IV SA/Po 487/20

IV SA/Po 487/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 545/21 - Wyrok NSA z 2023-11-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku ([...]) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2019 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej jako "PINB") o odmowie zatwierdzenia W. W. oraz K. J. projektu budowlanego legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-inwentarskiego na cele działalności agroturystycznej w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego (kategoria XIV) [...] przy ul. [...] w B. , działa nr ewid. [...], obr. B. .
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Ze względu na informacje przekazane PINB przez Burmistrza Gminy S. (podanie z dnia [...] maja 2005 roku) oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (podanie z dnia [...] maja 2005 roku), PINB wszczął postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gm. S..
W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2005 roku PINB ustalił, że inwestor realizował budynek inwentarsko-składowy z infrastrukturą zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2001 roku pozwoleniem na budowę ([...]) oraz z decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku pozwoleniem na budowę ([...]). Budowę zrealizowano zasadniczo w całości, jednakże inwestor dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu techniczno-budowlanego dotyczących ilości i wielkości otworów okiennych w elewacjach oraz dodatkowych otworów drzwiowych, części stajennej gdzie brak ściany i brak otworu drzwiowego oraz części gospodarczej, zmieniając układ ścian działowych i funkcje pomieszczeń.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku ([...]) PINB umorzył powyższe postępowanie (k. 31 akt adm.), jednakże decyzja ta została w całości uchylona decyzją z dnia [...] maja 2006 roku WWINB ([...]) a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania (k.39 akt adm.).
W toku ponownego rozpoznania sprawy w protokole kontrolnym z dnia [...] września 2012 roku (k. 51 akt adm.) PINB ustalił, że na terenie działki o nr ewid. [...] znajduje się gospodarstwo agroturystyczne "pod szyldem [...]", w którego skład wchodzą:
(1) budynek agroturystyczny z jadłodajnią, zapleczem kuchennym i sanitarnym oraz pokojami gościnnymi, który powstał na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 roku Starosty [...] nr [...] pozwolenie na budowę, której adresatem byli poprzedni właściciele – O. W. oraz M. W., a to pozwolenie dotyczyło dwóch budynków inwentarsko-składowych, zbiornik na gnojówkę i ścieki sanitarne oraz gnojowice; oraz
(2) budynek stajni i budynek gospodarczy, które realizowane były na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 roku Starosty [...] nr [...] pozwolenie na budowę.
W stosunku do budynku agroturystycznego obecni właściciele nie posiadali decyzji pozwolenia na użytkowanie.
Na wniosek nowego właściciela W. W. z dnia [...] października 2012 r, uzupełniony pismem z dnia [...] listopada 2012 roku (k. 74i 75 akt adm.) wszczęte zostało postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarsko-inwentarskiego na potrzeby działalności agroturystycznej. Z tej przyczyny PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie zabudowy na działce nr [...] (k. 76 akt adm.), a po wydaniu przez Burmistrza Gminy S. w dniu [...] listopada 2017 roku ([...]) decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-inwentarskiego na cele działalności agroturystycznej w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego (k.126 akt adm.), postępowanie przed PINB zostało podjęte (k. 127 akt adm.).
Decyzją z dnia [...] maja 2018 roku ([...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) (dalej jako "p.b."), PINB nakazał W. W. i K. J. (jako nowym współwłaścicielom) sporządzenie i przedstawienie w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku agroturystycznego na działce o nr ewid. [...], obręb B., gm. S. (k. 135 akt adm.).
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 roku ([...]), w oparciu o art. 51 ust. 4 p.b., PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny spółce jawnej W. "[...]" dotyczący budowy budynku agroturystycznego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w B. oraz nałożył na nią obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (k. 161 akt adm.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 roku ([...]) WWINB uchylił w całości powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (k.174 akt adm.).
Po ponownej kontroli (k.190 akt adm.) w toku ponownego rozpoznawania sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. ([...]), na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., PINB wezwał W. W. i K. J. do usunięcia szczegółowo określonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym dla budynku agroturystycznego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb B., gm. S. (k. 191 akt adm.). Pismem z dnia [...] października 2019 roku W. W., reprezentowany przez pełnomocnika fachowego, usunął nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym (k.201 akt adm.), natomiast pismem z dnia [...] września 2019 roku K. J. wniósł o przywrócenie działki do stanu pierwotnego w trybie natychmiastowym, nie zgadzając się na samowolę budowlaną dokonywaną na terenie działki, której jest współwłaścicielem (k.202 akt adm.).
