IV SA/PO 483/25

IV SA/Po 483/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Towarzystwa od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 kwietnia 2025r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Towarzystwa kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 8 kwietnia 2025 r., [...], uchyliło pkt III zaskarżonej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...]. z dnia 13 lutego 2025 r., znak: [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz decyzją nr [...] orzekł o:
I. uchyleniu własnej decyzji z dnia 16 listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej na dz. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...],
II. zmienił nazwę planowanego przedsięwzięcia na nazwę "budowa zakładu produkcji energii elektrycznej w instalacji termicznego przetwarzania odpadów na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]",
III. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji energii elektrycznej w instalacji termicznego przetwarzania odpadów na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku W. W., decyzją z dnia 16 listopada 2021 roku (nr [...]), na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 oraz art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia opisanego we wniosku jako budowa nowoczesnego zakładu produkcji energii elektrycznej na działkach o numerach [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...], gmina [...].
Po rozpatrzeniu wystąpienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Burmistrz Miasta i Gminy [...], postanowieniem z dnia 04 stycznia 2022 roku (nr [...]), na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wskazaną powyżej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po merytorycznym rozpoznaniu sprawy w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, decyzją z dnia 11 października 2023 roku (nr [...]), na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 oraz art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia opisanego jako budowa nowoczesnego zakładu produkcji energii elektrycznej na działkach o numerach [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...], gmina [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań od rozstrzygnięcia wydanego w trybie wznowienia postępowania, decyzją z dnia 11 marca 2024 roku (nr [...] [...]):
1) zmieniło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 11 października 2023 roku (znak [...]) w ten sposób, że nazwę planowanego przedsięwzięcia z nazwy "budowa nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej" zmieniło na nazwę "budowa zakładu produkcji energii elektrycznej w instalacji termicznego przetwarzania odpadów",
2) utrzymało w mocy w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 11 października 2023 roku (znak [...]),
oraz
3) stwierdziło niedopuszczalność odwołania Sołectwa.
Na powyższą decyzję SKO w K. z dn. 11 marca 2024r. skargę do WSA w Poznaniu wniosło "Towarzystwo ", a sąd administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2024r. sygn. akt IV SA/Po 325/24 stwierdził nieważność zarówno decyzji SKO w K. z dn. 11 marca 2024 r. znak: [...] i [...] jak i decyzji Burmistrza [...]. z dn. 11 października 2023 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...]. decyzją nr [...] z dnia 13 lutego 2025 r. znak: [...] orzekł o:
I. uchyleniu własnej decyzji z dnia 16 listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej na dz. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...],
II. zmienił nazwę planowanego przedsięwzięcia na nazwę "budowa zakładu produkcji energii elektrycznej w instalacji termicznego przetwarzania odpadów na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]",
III. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji energii elektrycznej w instalacji termicznego przetwarzania odpadów na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...].
W uzasadnieniu Burmistrz motywował, że mimo, iż inwestor złożył kompletną dokumentację wymaganą w niniejszym postępowaniu administracyjnym, na ocenę przedmiotowego przedsięwzięcia nie bez znaczenia ma wpływ sprzeciw mieszkańców wobec tej inwestycji, okazany pismem z dnia 23 października 2023 r. podpisany przez 106 mieszkańców gminy [...]. Lokalizacja przedsięwzięcia na terenie wsi D., budzi zdecydowany sprzeciw lokalnej społeczności - zarówno właścicieli nieruchomości położonych najbliżej miejsca planowanej inwestycji, jak i innych mieszkańców wsi oraz wsi sąsiadujących, gdyż jest to inwestycja, która zdaniem mieszkańców może mieć negatywne oddziaływanie na środowisko krajobrazowe i warunki życia. Według mieszkańców skutkiem negatywnym planowanej inwestycji będzie również radykalne obniżenie wartości wyceny nieruchomości gruntowych, co niewątpliwie będzie miało swoje przełożenie w przypadku ich sprzedaży w przyszłości. Dokonując analizy zgromadzonych dokumentów w sprawie, organ nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia, nie będzie powodowała uciążliwości rozumianej w szerszym aspekcie, niż tylko środowiskowym, dla okolicznych gruntów i ich właścicieli (bliskość terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, poziom hałasu zbliżony do poziomu dopuszczalnego - możliwość przekroczenia). W związku z tym realizacja przedmiotowej inwestycji narusza zasadę zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) oraz art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska - zrównoważony rozwój to taki "rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." Natomiast zasada zrównoważonego rozwoju wg Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej brzmi następująco: "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju."
