IV SA/Po 486/25

IV SA/Po 486/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Mirella Ławniczak
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 2 i 6, art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5, art. 49e pkt 1, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2025 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 lutego 2025 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania L. T. (zwanego dalej "Inwestorem", "Zarządcą" lub "Skarżącym") od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") decyzji nr [...] z 2 grudnia 2024 r. ([...]) nakazującej L. T. rozbiórkę budynku o funkcji agroturystycznej, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] – uchylił ww. decyzję PINB w całości i w to miejsce nakazał L. T. "rozbiórkę budynku o funkcji agroturystycznej wraz z tarasem, zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji".
Zaskarżona decyzja WWINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 20.10.2023 r. do PINB wpłynęło pismo Starosty [...] sygnalizujące konieczność przeprowadzenia kontroli ww. nieruchomości, z uwagi na to, że ujawniono na niej budynek, na który Starosta nie wydał pozwolenia na budowę, i który jest posadowiony na użytku leśnym.
Dnia 29.11.2023 r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości – z udziałem reprezentującego właścicielkę, K. B. (zwaną dalej "Właścicielką"), jej ojca L. T. – w toku której stwierdzono, że na nieruchomości znajduje się budynek w kształcie prostokąta z atrium pośrodku oraz przecinającą je wiatą o funkcji agroturystycznej. Budynek wzniesiono w technologii drewnianej, szkieletowej, zarówno w zakresie ścian, jak i stropów; dachy jednospadowe przykryte blachą trapezową i blachodachówką; ściany od strony zewnętrznej obite deską boazeryjną oraz częściowo blachą, od wewnątrz wykończone płytą G-K oraz częściowo obite płytą OSB. W budynku wydzielono 8 pokoi gościnnych, biuro, pomieszczenia kuchenne, sale, pomieszczenie techniczne, toaletę. Budynek wyposażono w instalacje elektryczną i wodociągową, a także kanalizacyjną, podłączoną do szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki. Wymiary zewnętrzne budynku: 26,0 x 31,0 m. Według oświadczenia Inwestora budynek powstał w 2006 r. i nie uzyskano na jego budowę stosownych zezwoleń administracyjnych. W toku postępowania:
- organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka W. R. (zwanego też dalej "Sąsiadem"), właściciela działki nr ewid. [...] (obr. [...], gm. [...]), który podał, że inwestorem budynku, który powstał najprawdopodobniej w latach 2005-2006, był L. T., a ponadto zaznaczył, że jest świadomy, iż budynek częściowo został posadowiony na jego działce, na co zwracał uwagę Inwestorowi, jednak nie podjął w związku z tym żadnych kroków prawnych;
- do PINB wpłynęło pismo Inwestora wraz z umową o zarządzaniu nieruchomością i użyczenia, którą zawarł z Właścicielką w dniu 16.12.2006 r. (dalej: "Umowa");
- w toku przesłuchania L. T. organ I instancji ustalił, że właścicielem działki jest od 2006 r. K. B., a on korzysta z nieruchomości na zasadach umowy o jej zarządzaniu. Zarządca zeznał, że w momencie zakupu działka była zabudowana i budynki te zostały rozebrane. Inwestor rozpoczął roboty w 2007 r., budując obiekt o funkcji magazynowej, następnie rozbudowywał ten obiekt i prowadził roboty wykończeniowe. W 2020 r. zakończył prace przy budynku, który mógł funkcjonować zgodnie z obecnym przeznaczeniem, tj. funkcją agroturystyczną. Według Zarządcy obiekt usytuowany jest na granicy nieruchomości i możliwe jest, że okap dachu może wychodzić na działkę sąsiednią. Wątpliwość wynika z faktu, że obiekt nie był wytyczony przez geodetę i nie zostały uzyskane odpowiednie zgody administracyjne na jego postawienie;
- przesłuchana Właścicielka potwierdziła, że jej ojciec ma możliwość realizowania ewentualnych obowiązków nałożonych w toku postępowania. Oświadczyła, że nie brała udziału w inwestycji, lecz "wszystkim zajmował się ojciec". Właścicielka wskazał, że wystąpiła o warunki zabudowy na przedmiotową nieruchomość, jednak ich nie uzyskała. Innych zgód nie posiada;
- w odpowiedzi na skierowane do Inwestora wezwanie o przedłożenie dokumentu obrazującego usytuowanie obiektu względem granic, np. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej lub aktualnej kopii mapy zasadniczej wraz ze wznowieniem granic, do PINB wpłynęło zaświadczenie od geodety, informujące, że 8.5.2024 r. zgłoszono prace geodezyjne mające na celu wznowienie granic bądź ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...] oraz że termin wykonania prac może wynosić 3 miesiące;
- na podstawie mapy z Systemu Informacji Przestrzennej organ I instancji ustalił, że budynek znajduje się w znacznej części na działce nr [...], a w mniejszej na działce nr [...] oraz że stanowi on samowolę budowlaną, której inwestorem był L. T.. Mając na uwadze, że z Umowy wynika, iż ma on możliwość wykonania obowiązków nałożonych w toku postępowania oraz że był inwestorem i wykonawcą robót, PINB uznał L. T. za stronę postępowania i adresata nakładanych obowiązków (zarządcę).
