IV SA/Po 482/19

IV SA/Po 482/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II OSK 3921/19 - Wyrok NSA z 2022-12-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 54 i 55 , art. 57 ust. 7  i 59f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2019 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB,) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j, Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E. O. (dalej także: skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB,) z dnia [...] marca 2019 r. (znak: [...]), którym organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obiektu budowlanego, tj. R. O. oraz E. O., karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi w [...], (rejon ulic: [...]), bez dopełnienia obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2013 r. tj złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że PINB przeprowadził w dniu [...] października 2018 r. kontrolę w/w nieruchomości (działek [...]). W trakcie kontroli stwierdzono, że znajdujący się tam parking dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi jest użytkowany.
PINB uznał, że inwestor przystąpił do użytkowania opisanego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co stanowi naruszenie przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: P.b.). W związku z powyższym, opierając się na przepisach art. 57 i 59f P.b., PINB wydał w dniu [...] listopada 2018 r. postanowienie, w którym nałożył na inwestorów karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W wyniku złożonego zażalenia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. [...]WINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W dniu [...] marca 2019 r. PINB wydał postanowienie o ustaleniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w wysokości [...] zł na inwestorów przedmiotowego parkingu.
Zażalenie na powyższe postanowienie PINB wniósł E. O.
Organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Kolejny artykuł (art. 55) wymienia z kolei szereg obiektów, dla których przystąpienie do użytkowania musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że przystąpienie do użytkowania obiektów, dla których powstania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub uprzednie zgłoszenie budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, musi zostać poprzedzone stosownym działaniem ze strony organu nadzoru budowlanego, bądź też brakiem takowego działania tj. niezgłoszeniem sprzeciwu w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2018 r. pracownicy PINB zaobserwowali zaparkowane samochody ciężarowe i osobowe oraz ruch samochodów odbywający się na drogach dojazdowych i manewrowych. Spostrzeżenia te, jak wskazano, zostały udokumentowane za pomocą materiałów fotograficznych, załączonych następnie do akt sprawy, stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego podstawę do nałożenia kary w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Uzasadniając swoje stanowisko [...]WINB odwołał się do stanowiska judykatury i wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2018 r. (sygn. akt: II SA/G1 339/18) jedyną przesłanką wymierzenia kary jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania. Kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r. (sygn. akt: II SA/Gl 28/18) doprecyzowuje tę przesłankę, stanowiąc że "przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę". Nie ma przy tym znaczenia, czy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu zrealizowanego zgodnie z projektem budowlanym, czy też obiektu zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 174/16). Wskazano też, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2974/15) kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania nie jest uzależniona od okresu nielegalnego użytkowania, a od samego faktu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu (przystąpienia do użytkowania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Jest to więc konsekwencja samego faktu naruszenia prawa. Nałożenie kary jest obligatoryjne, brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego.
Na podstawie powyższych wyroków [...]WINB stwierdził, że "przystąpienie do użytkowania" jest czynnością jednorazową, nie zaś ciągłą, stanowiąc naruszenie prawa, które musi zostać obligatoryjnie ukarane przez organ nadzoru budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia to, jak długo dany obiekt był w istocie nielegalnie użytkowany. Podniesiono, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest parking zdefiniowany jako wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują.
Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy niezbicie wynika, że w taki oto sposób obiekt jest użytkowany przed uzyskaniem stosownej decyzji.
Nakładając karę z tytułu nielegalnego użytkowania, organ musi mieć na uwadze fakt, iż możliwość wydania takowego postanowienia ulega przedawnieniu po upływie terminu regulowanego przepisami ordynacji podatkowej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2160/15) postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art 54 lub 55 p.b.
Z uwagi na fakt, iż pomimo wezwań organu pierwszej instancji, inwestor odmawiał udzielenia informacji na temat daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego parkingu, PINB posiłkował się w tej kwestii zeznaniami świadków, tj. Pana L. S., Pana J. P. i Pani J. T.. Wszyscy świadkowie zgodnie poświadczyli, pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, iż na przedmiotowym parkingu samochody zaczęły pojawiać się na przełomie 2016 i 2017 r. Jeżeli za datę przystąpienia do użytkowania parkingu przyjmie się rok 2016, a zatem - pod kątem przedawnienia - datę względniejszą dla inwestora, zgodnie z zacytowanymi powyżej wyrokami termin na wydanie postanowienia nakładającego karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania upływa dopiero wraz z końcem roku 2019 (tj. po upływie trzech lat od końca roku, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu). Biorąc pod uwagę powyższe, organ dochował terminu wskazanego w przepisach ordynacji podatkowej, nie może być zatem mowy o przedawnieniu kary.