Od powyższej decyzji (w zakresie pkt. III) odwołanie wniósł W. W. wnosząc o jej uchylenie. Jak wynika z uzasadnienia środka odwoławczego zainteresowany stoi na stanowisku, iż odmowa wydania decyzji środowiskowej z uwagi na protesty mieszkańców oraz z uwagi na nieprzewidywalne skutki jakie niesie z sobą realizacja ww. inwestycji, są całkowicie niezasadne oraz nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 8 kwietnia 2025 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt. III i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium argumentowało, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 ustawy), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy). O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.
Bezsprzecznym jest w ocenie Kolegium, iż w toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego pozyskano postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. z dn. [...] z dn. 14 sierpnia 2020 r.,w którym ww. organ administracji wyraził pozytywną opinię w/s warunków realizacji ww. przedsięwzięcia. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dn. 16 lipca 2021 r. znak: [...] uzgodnił oraz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej. Również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. znak: [...] uzgodnił oraz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia.
Kolegium wskazało, iż w jego ocenie takie uzasadnienie decyzji organu I instancji w zakresie odmowy określenia ustalenia uwarunkowań środowiskowych nie może się ostać. Jak wskazuje się w orzecznictwie, orzeczenie winno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną sumbsumpcję; nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz winno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów czy sądów ewentualnie powiązanych z prowadzonym postępowaniem zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów z art. 8 k.p.a. Ponadto organ II instancji wskazał, iż w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sam tylko sprzeciw co do realizacji inwestycji stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organ wskazał także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOS, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien zatem wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów. W orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego postanowienie organu uzgadniającego, którego dotyczą art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. nie ma charakteru wiążącego. Sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy więc o wadliwości decyzji środowiskowej. Z taką sytuacją mamy według SKO do czynienia w niniejszej sprawie. Organ występując o uzgodnienie lub opinię musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Organ wydający decyzję ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Burmistrz [...]. wydając zaskarżoną decyzję nie wskazał, dlaczego nie akceptuje uzgodnień dokonanych przez wszystkie organy współdziałające. Organ pierwszej instancji miał obowiązek odnieść się do uzyskanych w toku postępowania postanowień uzgadniających wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Powiatowego, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Kolegium zwraca uwagę, że wszystkie ww. organy w niniejszej sprawie uzgodniły realizację przedsięwzięcia i określiły warunki związane z tym przedsięwzięciem. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie zastosował się do treści rozstrzygnięć wydanych przez organy uzgadniające, to ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z jakich względów ostateczne postanowienia akceptujące daną inwestycję zostały pominięte. Burmistrz nie wyjaśnił, czy i ewentualnie w jakim zakresie oraz w oparciu o jakie merytoryczne argumenty nie podzielił pozytywnych stanowisk organów współdziałających w sprawie. Wymóg ten wynika z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. zgodnie, z którym jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ wydaje decyzję środowiskową biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.
Zatem Kolegium uznało, iż sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania i całościowo dokonać analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim oceniając przedłożony w sprawie Raport oraz uzgodnienie RDOŚ, PGWWP i opinię PPIS. Jeżeli bowiem organ uzna, iż raport oddziaływania na środowisko spełnia ustawowe wymogi to powinien podlegać ocenie jako dowód.
Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny zajętego stanowiska. W niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania tj. art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza ramy postępowania odwoławczego, co wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium wydanie w sprawie przez SKO decyzji merytorycznej byłoby niezasadne. Zdaniem Kolegium w sprawie nie może umknąć uwadze zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Towarzystwo. Decyzji zarzuciło:
1. Obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść decyzji, a to art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie na podstawie tego przepisu decyzji w części - tylko co do pkt III, w sytuacji, gdy przepis wyraźnie określa konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości,
2. Obrazę art. 109 § 1 wz. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 49 §§ 1 i 2 k.p.a. poprzez obwieszczenie podające nieprawdę co do treści zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego wnoszące sprzeciw Towarzystwo wniosło o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazano, że w zakresie punktów I i III decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 13 lutego 2025 r. mamy do czynienia z jedną decyzją w sensie materialnym. Te dwa punkty stanowią w istocie jedno rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie można pozostawić w obrocie tylko jednego z elementów tego orzeczenia. Zatem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu w zakresie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - gdyż organ nie uchylił decyzji w całości.
Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazano w pierwszej kolejności, że nie mieści się on w ramach literalnie rozumianych granic zaskarżenia sprzeciwu od decyzji w rozumieniu art. 64e p.p.s.a. Jednak przyjmując dosłowne znaczenie tego przepisu wyłącza się spod sądowej kontroli całe postępowanie po wydaniu decyzji przez organ II instancji. W przedmiotowej sprawie SKO w obwieszczeniu z 8 kwietnia 2025 r. o wydaniu decyzji podało nieprawdziwe informacje w zakresie treści rozstrzygnięcia. W obwieszczeniu tym zawarta jest informacja: decyzja znak [...], o treści: uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast rzeczywista treść decyzji SKO brzmi uchylić zaskarżoną decyzję w pkt III. i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zatem SKO wprowadziło w błąd wszystkie strony powiadomione obwieszczeniem o treści decyzji, a co gorsza informacje te mają znaczenie dla oceny legalności decyzji także w kontekście istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Dla umożliwienia stronom uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej koniecznym jest uchylenie kwestionowanej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO w K. wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 64a P.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek – sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.
Sąd stwierdza, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Zanim jednak Sąd przejdzie do analizy decyzji kasatoryjnej wskazać należy, że w niniejszej sprawie to kwestie formalne, na które wskazywało wnoszące sprzeciw Towarzystwo, doprowadziły Sąd do rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO.
Jak wskazano, w niniejszej sprawie, SKO w K. orzekało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Co istotne, zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wznowieniu postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej na dz. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...]. W związku z powyższym podkreślić należy, iż instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w przepisach prawa procesowego.
Stosownie do art. 151 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, po wznowieniu postępowania i rozpatrzeniu sprawy pod kątem przyczyn wznowienia i jej istoty, wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.;
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy;
3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli na mocy art. 146 § 1 K.p.a., nastąpiło przedawnienie możliwości jej uchylenia;
4) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli wskutek wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.).
Powołana regulacja prawna adresowana jest do organu orzekającego w postępowaniu wznowionym w pierwszej instancji i wyznacza jego zakres decyzyjny, przy czym podstawową kompetencją merytoryczną tego organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 K.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku, obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach K.p.a., nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Spełniając powyższy obowiązek, organ administracji publicznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji - kończącej postępowanie w sprawie wznowienia - podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (zob. wyrok NSA z 30 października 1996 r., SA/Wr 3437/95, LEX nr 27359).