Postanowieniem nr [...] z 26 sierpnia 2024 r. – wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w skrócie "p.b.) – PINB wstrzymał L. T. wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części.
Wobec niewpłynięcia w zakreślonym terminie wniosku o legalizację, PINB, przywołaną na wstępie decyzją z 2.12.2024 r., nakazał L. T. rozbiórkę budynku o funkcji agroturystycznej, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] – na podstawie art. 49e pkt 1 p.b.
Odwołanie od tej decyzji złożył Inwestor, reprezentowany przez ad. T., który wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. W uzasadnieniu zauważył, że Właścicielka ubiegała się o warunki zabudowy i został nawet sporządzony projekt pozytywnej decyzji, jednak końcowa decyzja była odmowna, z uwagi na rzekomy brak dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Skarżącego nakaz rozbiórki jest niecelowy ze względów ekonomicznych – zostanie zniszczony obiekt posiadający istotną wartość, którego istnienie nie narusza praw ani interesów kogokolwiek; budynek jest użyteczny. Ani prawo budowlane, ani też decyzja nie definiują, co należy rozumieć przez "rozbiórkę". Sankcja w postaci nakazu rozbiórki jest nieadekwatna do zastanej sytuacji oraz ingeruje w przysługujące Skarżącemu prawo użyczenia. Decyzja nie jest przekonywująca co do racji, którymi kierował się organ przy jej wydaniu.
Uchylając decyzję PINB i orzekając co do istoty sprawy – przywołaną na wstępie decyzją z 27.2.2025 r. – WWINB wyjaśnił w uzasadnieniu, że niewątpliwie przedmiotowy obiekt stanowi budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 p.b., gdyż posiada wszelkie wskazane w tym przepisie elementy. Skarżący nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę. W zakreślonym terminie (do 10.10.2024 r.) nie złożył także wniosku o legalizację. Nakazana "rozbiórka" stanowi rodzaj robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 p.b. Dalej, przytoczywszy treść art. 52 ust. 1 p.b., WWINB zaznaczył, że Skarżący w związku z Umową jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości, zatem organ I instancji prawidłowo ustalił adresata decyzji. Tym bardziej, że Skarżący – jak sam przyznał – ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także możliwość rozbiórki i legalizacji obiektów na nieruchomości. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń odwołania, WWINB wyjaśnił, że fakt ubiegania się (w dodatku bezskutecznego) o warunki zabudowy nie ma znaczenia dla sprawy. Na zakończenie organ II instancji podkreślił, że choć PINB zasadnie wydał decyzję rozbiórkową, to jednak konieczne było jej uchylenie i orzeczenie jak w sentencji, gdyż organ I instancji pominął, że elementem budynku jest również taras. Ponadto WWINB, jak zaznaczył, w celu uniknięcia wątpliwości co do zakresu rozbiórki, dołączył do swej decyzji załącznik nr 1 określający przedmiot rozbiórki.