Odnośnie zarzutu skarżącego, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu było niemożliwe w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego [...]WINB wskazał, że orzecznictwo niektórych sądów administracyjnych wskazywało w przeszłości, że tryby te wzajemnie się wykluczają. Jednakże, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt: II OSK 3086/15), "inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i przystąpił do jego użytkowania popełnia dwa delikty administracyjne. Pierwszy delikt polega na zbudowaniu obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Jego skutkiem jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 59f ust. 1 p.b. Drugi delikt polega na przystąpieniu do użytkowania wyżej wymienionego obiektu. Skutkiem popełnienia tego deliktu jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b" (...) Co za tym idzie skoro okoliczność, iż inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i może z tego powodu ponieść konsekwencje przewidziane w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie skutkuje zwolnieniem go od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tak pobudowanego obiektu, to w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu wzniesionego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie wymaganego regulacją art. 55 Prawa budowlanego okoliczność ta nie zwalnia go od odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 7 tej samej ustawy".
W ocenie [...]WINB zarzut skarżącego, jakoby organ pierwszej instancji winien w obliczeniu kary opierać się na powierzchni parkingu wskazanej w zatwierdzonym projekcie budowlanym jest w sposób oczywisty sprzeczny z zasadami logiki, albowiem w tym samym zażaleniu skarżący przyznaje, że obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeżeli istnieje wątpliwość, czy rzeczywiste rozmiary parkingu różnią się od rozmiarów wskazanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, niemożliwym jest opieranie się przy obliczaniu wysokości kary na treści tegoż projektu. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji oparł się na opinii sporządzonej przez biegłego mgr inż. M. P., opracowanej dla potrzeb prowadzonego przez Urząd Miejski w [...] postępowania podatkowego. Dla uzyskania całkowitej pewności w kwestii powierzchni rzeczonego parkingu, PINB zwrócił się do biegłego o jej potwierdzenie (pismo z dnia [...] lutego 2019 r.). Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. biegły potwierdził, iż powierzchnia parkingu dla samochodów wraz z drogami wewnętrznymi wynosi 12.894,77 m˛. Zatem organ I instancji dochował należytej staranności w kwestii obliczenia powierzchni rzeczonego parkingu, opierając się na dokumentach zawierających wiarygodne obliczenia.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby organ dokonał zawyżenia kwoty nałożonej kary, poprzez zastosowanie niewłaściwego współczynnika do dróg dojazdowych i manewrowych, [...]WINB podniósł, że powierzchnia wskazana przez PINB. tj. 12.894,77 m2, to powierzchnia całej inwestycji, obejmującej zarówno parking dla samochodów, jak i drogi dojazdowe i manewrowe. Prawdą jest również, iż parkingi należą do kategorii XXII, których tabela stanowi załącznik do Prawa budowlanego, drogi zaś należą do kategorii XXV. Każda z tych kategorii objęta jest innym współczynnikiem (kategoria XXII - współczynnik 8, kategoria XXV - współczynnik 1). Zgodnie z treścią art. 59f Prawa budowlanego "w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (...) stawka opłaty (s) wynosi 500 zł". Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje z kolei, że "stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Jak wskazano powyżej, powierzchnię rzeczonego parkingu wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi obliczono na 12.894,77 m , a zatem, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, zastosowanie znalazł tu współczynnik wielkości obiektu (w) wynoszący 2,5. Mnożąc tę liczbę przez współczynnik kategorii obiektu (8), iloczyn stawki opłaty (500) oraz dziesięciokrotne podwyższenie (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), wysokość kary wyniosła 100.000 zł.
Podkreślenia wymaga fakt, iż pojęcie "drogi", wymienionej w kategorii XXV, nie jest tożsame z pojęciem drogi dojazdowej lub manewrowej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3a Prawa budowlanego, droga jest obiektem liniowym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Definicję tę precyzuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018, poz. 2068 ze zm.), w art. 4 ust. 1 stanowiąc, że przez drogę należy rozumieć "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Dalej wskazano, iż jakkolwiek organ pierwszej instancji określił inwestycję będącą przedmiotem prowadzonego postępowania mianem "parkingu, dróg dojazdowych oraz dróg manewrowych", nie sposób uznać tych dróg za obiekty spełniające zacytowane powyżej definicje. Pojęcie "dojazdu manewrowego" zostało wymienione w rozdziale 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 21 ust. 3), który to rozdział reguluje sprawy dotyczące parkingów i garaży dla samochodów. Wynika stąd jasny wniosek, iż drogi manewrowe oraz drogi dojazdowe, które to określenia są językowo tożsame z określeniem "dojazd manewrowy", winny być traktowane jako nierozłączna część składowa parkingu, wobec którego pełnią one swego rodzaju funkcję służebną.
Odnosząc się do różnicy w wysokości nałożonej kary, należy wskazać, iż kara nałożona na inwestorów postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2018 r., a wynosząca [...] zł, została obliczona na podstawie wadliwie wskazanej powierzchni rzeczonego parkingu (tj. mniejszej niż 5000 m˛), która to nieprawidłowość została wskazana przez [...]WINB w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r.