Decyzją z dnia [...] października 2019 roku ([...]), na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., PINB odmówił W. W. i K. J. zatwierdzenia projektu budowlanego legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-inwentarskiego na cele działalności agroturystycznej w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego (kategoria XIV) [...] przy ul. [...] w B. , działka o nr ewid. [...], obręb B., a to z tego względu, że negatywne stanowisko drugiego ze współwłaścicieli w przedmiocie legalizacji przedmiotowej samowoli przesądza o niemożności zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego zamiennego (k.210 akt adm.).
Złożonym w przewidzianym prawem terminie odwołaniem, z dnia [...] listopada 2019 roku, W. W., reprezentowany przez pełnomocnika fachowego, żądał uchylenia decyzji z dnia [...] października 2019 roku oraz zmiany rozstrzygnięcia na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (k.30 akt adm. II instancji).
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie art. 209 k.c. w zw. z art. 51 ust. 5 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że legalizacja samowoli budowlanej nie stanowi czynności zachowawczej, do której podejmowania jest uprawniony każdy ze współwłaścicieli (niezależnie od sprzeciwu pozostałych);
2. naruszenie art. 3 pkt 11 p.b. w zw. z art. 60 k.c, art. 710 k.c., art 712 § 1 k.c. i w zw. z art. 65 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
3. naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 p.b. z zw. z art. 51 ust. 3 p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię;
4. naruszenie art. 8 k.p.a.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku ([...]), WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2019 roku, a w uzasadnieniu wskazał, że PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 4 p.b. i odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, w sytuacji gdy przedstawiony przez jednego ze współwłaścicieli budynku projekt budowlany zamienny nie mógł być zatwierdzony, w ocenie tego organu.
WWINB podkreślił, że organ I instancji zasadnie zajął się kwestią dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo że nie mógł on zobligować współwłaścicieli do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania naprawczego (legalizującego), to jednak PINB prawidłowo skupił się na problemie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli zatem jeden ze współwłaścicieli nie wyraził zgody na legalizację istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w ramach procedury naprawczej, to organowi I instancji przysługiwało uprawnienie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zastępczego. Oświadczenie W. W. z dnia [...] września 2019 roku o prawie do dysponowania nieruchomością było niepełne, ponieważ nie obejmowało ono wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej dysponuje on drugą częścią współwłasności. Tak samo legalizacja istotnych odstąpień od projektu budowlanego była czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a zatem niezbędna była zgoda wszystkich współwłaścicieli.
Pismem z dnia [...] marca 2020 roku W. W., reprezentowany przez pełnomocnika fachowego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję WWINB z dnia [...] lutego 2020 roku ([...]) wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji (k. 6-39 akt sąd.).
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 51 ust. 4 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
2. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na brak zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości na zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-inwentarskiego na cele działalności agroturystycznej, podczas gdy obowiązek posiadania tej zgody nie wynika z żadnego przepisu prawa budowlanego;
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;
4. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z dnia 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym uznaniem, że prowadzać postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego ma kompetencje ku temu, aby wymagać przedłożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane lub chociażby badać w jakimkolwiek stopniu tę kwestię;
5. Art. 209 k.c. w zw. z art. 51 ust. 5 p.b. w zw. z art. 140 k.c. poprzez jego błędną wykładnię;
6. Art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji WWINB z dnia [...] lutego 2020 roku oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] października 2019 roku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżącego według norm przepisanych. Skarżący sformułował także wniosek o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji PINB o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z dnia [...] października 2019 roku.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2020 roku (k. 57 akt sąd.) WWINB wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według stawek minimalnych w razie uwzględnienia skargi.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z dnia [...] października 2019 roku ([...]) (k. 66-71 akt sąd.).
Pismem z dnia [...] lipca 2020 roku K. J. jako uczestnik postępowania przed sądem administracyjnym, reprezentowany przez pełnomocnika fachowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o oddalenie w całości skargi Skarżącego (k. 91-96).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).
Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji, choć tylko w części podziela stanowisko zaprezentowane w skardze.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że w sprawie zabudowy działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. , gm. S. zaktualizowała się konieczność wdrożenia procedury z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186 – dalej również jako: "P.b."). Poza sporem pozostaje nadto, że nieruchomość obejmująca dz. nr [...] położona w B. , gm. S. stanowi współwłasność W. W. i K. J. (KW nr [...]). Kwestią bezsporną pozostaje również, że postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej również jako: "PINB") zobowiązał W. W. i K. J. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym dla budynku agroturystycznego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb B., gm. S., poprzez wrysowanie na rzucie dachu okien połaciowych; wrysowanie na rzucie piętra schodów wewnętrznych; zawarcie w części opisowej informacji o schodach wewnętrznych; poprawne określenie na stronie tytułowej inwestorów/współwłaścicieli przedmiotowego obiektu; oprawienie projektu w okładkę uniemożliwiającą jego dekompletację. Jednocześnie PINB zobligował współwłaścicieli do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 191 akt adm.). Poza sporem pozostaje, że nałożone na współwłaścicieli na postawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (postanowienie PINB z dnia [...] września 2019 r.) obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym zostały zrealizowane w całości. Natomiast oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożył tylko jeden ze współwłaścicieli – Skarżący. Tymczasem, K. J. zawnioskował o przywrócenie działki do stanu pierwotnego w trybie natychmiastowym (pismo z [...] września 2019 r. – k. 202 akt adm.).
Uruchomiona w niniejszej sprawie procedura nie mogła zatem doprowadzić do legalizacji robót, gdyż zainteresowany W. W. nie dysponował wystarczającym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z uwagi na sprzeciw co do inwestycji ze strony K. J., prawa tego nie mógł wykazać.
Przystępując do omówienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia należy wskazać, że kontrolowane decyzje należało uchylić, jako przedwczesne.
W pierwszej jednak kolejności należy zwrócić uwagę na podstawę prawną zaskarżonych decyzji. PINB decyzję z dnia [...] października 2019 r. wydał na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że W. W. uzupełnił w terminie nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym dla budynku agroturystycznego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb B., gm. S., poprzez wrysowanie na rzucie dachu okien połaciowych; wrysowanie na rzucie pietra schodów wewnętrznych; zawarcie w części opisowej informacji o schodach wewnętrznych; poprawne określenie na stronie tytułowej inwestorów/współwłaścicieli przedmiotowego obiektu; oprawienie projektu w okładkę uniemożliwiającą jego dekompletację. Należy zauważyć, że wskazana przez organy podstawa prawna decyzji (art. 51 ust. 4 P.b.) nie pozostawia wątpliwości, że w ocenie organów obowiązki, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. zostały wykonane. W przypadku, bowiem niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. A. Glinicki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III).
Słuszne w ocenie Sądu, zastrzeżenia organów wzbudził natomiast fakt, że tylko Skarżący przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenia takiego nie złożył natomiast K. J., który zadeklarował swój sprzeciw wobec legalizacji samowoli.
W tym miejscu należy wskazać na treść powoływanej w skardze uchwały NSA z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. II OPS [...] w myśl której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do argumentacji skargi w tym zakresie, należy podkreślić, że skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego akceptuje pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z [...] lipca 2018 r., II OSK [...]). Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA: z [...] marca 2013 r., II OSK [...]; z [...] lipca 2012 r., II OSK [...]; z [...] lutego 2013 r., II OSK [...]; z [...] marca 2013 r., II OSK [...]; z [...] stycznia 2014 r., II OSK [...]; z [...] marca 2014 r., II OSK [...]; z [...] sierpnia 2014 r., II OSK [...]; z [...] marca 2015 r. II OSK [...]). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS [...], według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2020 r. sygn. II OSK [...], wyrok NSA z [...] lipca 2012 r. II OSK [...]; podobnie w doktrynie M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, W. 2015, uw. 11 do art. 51).
Skoro zatem nie znajdowało oparcia w przepisach prawa - wezwanie do złożenia przez współwłaścicieli nieruchomości oświadczenia - o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, a wszystkie inne nałożone postanowieniem PINB z dnia [...] września 2019 r. obowiązki zostały wykonane, to nie sposób zgodzić się z organami, aby w świetle okoliczności badanej sprawy prawidłowe było zakończenie - postępowania naprawczego - wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Należy podkreślić, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy zwrócić uwagę, co słusznie akcentuje się w skardze, że zaskarżone decyzje zakończyły postępowanie legalizacyjne decyzją odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zmiany sposobu użytkowania budynku. Zaskarżone decyzje nie nakazują jednak doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.) - czego literalnie domaga się K. J..
Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w sytuacji gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót (a taka sytuacja ma miejsce w przypadku braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (czego domaga się K. J.).
