IV SA/Po 487/22

IV SA/Po 487/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kaczory z dnia 16 lipca 2021 r. nr XXI/186/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kaczory – rejon ulicy Słonecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 3MN/U, 4MN/U, 5KDW i 6KDW; 2. zasądza od Gminy Kaczory na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 16 lipca 2021 r. Rada Gminy Kaczory (dalej jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr XXI/186/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kaczory – rejon ulicy Słonecznej (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").
Pismem datowanym na 22 czerwca 2022 r. (IR-XI.0552.8.2022.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części – tj. w zakresie terenów 3MN/U, 4MN/U, 5KDW i 6KDW – a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor na wstępie podał, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru 23 lipca 2021 r. Następnie – mając na względzie treść art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz wynik analizy Uchwały w zakresie jej zgodności z ww. ustawą w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") – Skarżący wyjaśnił, że w dniu 28 lutego 2020 r. Rada Gminy na mocy art. 14 ust. 1 u.p.z.p. podjęła uchwałę nr XI/108/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kaczory - rejon ulicy Słonecznej (zwaną też dalej "Uchwałą Intencyjną"). Zakres obszaru objętego planem miejscowym, zgodnie z ww. uchwałą, został ograniczony do wybranych terenów i przedstawiony na załączniku graficznym do tej uchwały. Analiza porównawcza załącznika graficznego do Uchwały Intencyjnej oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały pokazuje, że zakresem Planu objęto tereny, które wykraczają poza obszar dopuszczony przez Radę Gminy w pierwszej z wymienionych uchwał, tj. tereny 3MN/U, 4MN/U, 5KDW i 6KDW. Zgodnie z uzyskanymi w toku postępowania nadzorczego wyjaśnieniami Przewodniczącego Rady Gminy, wskazana zmiana granic opracowania Planu była wynikiem błędu spowodowanego objęciem finalną uchwałą terenu ogródków działkowych wchodzących w skład wcześniej obowiązującego m.p.z.p. Dokonując oceny zgodności ustaleń Planu z prawem, Wojewoda uznał ww. wyjaśnienia za jednoznacznie potwierdzające zwiększenie zakresu opracowania Planu w stosunku do Uchwały Intencyjnej. Wobec tego stwierdził, że wprowadzenie poza granicę obszaru objętego opracowaniem na załączniku graficznym nr 1 terenów 3MN/U, 4MN/U, 5KDW i 6KDW oraz wprowadzenie do Uchwały w § 13 pkt 1 lit. c i § 16 odpowiednich ustaleń stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia m.p.z.p. Autor skargi podkreślił, że uchwała intencyjna, mimo iż nie jest aktem prawa miejscowego, stanowi istotny wyznacznik, według którego plan miejscowy winien być sporządzony, określając w szczególności obszar, na którym projektowany plan ma zostać ustanowiony. Bezsporne jest, że organ planistyczny nie może w ramach ustaleń planu wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną. Załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. wyznacza granice obszaru objętego projektowanym planem. Oznacza to, że obszar objęty planem miejscowym (lub jego zmianą) musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a w każdym razie obszar uchwalonego planu nie może być większy niż pierwotnie zakładano rozpoczynając procedurę planistyczną.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Kaczory (dalej jako "Burmistrz") wniósł o umorzenie postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec stwierdzenia oczywistego błędu w toku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając zarzuty organu nadzoru, Rada Gminy Kaczory podjęła uchwałę nr XXIII/204/2021 z 29 października 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Kaczory - rejon ulicy Słonecznej, której zakres w całości obejmuje teren wadliwie przyjętego Planu miejscowego, czym zainicjowała ponowną procedurę sporządzania m.p.z.p. dla tego terenu. Po jej przeprowadzeniu, w dniu 14 czerwca 2022 r. Rada Miasta i Gminy Kaczory podjęła uchwałę nr XXVIII/260/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kaczory - rejon ulicy Słonecznej, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 18 lipca 2022 r. poz. 5419 i wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, co doprowadzi do całkowitego wyłączenia ustaleń określonych w zaskarżonej uchwale.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 10 sierpnia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 12 sierpnia 2022 r.