W postanowieniu będącym przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, zastosowano prawidłową powierzchnię inwestycji (tj. 12.894,77 m˛), wobec czego wysokość kary uległa odpowiedniej zmianie, w tym wypadku - o [...] zł wzwyż.
W kwestii zarzutu skarżącego, jakoby przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ pierwszej instancji nie zastosował art. 10 k.p.a., należy wskazać iż przeoczenie to zostało naprawione przez organ odwoławczy, który zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował strony prowadzonego postępowania o przysługującym im prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w trakcie postępowania dowodów i materiałów.
Na postanowienie [...]WINB skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył E. O. zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie od [...]WINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...]WINB w sposób rażący naruszył przepis art. 7a § 1 k.p.a. - mając świadomość tego, że w przedmiotowej sprawie w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność nie powinien orzekać na niekorzyść strony, ale zgodnie z prawem powinien uwzględnić zażalenie i rozstrzygnąć sprawę na korzyść skarżącego, uchylając zaskarżone postanowienie o nałożeniu tak dużej grzywny.
Podniesiono też, że wadliwe jest stanowisko [...]WINB, co do możliwości nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego; na poparcie swego stanowiska skarżący powołał poglądy orzecznictwa. Nie bez znaczenia jest także i to, że przedmiotowa sprawa toczy się od ponad czterech lat, a inwestor zaangażował w budowę niemałe środki finansowe, podczas gdy postępowanie naprawcze nie dość, że toczyło się ślamazarnie, to było prowadzone w sposób wadliwy. W ocenie skarżącego, WSA orzekając w sprawie nałożenia kary, winien uwzględnić zarzuty (okoliczności) podniesione w skardze z dnia [...].02.2019 r., (zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 283/19).
W ocenie Skarżącego opinia biegłego M. P. nie może mieć zastosowania w sprawie. Ponadto kara pieniężna nie powinna być nałożona na R. O., która od [...].07.2014 r. nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest nie zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017, poz. 1332, obecnie: Dz. U. z 2018, poz. 1202 – dalej jako: P. b.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jaką przewiduje art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Z przytoczonego przepisu wynika, że dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy przystąpił do użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). W myśl art. 59f P.b. 1. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). 2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. 3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami, które nakazywałyby wyeliminować je z obrotu prawnego. Postanowienie [...]WINB odpowiada wymogom z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w szczególności zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ II instancji odniósł się także w sposób prawidłowy do zarzutów zażalenia. Uzasadnienie badanego postanowienia przedstawia analizę wszelkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz obrazuje tok rozumowania, który doprowadził [...]WINB do wniosku o zasadności postanowienia organu I instancji. Argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji są przez Sąd podzielane.
Sąd podziela argumentację organów odnośnie kwestii możliwości nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu niezależnie od tego czy został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, czy też z odstępstwami od tego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę.
W wyroku z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie II OSK 960/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Zarówno w judykaturze, jak też w piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego przewidziana jest kara administracyjna uregulowana w art. 57 ust. 7 P.b., a za niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (terenu) lub z projektem architektoniczno-budowlanym przewidziana jest inna kara administracyjna uregulowana w art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 P. b. przy czym kary te wymierzone są w odrębnych postępowaniach (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis, s. 728-730). Pogląd powyższy Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, podkreślając, że przyjęcie stanowiska odmiennego oznaczać może w praktyce premiowanie zachowań in fraudem legis. Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji popierającej stanowisko przeciwne, wskazać należy, że z konstatacji, iż strona w sytuacji toczącego się postępowania legalizacyjnego nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika nie wniosek o niemożności naruszenia art. 55 P.b. i tym samym zastosowania art. 57 ust. 7 P.b., lecz o niedopuszczalności przystąpienia do użytkowania przez zakończeniem postępowania legalizacyjnego.
Niewątpliwie okoliczność, iż inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i może z tego powodu ponieść konsekwencje przewidziane w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie skutkuje zwolnieniem go od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tak pobudowanego obiektu. W wypadku przystąpienia do użytkowania obiektu wzniesionego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie wymaganego regulacją art. 55 ustawy Prawo budowlane, okoliczność ta nie zwalnia go od odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 7 tej samej ustawy. Inne są bowiem przesłanki odpowiedzialności z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane i z art. 57 ust. 7 tej ustawy i tylko od działań inwestora zależy, czy w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego dotkną go sankcje przewidziane w jednej, bądź obu wskazanych wyżej regulacjach, co nastąpi, gdy pomimo zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego samowolnie przystąpi do jego użytkowania.