Skargę na opisaną decyzję WWINB wniósł L. T., który – zarzuciwszy:
1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:
1) "art. 7, 77 § 111 i art. 8012 KPA" – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy obiekt budowlany o funkcji agroturystycznej jest trwale związany z gruntem, w tym także drewniany taras jest związany z gruntem;
2) "art. 7, 76 § 113, art. 77 § 1 i art. 80 KPA" – polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w braku ustalenia (stwierdzenia), iż Skarżący jest nie tylko zarządcą nieruchomości, ale również inwestorem obiektu;
3) "art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA" – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. przez stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z budową;
4) "art. 8 i 107 § 3 KPA" – przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na pominięcie stwierdzenia, że Skarżący jest inwestorem obiektu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 52 ust. 1 [p.b.] – przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Skarżący jest adresatem decyzji jako zarządca, gdy w rzeczywistości winien być jej adresatem jako inwestor;
2) art. 3 pkt. 2 p.b. – przez ustalenie, że obiekt jest trwale związany z gruntem, a w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 3 pkt. 2 p.b., co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego jego zastosowania;
3) art. 49e p.b. – przez brak określenia w decyzji, co należy rozumieć pod pojęciem rozbiórki
– autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący ocenił, że wzniesiony obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Jest to konstrukcja drewniana, wzniesiona w systemie gospodarczym. Podkreślił, że jest inwestorem obiektu, a także zarządcą nieruchomości. Obiekt został wzniesiony w 2006 r., a obecnie nie trwa żadna budowa. W pozostałym zakresie autor skargi powtórzył wywody odwołania.
W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że postanowieniem z 6 maja 2025 r. wstrzymał w całości wykonanie tej decyzji.
Na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. pełnomocnik Sąsiada, ad J., wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że jego mandant nigdy nie wyraził zgody na posadowienie części przedmiotowego budynku na swej działce, ale zarazem oświadcza, że nie będzie się sprzeciwiał przeprowadzeniu robót rozbiórkowych tej części budynku, wymagających wkroczenia na jego działkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W taki sposób skontrolowawszy zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z 27.2.2025 r. ([...]), Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji – tj. PINB oraz WWINB, który prawidłowo uzupełnił ustalenia poczynione przez organ I instancji – doprowadziły do tego, że w wymaganym zakresie został zebrany i należycie rozpatrzony materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie WWINB dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), na czele z jej art. 49e pkt 1. W myśl tego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
W kontrolowanej sprawie bezspornym jest fakt niezłożenia takiego wniosku przez Skarżącego – pomimo uprzedniego skutecznego doręczenia jemu postanowienia nr [...] z 26.8.2024 r. o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 p.b. – co zasadnie stanowiło podstawę do nakazania przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki przedmiotowego budynku, wzniesionego przez Inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że rację ma Skarżący, iż pojęcie "rozbiórki" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. I to pomimo że należy ono do zasobu języka prawnego (języka aktów prawnych). Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 3 lipca 2024 r. o sygn. akt II OSK 908/23 (w braku odmiennego zastrzeżenia wszystkie przytaczane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "[o]dnosząc się jednak do słownikowego znaczenia tego słowa w języku polskim, a także mając na względzie definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 p.b., rozbiórka obiektu budowlanego oznacza fizyczną likwidację całości określonego obiektu posadowionego w warunkach samowoli. Wykonanie obowiązku odbywa się w sferze fizycznej, poprzez roboty rozbiórkowe, których wynikiem ma być faktyczny demontaż całości obiektu. Istotą jego jest przywrócenie poprzedniego stanu, a w konsekwencji – możliwość nakazania rozbiórki jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę".
Zarazem, zdaniem Sądu, wbrew sugestiom skargi, w kontrolowanej sprawie nie występują żadne wątpliwości co do przedmiotu i zakresu tak rozumianej rozbiórki nakazanej zaskarżoną decyzją. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności w postaci zdjęć oraz protokołu kontroli, a także doprecyzowane przez WWINB rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oraz załącznik do niej, jasno pokazują, że przedmiotem nałożonego nakazu rozbiórki jest budynek o funkcji agroturystycznej wraz z tarasem, zlokalizowany na działkach nr ewid. [...] i [...] (m. [...], gm. [...]), dookreślony w załączniku do decyzji WWINB.