Stwierdzić zatem należy, że w postępowaniu wznowionym, decyzja organu pierwszej instancji, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., zawiera rozstrzygnięcie składające się z dwóch elementów, z których jeden - eliminuje z obrotu prawnego dotychczasową decyzję, drugi zaś - ponownie rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Elementy te są jednak immanentnie ze sobą związane i nie może zostać wydana decyzja niezawierająca jednego z nich. Również organ odwoławczy musi o tej kwestii pamiętać. Oznacza to, że poddanie kontroli instancyjnej decyzji wydanych w postępowaniu wznowionym, musi skutkować uznaniem kompetencji organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia składającego się z trzech elementów, wśród których, obok dwóch elementów mogących tworzyć rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, konieczne jest także zawarcie rozstrzygnięcia co do dalszego bytu prawnego zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Skorzystanie przez stronę ze środków odwoławczych nakłada bowiem na organ wyższego stopnia obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania nowego rozstrzygnięcia, przy czym - w tym zakresie - organowi odwoławczemu przysługują takie same kompetencje orzecznicze, jak organowi pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 28 września 1994 r., III SA 1496/93, LEX nr 26028). Oznacza to, że organ odwoławczy, mając na względzie charakter związany elementów decyzji wydanej w toku postępowania wznowieniowego przez organ I instancji, nie może dokonać kontroli instancyjnej tylko w zakresie jednego z tych rozstrzygnięć, eliminując go. Słusznie wskazywano w uzasadnieniu sprzeciwu, że norma art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. jednoznacznie przewiduje, że nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy niejako zastępuje uchylane rozstrzygnięcie ostatecznej decyzji, co do której wznowiono postępowanie. Innymi słowy, nie można uchylić do ponownego rozpoznania tylko części decyzji organu I instancji wydanej we wznowionym postępowaniu. Wszystkie bowiem elementy takiej decyzji nierozerwalnie koegzystują ze sobą w ramach jednego stosunku administracyjno-prawnego, gdyż ustawodawca użył koniunkcji - korzystając ze spójnika "i". Wznowienie postępowania, w swojej istocie nadzwyczajnego środka kontroli decyzji, ma prowadzić o pozostawienia decyzji w obrocie lub zastąpienia jej rozstrzygnięciem zgodnym z prawem i prawdą materialną.
Już WSA w Poznaniu w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 325/24 odnoszącym się do innej decyzji w toku tego postępowania wznowieniowego wskazywał, że organ odwoławczy nie uwzględnił, że rozstrzygniecie zaskarżone odwołaniem wydane zostało bez poszanowania przepisów art. 151 § 1 pkt 1-2 oraz § 2 K.p.a. określających kompetencje orzecznicze organu administracji publicznej ustalone dla trybu wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym w tym postępowaniu organ winien baczyć, na zachowanie wszelkich warunków formalnych w tym zakresie, czego zabrakło.
Po pierwsze, w podstawie prawnej decyzji SKO w K. z dnia 8 kwietnia 2025 r. nie sposób doszukać się przepisów odnoszących się do trybu wznowienia postępowania. Wskazano jedynie, że "Na podstawie art. 138 § 2 art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. w Dz. U. z 2023r. poz. 775, ze zm.) oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 1. pkt 1, 2 i 3, i art. 82 ust. 1 i 3. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. w Dz. U. z 2023r. poz. 1094, ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 13 lutego 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji energii elektrycznej na działkach nr. [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...] w gm. [...]: -orzeka- uchylić zaskarżoną decyzję w pkt. III i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji".
Dodatkowo, co najistotniejsze, rozstrzygnięcie organu II instancji, którym organ uchylił jedynie pkt III zaskarżonej decyzji organu I instancji, nie daje się pogodzić z omówioną wyżej łącznością elementów decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Wyeliminowanie jedynie pkt III decyzji organu I instancji skutkowało tym, że obecnie nie istnieje w obrocie prawnym ani decyzja ostateczna z dnia 16 listopada 2021 r., ani żadna inna decyzja wydana w jej miejsce. Skoro nie można na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wydać decyzji tylko uchylającej decyzję dotychczasową, bez wydawania nowej decyzji, to nie można także na skutek odwołania uchylić tylko tej nowej decyzji na podstawie art. 138 § 2K.p.a. Oceny tej nie zmienia zakres zaskarżenia wskazywany w odwołaniu od decyzji.
Decyzja organu odwoławczego zaskarżona sprzeciwem podlega więc uchyleniu już z tych względów natury formalnej, z uwagi na naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.
Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ odwoławczy nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.
Z uwagi na to, że niniejsza decyzja podlega uchyleniu z powodu opisanych wyżej uchybień natury formalnej, Sąd nie dokonuje żadnej merytorycznej kontroli decyzji, sygnalizuje jedynie organowi II instancji, że orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.