W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2022 r. Burmistrz podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały w części, jako bezprzedmiotowego, w związku z wejściem w życie ww. uchwały nr XXVIII/260/2022.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Kaczory wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały – tj. od 23 lipca 2021 r. – nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego potem był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXI/186/2021 Rady Gminy Kaczory w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kaczory – rejon ulicy Słonecznej. Jak wynika z części wstępnej tej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), "w związku z Uchwałą Nr XI/108/2020 Rady Gminy Kaczory z dnia 28 lutego 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania [przestrzennego] wsi Kaczory – rejon ulicy Słonecznej".
Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 04 sierpnia 2021 r. (poz. 6231) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 21 Uchwały) oraz że nie była nowelizowana. Natomiast już po wniesieniu skargi przez Wojewodę, Uchwała została uchylona, w sposób dorozumiany (tj. bez wyraźnej normy derogacyjnej; krytycznie na temat takiej praktyki legislacyjnej: zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 372), w związku z wejściem w życie, z dniem 02 sierpnia 2022 r., zastępującej ją uchwały nr XXVIII/260/2022 Rady Miasta i Gminy Kaczory z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kaczory – rejon ulicy Słonecznej (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 18.07.2022 r. poz. 5419).
W tym miejscu należy podkreślić, że – wbrew wnioskom odpowiedzi na skargę – fakt, iż przed wydaniem wyroku przez Sąd doszło do uchylenia zaskarżonej uchwały, nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowego, gdyż uchylenie uchwały nie ma skutku wstecznego (ex tunc), a jedynie "na przyszłość" (ex nunc), zatem nie oznacza "automatycznie" bezprzedmiotowości orzekania przez sąd I instancji. O takiej bezprzedmiotowości można by mówić, gdyby zaskarżona uchwała, następnie uchylona, nie mogła już być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości ani przyszłości. Kwestia ta została objaśniona przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. o sygn. W 5/94 (opubl. OTK 1994, nr 2, poz. 44), podjętej w odpowiedzi na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich czy sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania przez sąd administracyjny. W ww. orzeczeniu Trybunał dokonał ówcześnie powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. i uznał, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w tym przepisie, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Taki pogląd jest też od lat ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 09.11.2021 r., I OSK 2183/19, CBOSA).
W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Albowiem pomimo (dorozumianego) uchylenia zaskarżonej uchwały, nie ustała potrzeba weryfikacji jej zgodności z prawem, gdyż nie sposób wykluczyć, że postanowienia wprowadzonego tą uchwałą Planu miejscowego – które wszak obowiązywały przez ponad 11 miesięcy – mogą nadal znajdować zastosowanie, np. do oceny prawidłowości wydanych ewentualnie w tym okresie, na podstawie Planu, pozwoleń na budowę.
Z tych wszystkich względów wniosek organów gminy o umorzenie niniejszego postępowania sądowego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała – jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia i własnej kognicji.
W kontekście wspomnianych "granic zaskarżenia" należy jeszcze podkreślić, że Wojewoda zaskarżył Uchwałę nie w całości, lecz jedynie w części – dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 3MN/U, 4MN/U, 5KDW i 6KDW. W konsekwencji tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie zarzucił, iż zaskarżona Uchwała narusza prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.
Ów zarzut bazował na treści art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz na stwierdzeniu niespornego faktu, że zaskarżony Plan miejscowy swymi granicami wykracza poza granice obszaru przewidzianego do uchwalenia m.p.z.p. określone w uchwale nr XI/108/2020 Rady Gminy Kaczory z dnia 28 lutego 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania wsi Kaczory – rejon ulicy Słonecznej ("Uchwała Intencyjna").
W myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.).