Sąd nie podziela również zarzutu Skarżącego, jakoby ww. obiekt budowlany nie był trwale związany z gruntem, a w konsekwencji – nie był "budynkiem" w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – "dla przyjęcia, iż dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Nie decydują w związku z tym parametry techniczne takiego obiektu a trwałość połączenia z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu (...). Połączenie musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, że pozwala na pobyt ludzi. Nie muszą to być więc fundamenty, które niezbędne są do tego aby obiekt budowlany został zakwalifikowany jako budynek (art. 3 pkt 2 p.b.). O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem" (zob. wyrok NSA z 19.12.2024 r., II OSK 610/22; por. też wyroki NSA: z 27.5.2015 r., II OSK 284/14; z 6.6.2017 r., II OSK 2477/15; z 5.10.2023 r., II OSK 21/21).
Nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt o powierzchni 26,0 x 31,0 m, w którym wydzielono 8 pokoi gościnnych, biuro, pomieszczenia kuchenne, sale, pomieszczenie techniczne, toaletę, wraz z okalającym go tarasem, opiera się siłom przyrody i pozwala na pobyt ludzi, a więc jest trwale związany z gruntem, o czym świadczy już jego wielkość i powierzchnia. Zatem, spełniając zarazem pozostałe wymogi określone w art. 3 pkt 2 p.b., jest on "budynkiem" w rozumieniu tego przepisu.
Jako całkowicie chybione należy także uznać zarzuty Skarżącego ogniskujące się wokół twierdzenia jakoby organy nie ustaliły, że Skarżący jest nie tylko zarządcą nieruchomości, ale że był również inwestorem obiektu. Lektura uzasadnień decyzji PINB oraz WWINB jasno pokazuje, że organy te zgodnie przyjęły, iż Skarżącemu służy zarówno status zarządcy nieruchomości i spornego obiektu, jak i jego inwestora oraz wykonawcy. Wyeksponowanie przez organy przy określaniu adresata decyzji, na pierwszym miejscu, roli Skarżącego jako zarządcy (nieruchomości i obiektu), a nie inwestora, jest wyłącznie pochodną regulacji art. 52 ust. 1 p.b. (o czym niżej) i pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości uznania przez organy Skarżącego za właściwego adresata decyzji rozbiórkowej.
Zgodnie z przywołanym wyżej art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale – tj. w rozdziale 5b p.b. zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" – nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W kontrolowanej sprawie w dacie wydawania decyzji rozbiórkowej – a nawet już w momencie wszczęcia postępowania legalizacyjnego – roboty budowlane przy budynku były bez wątpienia zakończone, co przy literalnym odczytaniu cytowanego art. 52 ust. 1 zd. drugie p.b. nie pozwalałoby skierować tej decyzji do inwestora. Stąd zapewne szczególne zaakcentowanie przez organy aktualnej roli Skarżącego – jako zarządcy spornego obiektu budowlanego.
W związku z tym warto jednak zwrócić uwagę na następujący sposób wykładni art. 52 ust. 1 p.b. zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2024 r. o sygn. akt II OSK 1328/23: "Jak wynika wprost z przywołanej regulacji nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Pierwszeństwo inwestora jest oczywiście konsekwencją roli jaką odgrywa ten uczestnik procesu budowlanego, będąc odpowiedzialnym za zorganizowanie całokształtu procesu budowlanego (art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego). W logice normatywnego modelu procesu inwestycyjno-budowlanego to on jako główny aktor procesu działa w warunkach samowoli i to on winien ponosić ciężar i koszty związane z ewentualnym wykonaniem rozbiórki. Nałożenie jakichkolwiek obowiązków na właściciela nieruchomości, który nie jest uczestnikiem procesu budowlanego mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej. Należy przy tym podkreślić, że funkcja inwestora jako organizatora procesu inwestycyjnego nie jest konstrukcyjnie uzależniona od dysponowania przez określony podmiot tytułem do nieruchomości lub prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której prowadzona jest inwestycja. O ile prawo do dysponowania nieruchomością (w tym określony tytuł prawny do nieruchomości) jest warunkiem legalnego procesu inwestycyjnego to nie przesądza on o statusie określonego podmiotu jako inwestora. Inwestorem w rozumieniu art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego jest w oczywisty sposób każdy podmiot, który jest organizatorem określonego procesu budowlanego. Podsumowując, nakaz może być skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości i to szczególnie w sytuacji, gdy zrealizował inwestycję bez zgody właściciela.