Co do zasady organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., a więc dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji – w tym także w postępowaniu wznowieniowym. Z regulacji art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą jest rozstrzyganie merytoryczne przez organ drugiej instancji, a przepis ten określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych. Oznacza to także, że nie jest dopuszczalne takie zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, PiŻ 1987, nr 43, s. 15; GAP 1987, nr 21, s. 40, z komentarzem H. Starczewskiego, zawierający stwierdzenie, że: "1. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji"). Podkreślić też należy, że organ drugiej instancji może, bez uchybienia zasadzie dwuinstancyjności, dokonać całkowicie odmiennej oceny przepisów prawa materialnego, a nawet dostrzeżenie przezeń naruszeń o charakterze proceduralnym nie jest równoznaczne z koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wskazano, takie rozstrzygnięcie - kasatoryjne, organ może wydać jedynie w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., zatem w warunkach w nim wskazanych.
W realiach niniejszej sprawy podstawą do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną było to, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.), a więc w brzmieniu ustalonym na dzień wydania decyzji, nie zasięgał opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego (Marszałka Województwa [...]), zatem ziściły się przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, które zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia 16 listopada 2021 roku (nr [...]). Uzgodnienie to uzyskano w toku wznowionego postępowania. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z 18 sierpnia 2023 r., nr [...] zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej na działkach o nr [...], [...], [...], [...] obręb [...].
Obecnie organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując, że mimo, iż inwestor złożył kompletną dokumentację wymaganą w niniejszym postępowaniu administracyjnym, na ocenę przedmiotowego przedsięwzięcia wpływ ma w istocie sprzeciw mieszkańców wobec tej inwestycji. Zdaniem organu I instancji to, że lokalizacja przedsięwzięcia na terenie wsi D., budzi zdecydowany sprzeciw lokalnej społeczności i fakt, że organ nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia, nie będzie powodowała uciążliwości rozumianej w szerszym aspekcie, niż tylko środowiskowym, dla okolicznych gruntów i ich właścicieli, realizacja przedmiotowej inwestycji narusza zasadę zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) oraz art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ II instancji wskazał, że kwestia sprzeciwu społeczności lokalnej nie może być podstawą do odmowy wydania takiej decyzji. Sąd podziela to stanowisko. Oprócz tego organ II instancji wskazał jednak jedynie, że organ I instancji, wydając decyzję odmowną, powinien zatem wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów. Burmistrz [...]. wydając zaskarżoną decyzję według SKO nie wskazał, dlaczego nie akceptuje uzgodnień dokonanych przez wszystkie organy współdziałające mimo, że miał obowiązek odnieść się do uzyskanych w toku postępowania postanowień uzgadniających wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Powiatowego, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz Marszałka Województwa.
Nie wykazano innych błędów w postępowaniu, zwłaszcza w zakresie postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części. Rozważyć zatem należy, czy wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy dysponuje całym materiałem sprawy, nie oznaczałoby de facto uchylenia się przez ten organ od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co nie może podlegać aprobacie sądu administracyjnego. Tym bardziej biorąc pod uwagę, na co Kolegium zwracało uwagę, że wszystkie ww. organy w niniejszej sprawie uzgodniły realizację przedsięwzięcia i określiły warunki związane z tym przedsięwzięciem. Dodatkowo istotny jest fakt, że uprzednio dwukrotnie wydano już pozytywną decyzję w zakresie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w zasadzie dokonano analizy tych dokumentów oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia – zakładu produkcji energii elektrycznej w [...], gmina [...]
W tym stanie rzeczy Sąd uznał że zaskarżona decyzja SKO w K. z
8 kwietnia 2025 r. nie odpowiada prawu, zatem na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji będzie miał na uwadze opisane w uzasadnieniu wyroku kwestie formalne dotyczące decyzji organów w toku postępowania wznowionego. Następnie to, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, iż wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia Sądu zarzut naruszenia art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 49 § 1 i 2 K.p.a. poprzez obwieszczenie podające nieprawdę co do treści zaskarżonej decyzji nie był w sprawie analizowany, jednakże organ winien mieć tę kwestię na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku.
Na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. oraz art. 16 § 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.