym terenie. Po drugie - i przede wszystkim - zaskarżony zakaz zabudowy realizuje szerszą politykę dotyczącą ładu przestrzennego na tym terenie określoną w Zaktualizowanej Strategii Rozwoju Województwa [...] do 2020 r. w której przykłada się wagę do poprawy środowiska przyrodniczego i zrównoważonego rozwoju, które warunkują jakość życia, a szczegółowiej w Studium. Wskazuje się w nim, że nowa zabudowa powinna polegać jedynie na uzupełnianiu i intensyfikacji istniejących struktur, a nie na tworzeniu nowych. Na terenach oznaczonych symbolem [...] dopuszcza się jedynie rozwój funkcji rolniczej z możliwością lokalizacji zabudowy siedliskowej, a na terenach oznaczonych na rysunku studium [...] wprowadza się zakaz zabudowy. Dopuszcza się możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej na zasadach wskazanych w rozdziale 3 wyłącznie w przypadku, gdy nie wpłynie to niekorzystnie na krajobraz, co określą plany miejscowe.
Z powyższego ewidentnie wynika, że celem konsekwentnie realizowanej polityki przestrzennej na tym obszarze jest zminimalizowanie możliwości zabudowy z uwagi na dążenie do utrzymania funkcji rolniczej, do ochrony środowiska i jakości życia. Ma ona także na celu objęcie ochroną rolniczej przestrzeni produkcyjnej, charakteryzującej się wysokimi klasami bonitacyjnymi gleb (III i wyższe).
Użytkowanie rolnicze ww. obszarów spełniać ma również funkcję buforu pomiędzy zabudową mieszkaniową a przemysłowo-produkcyjną, co niewątpliwie służy poprawie jakości życia mieszkańców. Wszak maksymalizacja zabudowy prowadzi do pogorszenia jakości życia na danym terenie.
Z powyższych względów wprowadzenie zakazu zabudowy jest uzasadnione i całkowicie spójne z ustaleniami przywołanej Strategii, Studium i Prognozy.
W ocenie Sądu indywidualny interes skarżącej dążącej do zabudowy tego terenu musi ustąpić w zestawienie z interesem publicznym wyrażającym się w ochronie środowiska, ładu przestrzennego, jakości życia mieszkańców, ochronie funkcji rolniczej (w tym w szczególności gleb o wysokich klasach bonitacji, tak rzadko występujących w [...]).
1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Kwestionowana regulacja planu prowadzi do zamierzonych przez nią skutków. Zachowana bowiem zostanie wyłączna funkcja rolnicza tych terenów, ochroni się gleby o wysokiej klasie bonitacji i pozostanie bufor oddzielający tereny przemysłowe i mieszkaniowe. Jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, gdyż pozwoli ona na co najmniej nie pogorszenie jakości życia na tym obszarze, a może nawet jej polepszenie. Jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na skarżącą, gdyż wprawdzie wprowadza się zakaz zabudowy na tym terenie, lecz jednocześnie w żaden sposób nie ogranicza się możliwości dotychczasowego rolniczego użytkowania tych działek przez skarżącą, przy jednoczesnym zaspokojeniu interesu publicznego.
W kontekście powyższego kwestionowany zakaz zabudowy nie miał charakteru dowolnego, lecz znajdował logiczne uzasadnienie w racjonalnych przesłankach zmierzających do ochrony szerszego interesu publicznego i społecznego, choć niewątpliwie kosztem interesu skarżącej.
Zasadny był natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne zawarcie w § 5 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych, a także obiektów małej architektury, szyldów i ogrodzeń, podczas gdy, zgodnie ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. - o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 roku, poz. 774 - dalej ustawa krajobrazowa), w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylony został pkt 9, który przewidywał możliwość uregulowania tych kwestii w miejscowym planie.
Skarżąca trafnie powiązała zarzucane naruszenie prawa ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. przez ustawę krajobrazową. Mocą ustawy krajobrazowej w u.p.z.p. po art. 37, dodano bowiem przepisy art. 37a-37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c u.p.z.p.) - zwanej potocznie "uchwałą reklamową" - szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b u.p.z.p.), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e u.p.z.p.). Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.). W omawianej uchwale rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.). Natomiast w odniesieniu do szyldów określa się w uchwale zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 up.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych - nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały - z tym, że zarazem może ona:
1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;
2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.
Jednocześnie mocą ustawy krajobrazowej, z dniem 11 września 2015 r.:
- w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane";
- do art. 15 ust. 2 u.p.z.p., po pkt 3, dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu".
Ustawa krajobrazowa zawiera w odnośnym zakresie również przepisy przejściowe - art. 12 ust. 1-3 - w następującym brzmieniu: "1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. 2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."
Z cytowanych przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej jasno wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia lub zmiany przystąpiono po [...] września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (tak też A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Ponadto w doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a u.p.z.p. (tak A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Godzi się podkreślić, że taki wybór miejsca regulacji – m.p.z.p. albo uchwała reklamowa - nie istnieje w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, a więc gdy procedura planistyczna (sporządzenie lub zmiana planu miejscowego) została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy.
Skoro w kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej, mającej na celu wprowadzenie zmian do obowiązującego już planu miejscowego, doszło, co bezsporne, już po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej (bo [...] lutego 2018 r., kiedy to Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przestąpienia do opracowania m.p.z.p. w [...] w rejonie ulic: [...], to nie ulega wątpliwości, że oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę krajobrazową, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu - czyli w szczególności z dodanym art. 37a i następnymi u.p.z.p. oraz bez art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p, który został uchylony ustawą krajobrazową.
Wobec powyższego Rada Gminy wprowadzając regulacje dotyczące zasad i warunków lokalizacji na terenie objętym planem miejscowym tablic i urządzeń reklamowych, reklam oraz ogrodzeń, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia mpzp. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności ww. zapisów zaskarżonej uchwały (§ 5 uchwały). Nie sposób bowiem przyjąć, iż uregulowanie w planie miejscowym materii powierzonej przez ustawodawcę prawodawcy gminnemu do unormowania w odrębnej uchwale (w dodatku podejmowanej w szczególnym trybie - art. 37b u.p.z.p.), stanowiło naruszenie prawa nieistotne. (por. II SA/Bd 120/19)
Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p.
Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że sprawa niniejsza nie jest tożsama w zakresie zakazu zabudowy ze sprawą ze skargi M. R. rozpoznaną przez tut. Sąd pod sygn, IV SA/Po 956/19. W tamtej sprawie Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego z uwagi na to, że w sytuacji, gdy jego celem była ochrona niezabudowanych terenów sąsiadujących z parkiem krajobrazowym, wprowadził on bardziej restrykcyjne ograniczenia niż przepisy chroniące park krajobrazowy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały nie prowadzi do dezintegracji całego planu miejscowego.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdzono nieważność § 5 zaskarżonej uchwały. Natomiast w pkt 2 na podstawie art.151 p.p.s.a oddalono skargę w pozostałym zakresie.
W pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga częściowo okazała się zasadna.