Zgodnie z art. 52 ust. 1. zdanie drugie Prawa budowlanego zasada nakładania obowiązku na inwestora może zostać przełamana tylko w wypadku zakończenia robót budowlanych lub w przypadku, gdy wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe. Z treści tej regulacji wynika, że możliwość odstąpienia od nałożenia obowiązku na inwestora powinna zawsze być oceniana w kontekście okoliczności konkretnej sprawy, z uwzględnieniem tego, że zaadresowanie obowiązku wobec innego podmiotu niż inwestor jest wyjątkiem, uzasadnionym koniecznością doprowadzenia do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. art. 11 k.p.a.). Sformułowanie zdania drugiego art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego określające przesłanki negatywne zaadresowania nakazu do inwestora powinno być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem ukształtowanej na tle wcześniejszego stanu prawnego (tj. przed 19 września 2020 r.), wykładni, z której wynikało, że inwestor nie powinien być adresatem obowiązku tylko w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że wykonanie przez niego nakazu jest niemożliwe, czy to ze względów prawnych, czy też faktycznych. Innymi słowy przesłanka zakończenia robót budowlanych powinna być rozumiana jako odnosząca się do sytuacji, w której nie można już z uwagi na konkretne okoliczności faktyczne w ogóle mówić o kontekście procesu inwestycyjno-budowlanego i statusie inwestora. Nie chodzi przy tym o identyfikowanie tego zakończenia robót budowlanych z modelowo rozumianym zakończeniem budowy, jako końcowym etapem legalnego, standardowego procesu budowlanego ukształtowanego prawem budowlanym, ale o stwierdzenie oparte na konkretnych ustaleniach faktycznych, że mówienie o istnieniu kontekstu niezakończonego procesu inwestycyjnego jest bezprzedmiotowe np. z uwagi na upływ czasu lub inne obiektywne okoliczności, a wykonanie nakazu przez inwestora jest niemożliwe" (zob. wyrok NSA z 16.7.2024 r., II OSK 1328/23).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, w której Skarżący bez wątpienia dysponuje tak faktyczną, jak i prawną możliwością wykonania nakazu rozbiórki – co w swych zeznaniach potwierdziła także Właścicielka nieruchomości (prywatnie córka Skarżącego).
Jako nietrafny, a wręcz niezrozumiały jawi się zarzut skargi kwestionujący organów "stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z budową". Nie ulega bowiem wątpliwości, że do powstania spornego obiektu doszło właśnie w wyniku jego "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., czyli "wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu". Oczywiście nie chodzi w tym przypadku o budowę nadal trwającą. Jednakże zgodnie z art. 48 ust. 5 p.b. – który to przepis zasadnie zastosował PINB w niniejszej sprawie – "Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy".
Końcowo, odnosząc się jeszcze do twierdzenia Skarżącego o "użyteczności" spornego obiektu i jego "istotnej wartości", wypada zauważyć, że okoliczności te nie były przez nikogo negowane, jednakże pozostają one prawnie irrelewantne (nieznaczące) na tle art. 49e pkt 1 p.b., który w niniejszej sprawie stanowił materialnoprawną podstawę orzeczonego nakazu rozbiórki. W świetle tego przepisu istotna jest jedynie okoliczność, że Skarżący w zakreślonym przez organ terminie nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego budynku.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa wskazywanych przez Skarżącego. Poza tym, mając na względzie dyspozycję art. 134 p.p.s.a., działając z urzędu, nie stwierdził również wystąpienia innych, niż zarzucone w skardze, uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.