Podkreślenia wymaga fakt, że ta tzw. uchwała intencyjna, o jakiej mowa w cytowanych przepisach art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., mimo iż nie jest aktem prawa miejscowego, stanowi istotny wyznacznik, według którego plan miejscowy winien być sporządzony – określając w szczególności obszar, na którym projektowany m.p.z.p. ma zostać ustanowiony. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego (por. wyrok WSA z 11.04.2019 r., II SA/Bk 54/19, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym: "Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy rozpoczęcia procedury planistycznej w odniesieniu do obszaru ściśle określonego w załączniku graficznym do tej uchwały. Uchwała ta pełni funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości, znajdujących się w granicach tego obszaru, iż co do tych nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna. Bezsporne jest, że organ planistyczny nie może w ramach ustaleń planu wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną" (zob. wyrok NSA z 13.01.2017 r., II OSK 2863/16, CBOSA; por. też wyrok NSA z 09.11.2018 r., II OSK 2951/18, CBOSA). W konsekwencji należy podzielić też stanowisko, że ewentualne wykroczenie w ramach prowadzonych przez wójta / burmistrza / prezydenta miasta prac planistycznych poza obszar określony w części tekstowej i graficznej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p., skutkowałoby naruszeniem przepisów o właściwości poprzez samowolne zakreślenie przez organ wykonawczy gminy obszaru objętego pracami nad planem (zob. wyrok WSA z 02.07.2009 r., IV SA/Po 318/09, CBOSA). Innymi słowy, załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia (odpowiednio: do zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice obszaru objętego projektowanym planem (odpowiednio: jego zmianą). Oznacza to, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmianą) musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania (do zmiany) planu, a w każdym razie obszar uchwalonego planu nie może być większy niż pierwotnie zakładano rozpoczynając procedurę planistyczną (zob. wyrok WSA z 20.02.2019 r., II SA/Kr 24/19, CBOSA; por. też wyrok WSA z 21.04.2021 r., IV SA/Po 208/21, CBOSA). Gdyby więc w toku procedury planistycznej okazało się, że zasadne jest jednak poszerzenie granic projektowanego planu miejscowego w stosunku do pierwotnych założeń wyrażonych w uchwale intencyjnej, to niezbędna – a zarazem dopuszczalna – byłaby odpowiednia "korekta" (zmiana) tej ostatniej uchwały (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2008, s. 155-156; por. też wyrok NSA z 09.11.2018 r., II OSK 2951/18, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że bezspornie zachodzi istotna rozbieżność pomiędzy położeniem granic projektowanego m.p.z.p. wynikającym z Uchwały Intencyjnej, a ich ostatecznym przebiegiem przyjętym w Planie miejscowym. Analiza porównawcza obu dokumentów pokazuje, że załącznik graficzny do zaskarżonej Uchwały (załącznik nr 1) obejmuje m.in. wymienione w skardze tereny oznaczone symbolami 3MN/U, 4MN/U, 5KDW i 6KDW, które są położone poza granicami obszaru wyznaczonego w załączniku do Uchwały Intencyjnej.
Jak to już wyżej wskazano, każda uchwała intencyjna pełni funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru zakreślonego w tej uchwale, iż co do tych nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna. Godzi się jednak zauważyć, że uchwała ta, niejako a contrario, pełni także funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem wyznaczonym w uchwale intencyjnej (zwłaszcza właścicieli nieruchomości z takim obszarem sąsiadujących) – że ich nieruchomości procedurą planistyczną objęte nie zostały. To z kolei może w sposób oczywisty skutkować brakiem zainteresowania ww. właścicieli nieruchomości sąsiednich toczącą się procedurą planistyczną (przejawiającym się w szczególności nieskładaniem wniosków do planu oraz niepodnoszeniem zarzutów do projektu planu) – nie pozostając bez, przynajmniej potencjalnego wpływu na ostateczną treść m.p.z.p. uchwalonego z przekroczeniem granic wyznaczonych w uchwale intencyjnej, a tym samym z pogwałceniem praw proceduralnych właścicieli nieruchomości "włączonych" w taki sposób w granice obszaru objętego uchwalonym planem miejscowym (por. wyrok WSA z 06.08.2020 r., IV SA/Po 1111/19, CBOSA).
Podsumowując, należy stwierdzić, że w ocenie Sądu uchwalenie Planu miejscowego, który swoimi granicami wykraczał poza obszar wyznaczony w Uchwale Intencyjnej, stanowiło istotne naruszenie zarówno zasad, jak i (przynajmniej pośrednio) trybu sporządzania m.p.z.p., wyczerpując tym samym hipotezę normy prawnej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji uzasadniając stwierdzenie nieważności Uchwały przynajmniej w zaskarżonej części, obejmującej tereny nieobjęte Uchwałą Intencyjną.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność Uchwały w zaskarżonej części, dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 3MN/U, 4MN/U, 5KDW i 6KDW (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.