Wadliwe zastosowanie w okolicznościach badanej sprawy art. 51 ust. 4 P.b. i zakończenie postępowania legalizacyjnego odmową zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie stanowi jedynej, dostrzeżonej przez Sąd, wady w niniejszej sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko w dalszej części Sąd wskazuje, że z urzędu jest mu wiadome, że w zbliżonym stanie faktycznym toczyło się postępowanie przed Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. II SA/Po [...]. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający argumentację zawartą w tym wyroku całkowicie podziela i przyjmuje za swoją.
Wskazać więc trzeba, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. mogą być zastosowane - tylko - w takim przypadku, gdy nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć i wykonane roboty budowlane nie mogą być w żaden sposób doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
Jak trafnie zauważył Inspektor Wojewódzki w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa obecnie stanowisko, że właściwy organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 P.b. jest uprawniony do badania, czy inwestor w zakresie prowadzonych robót budowlanych posiada prawo do dysponowania nieruchomością (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia [...] czerwca 2016 r., II OSK [...]; [...] marca 2015 r., II OSK [...]; [...] sierpnia 2014 r. II OSK [...]; [...] marca 2014 r., II OSK [...]; [...] stycznia 2014 r., II OSK [...] i z [...] marca 2013 r., II OSK [...]). Słusznie zatem przy rozpoznaniu niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego podjęły się weryfikacji czy Skarżący, który jest zainteresowany legalizacją stwierdzonej samowoli, miał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podzielając stanowisko organów o potrzebie zbadania przez organy prawa Skarżącego do dysponowania nieruchomością, Sąd uznał jednak, iż w okolicznościach sprawy, przedwczesne było przyjęcie przez organy a priori, że brak dostatecznego prawa (współwłasność) po stronie W. W. jest nieusuwalny.
Jeżeli chodzi o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to należy pamiętać, że tytuły prawne, z których prawo to wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Rzeczą organu administracji jest zatem każdorazowo rozważenie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie budowlanej. W przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane wymagają co do zasady, jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu nieruchomości. W przypadku współwłasności wymagane jest udzielenie zgody na wykonanie robót przez wszystkich współwłaścicieli, a w razie braku takiej zgody zastąpić ją może orzeczenie sądu (art. 199 Kodeksu cywilnego).
W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że zakres i charakter samowoli uzasadniał zakwalifikowanie jej do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Oznacza to, że jej legalizacja wymagała zgody obu współwłaścicieli (W. W. i K. J.), ewentualnie zastąpionej orzeczeniem sądu.
Jak już wskazano wyżej organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Sąd zgadza się z Inspektorem Wojewódzkim, że stan faktyczny sprawy, a w szczególności relacja pomiędzy W. W. i K. J., nie pozostawiają wątpliwości, że K. J. nie wyraża zgody na zrealizowana samowolę. Mimo to organy nie powinny jednak orzekać automatycznie bez pouczenia W. W. o prawie złożenia w stosowym terminie do sądu powszechnego wniosku w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego. Gdyby Skarżący w udzielonym przez organ terminie wystąpił do sądu o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę K. J. obejmującą wykonanie robót objętych postępowaniem naprawczym, to wówczas oczekiwane orzeczenie sądu powszechnego może stanowić zagadnienie wstępne, o jakim mowa jest w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji.
Należy w tym miejscu odwołać się do wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, iż nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego obok nakazu rozbiórki jest najdalej idącą a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie za naruszenie przepisów prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2017 r., II OSK [...]). W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był zatem wyjaśnić czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, mianowicie dążenia do tego aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. W związku z tym należy zauważyć, że Skarżący, który nie posada wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma możliwość nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne.
Wobec braku zgody K. J. na legalizację samowoli, organy nadzoru budowlanego powinny więc zobowiązać W. W. na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, wyznaczając odpowiedni termin. W razie wszczęcia takiego postępowania sądowego organ administracji władny jest postępowanie administracyjne zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro wydanie decyzji zależy w tym wypadku od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2013 r., II OSK [...] i [...] stycznia 2014 r., II OSK [...]).
Ujmując więc powyższe w sposób syntetyczny – W. W., który jest współwłaścicielem dz. nr ewid. [...], obręb B., gm. S., a zarazem osobą zainteresowaną, aby nie doszło do przywrócenia do stanu poprzedniego – należy umożliwić uzyskanie stosownej zgody sądu powszechnego na dokonanie legalizacji samowoli. Uzyskanie takiej zgody równoznaczne będzie z posiadaniem przez zainteresowanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego na potrzeby postępowania z art. 51 P.b.
Podkreślić trzeba, że na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W niniejszej sprawie takiego działania organu nie udokumentowano, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 1667 ze zm.) w pkt. 2 sentencji wyroku.