Nawet ewentualne nakazanie rozbiórki danego obiektu w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie zmienia faktu, iż obiekt ten był uprzednio użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia, a więc ziściły się przesłanki dla wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego. Nie można więc w takich sytuacjach w stosunku do inwestorów takich obiektów stosować taryfy ulgowej w postaci niestosowania przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu może również dotyczyć obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej (por wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2043/17, LEX nr 2703461).
Zgodnie z art. 51 ust 1. pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ustęp 4 tegoż artykułu stanowi zaś, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Jak podkreśla się w orzecznictwie nałożenie kary jest obligatoryjne w wypadku ziszczenia się przesłanki przystąpienia do użytkowania (II SA/GL 339/18, CBOSA). Organ nie dysponuje tu swobodą w ramach uznania administracyjnego, nie ma też możliwości miarkowania kary.
Prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny w oparciu o protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jednoznacznie wskazuje na rozpoczęcie korzystania z obiektu, a tym samym przystąpienie do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r. w sprawie II OSK 1494/09, CBOSA).
Odnośnie zarzutu, iż kara pieniężna nie powinna być nałożona na R. O., która od [...].07.2014 r. nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości, Sąd wskazuje, że podmiotem podlegającym ukaraniu jest inwestor, który jest zobligowany do wykonania inwestycji zgodnie z projektem i obowiązkami wynikającymi z art. 59a ust. 2 pkt 3–5, a nie obecny właściciel nieruchomości, na której obiekt się znajduje. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko też inwestor może zatem ponieść określoną w p.b. odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania (patrz wyrok WSA w Opolu z dnia 4 grudnia 2018 r. II SA/Op 480/18, LEX nr 2599715).
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi jakoby opinia biegłego M. P. nie mogła mieć zastosowania w sprawie.
Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Dowód z opinii biegłego powinien zostać dopuszczony przez organ, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne.
W przedmiotowej sprawie zaistniała wątpliwość, czy rzeczywiste rozmiary parkingu różnią się od rozmiarów wskazanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji oparł się na opinii sporządzonej przez biegłego mgr inż. M. P.- specjalisty w dziedzinie budownictwa i zarządzania nieruchomościami. Dla uzyskania całkowitej pewności w kwestii powierzchni rzeczonego parkingu, PINB zwrócił się do biegłego o jej potwierdzenie. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. biegły potwierdził, iż powierzchnia parkingu dla samochodów wraz z drogami wewnętrznymi wynosi 12.894,77 m˛. Zatem organ I instancji dochował należytej staranności w kwestii obliczenia powierzchni rzeczonego parkingu, opierając się na dokumentach zawierających wiarygodne obliczenia.
Pełnomocnik skarżącego, podniósł również, że Sąd "orzekając w sprawie nałożenia kary, winien uwzględnić zarzuty (okoliczności) podniesione w skardze z dnia [...].02.2019 r., zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Po 283/19. W związku z powyższym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. IV SA/Po 283/19 oddalił skargę E. O. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.
Sąd nie stwierdza również w niniejszej sprawie naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W doktrynie akcentuje się, że nie chodzi tu o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które - "pozostają" - a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Konieczne jest zatem - wykazanie - że po pierwsze – w sprawie istnieją wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, po drugie – wykorzystano odnośne metody (reguły, dyrektywy, wskazówki) wykładni prawa w celu usunięcia tych wątpliwości, po trzecie – wykorzystane metody nie doprowadziły do usunięcia wątpliwości co do znaczenia odnośnego przepisu prawnego (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd/el 2019).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zaakcentować, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, CBOSA).
Wykładnia art. 57 ust. 7 P.b. przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw językowych prowadzi do jednoznacznego wniosku, a mianowicie, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy art. 54 i 55 P.b. regulują procedurę – zgodnego z prawem – przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Posługując się dyrektywami celowościowymi należało uwzględnić, że istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych - z uwagi - na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m. in. art. 5 ust. 1 i 2 P.b.). Istotą przepisów P.b. jest więc wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej - w interesie publicznym - oraz zapewnienie ich przestrzegania. W tym drugim aspekcie można stwierdzić, że P.b. ma charakter policyjny. Ujawnia się on w dwóch zakresach: kontroli prewencyjnej i nadzoru (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.04.2012 r. sygn. IV SA/Po 1171/11, CBOSA). Z uwzględnieniem tak rozumianych celów należało zatem dokonać wykładni art. 57 ust. 7 P.b. Również posłużenie się dyrektywami systemowymi wykładni - w ocenie składu sprawę niniejszą rozpoznającego - prowadzi do konstatacji o niedopuszczalności przystąpienia do użytkowania przez zakończeniem postępowania legalizacyjnego.
Mając powyższe na uwadze i stwierdzając, że wysokość wymierzonej kary ustalona została prawidłowo na podstawie danych zawartych w materiale dowodowym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.