IV SA/PO 480/22

IV SA/Po 480/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 2, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skarg R. sp. z o.o. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2022 r. o numerach: - [...]; - [...]; - [...]; - [...]; - [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji Związku Międzygminnego "C. " z dnia [...] września 2021 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. sp. z o.o. kwotę 4600 zł (cztery tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 480/22
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzjami:
1. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
2. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
3. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
4. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
5. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
utrzymało w mocy decyzje Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C. (dalej: również jako "Związek"):
1. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. (dalej również jako: "skarżąca") kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta P. będącego członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł;
2. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy W. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł;
3. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta K. będącego członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł;
4. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy S. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł;
5. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł.
W powyższych decyzjach organów I instancji wskazano w podstawie prawnej m.in. na art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 6q, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 1, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2021 poz. 888 ze zm., dalej jako u.c.p.g.) oraz § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...].01.2019 r., poz. [...]).
Decyzje te zostały w imieniu Zarządu Związku ("Z up. Zarządu") wydane przez Dyrektora Biura Związku.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Związek Międzygminny "C. ", zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "C. " zobowiązany jest do kontroli obowiązków wykonania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez podmioty, wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym.
Zgodnie z przepisem art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa u.c.p.g. albo art. 3b ust 1 u.c.p.g.
W myśl przepisu art. 3aa pkt 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo.
Na podstawie art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361), w odniesieniu do wyżej przytoczonych przepisów obliczenie poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167 z późn. zm.).
Organ w decyzjach przedstawił szczegółowy sposób obliczeń. Zgodnie z przepisem art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
W myśl przepisu art. 9x ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Przytoczony wyżej w przepisie art. 9x ust. 3 u.c.p.g. przepis art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska odsyła do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 2490 z późn. zm.), gdzie w załączniku nr 2 do w/w rozporządzenia w tabeli pod pozycją 1051 określono jednostkową stawkę opłaty zł/Mg za składowanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w roku 2020 i w kolejnych latach w wysokości 270,00 zł.
W świetle powyższych kolejnych regulacji i wyżej poczynionych ustaleń i wyliczeń Zarząd Związku określił firmie R. Sp. z o.o. karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenów miast i gmin wskazanych w powyższych decyzjach, będących członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r.
Odwołania od powyższych decyzji wniosła R. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i umorzenie postępowań w pierwszej instancji w całości.
Zaskarżonym decyzjom zarzucono :
I. naruszenie przepisów postępowania — art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy organ powinien to skarżącemu umożliwić zawiadamiając go o takiej możliwości po wszczęciu postępowania, ale bezpośrednio przed wydaniem skarżonej decyzji,
II. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: ,,u.c.p.g.") poprzez przyjęcie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter absolutny, podczas gdy odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i można się od niej uwolnić wykazując okoliczności przemawiające za uznaniem, że podmiot naruszający przepisy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia nie doszło,
III. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, czy Skarżący uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło;
IV. naruszenie przepisów postępowania — art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak zbadania przez organ przesłanek do nakładania kary administracyjnej i przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie merytorycznie rozpatrzyło każdą ze spraw i w pięciu wyżej opisanych decyzjach z dnia 26 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy pięć wyżej opisanych decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C. z dnia [...] września 2021 r.
W uzasadnieniach swoich decyzji Kolegium wyjaśniło, że gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zadaniem gminy. Nie zmienia tego utworzenie - dla wspólnego wykonywania zadań - związku międzygminnego, oznacza to jedynie, że - zgodnie z przepisami ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 poz. 559) - prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzi - na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3).
Zauważono, że w § 6 Statutu Związku Międzygminnego C. , wśród zadań tego Związku przewidziano kontrolę wykonywania przez zobowiązane podmioty obowiązków wynikających z ustawy wraz z nakładaniem kar (ust. 1 pkt 23). Pomimo utworzenia związku, gminy nadal istnieją w swoich granicach i mają swoich mieszkańców, których obsługuje związek i wynajęte przezeń firmy. W praktyce, zmiany wynikające z utworzenia związku międzygminnego sprowadzają się do tego, że kompetencje organów zrzeszonych gmin - określone wprost w u.c.p.g. - przechodzą na zgromadzenie związku (gdy chodzi o kompetencje rad gmin) i na zarząd związku (kompetencje organów wykonawczych czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). Obowiązuje przy tym zasada, wyrażona w art. 268a k.p.a. że zarząd - jako organ administracji publicznej - może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. Niewątpliwie takim pracownikiem jest także dyrektor biura, główny księgowy czy jego zastępca. Sam fakt, że osoba pełniąca ww. funkcję podpisuje decyzje z upoważnienia zarządu, używając odpowiedniej pieczęci, pozwala zakładać istnienie stosownego upoważnienia. W myśl art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku osiągnięcia w danych roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Z treści cytowanej regulacji jasno wynika, że jedyną przesłanką nałożenia kary jest nieosiągnięcie odpowiedniego przygotowania odpadów przez podmiot je odbierający (niezależnie od powodów), przy czym wysokość kary uzależniona jest od wielkości masy odpadów brakujących do osiągnięcia poziomu 50% (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.).
Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organów I instancji, jak również odniosło się do zarzutów odwołania.
Wskazano, że stan faktyczny spraw jest jasny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Także uzasadnienie zaskarżonych decyzji odnośnie istotnych faktów nie budzi wątpliwości. Organ ma prawo opierać się na faktach znanych mu z urzędu (a takim jest złożenie sprawozdania z określoną ilością odpadów komunalnych) i nie musi się w takim wypadku powoływać na konkretne dowody ani dokonywać ich oceny. Spółka będąc przedsiębiorcą profesjonalistą nie może także przerzucać odpowiedzialności za niespełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy na właścicieli poszczególnych nieruchomości. Odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi wyłącznie odbiorca odpadów - jakim jest odwołująca zgodnie z brzmieniem ww. przepisu.
Organ II instancji zweryfikował także sposób wyliczenia administracyjnej kary na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i przekazywanych do składowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło prawidłowość wyliczenia poszczególnych kar przez organ I instancji.
Podkreślono, że art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. określający dyrektywy ustalania wysokości kar pieniężnych, nic obejmuje przypadku przewidzianego w art. 9x ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Ustawodawca nie pozostawił zatem organom administracji żadnej możliwości miarkowania wielkości kary za nieosiągnięcie odpowiedniego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia - wprowadzając sztywne dyrektywy jej obliczenia (w art. 9x ust. 2 u.c.p.g.). Co więcej - nie wprowadzono przesłanki winy przedsiębiorcy. Możliwości miarkowania kary nie można także wywieść z przepisów Rozdziału IVA k.p.a. skoro uregulowanie w ustawie szczególnej przesłanki wymiaru analizowanej kary wyklucza możliwość sięgnięcia po dyrektywy z art. 189d k.p.a. Wskazane w odwołaniu okoliczności nie podpadają też pod przesłankę działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.).
Za chybiony uznano zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. § 1 kpa i braku możliwości wypowiedzenia się strony na temat zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157), np. że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z 22.03.2012 r., U GSK 431/12, LEX nr 1145527). W przedmiotowej sprawie strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. na temat zgromadzonego materiału w terminie 7 dni. Zawiadomienia zostały odebrane przez skarżącą w dniu 28.06.2021 r. Z przysługującego jej prawa skarżąca nie skorzystała.
Brak również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kar. W świetle przepisu art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. byłoby to możliwe w razie jednoczesnego spełnienia 2 warunków: znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa przez stronę. Po pierwsze, trudno byłoby uznać, że nieosiągnięcie przez Spółkę wymaganego przepisami prawa przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu ma znikomą wagę a po wtóre - niewykonalne jest naprawienie uchybienia polegającego na nieosiągnięciu poziomu w minionym roku kalendarzowym.
Reasumując, sporne kary musiały być wymierzone i to w wysokości przyjętej w zaskarżonych decyzjach, co legło u podstaw ich utrzymania w mocy.
Skargi na powyższe decyzje w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. sp. z o.o., wnosząc o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonych decyzji I i II instancji, ewentualnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 135 p.p.s.a - o uchylenie w całości decyzji wskazanych wyżej;
- zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. - o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła :
I. naruszenie przepisów postępowania — art. 268a k.p.a. poprzez uznanie, że decyzje organu I instancji są ważne pomimo podpisania ich przez osobę upoważnioną przez wykonawczy organ kolegialny organu I instancji, podczas, gdy na podstawie tego przepisu wykonawczy organ kolegialny organu I instancji nie może upoważnić osoby do podpisania decyzji wydanej w sprawie,
II. naruszenie przepisów postępowania — art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy organ I instancji powinien to skarżącemu umożliwić zawiadamiając go o takiej możliwości po wszczęciu postępowania, ale bezpośrednio przed wydaniem skarżonej decyzji,
III. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") poprzez przyjęcie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter absolutny, podczas gdy odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i można się od niej uwolnić wykazując okoliczności przemawiające za uznaniem, że podmiot naruszający przepisy uczynił wszystko, czego można od mego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia nie doszło,
IV. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, czy skarżący uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło;
V. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu faktycznych poziomów recyklingu uzyskanych przez skarżącego;
VI. naruszenie przepisów postępowania — art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak zbadania przez organ przesłanek do nakładania kary administracyjnej i przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.
W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach i wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skargi zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontroli sądu poddano w niniejszej sprawie pięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego:
1. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
2. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
3. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
4. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
5. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...],
utrzymujących w mocy decyzje Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C.:
1. z dnia 21 września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. (dalej również jako: "skarżąca") kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta P. będącego członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł;
2. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy W. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł;
3. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta K. będącego członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł;
4. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy S. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł;
5. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę R. Sp. z o.o. kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł.
Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według stanu prawnego dot. 2020 r.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g."), na czele z jej art. 9x ust. 2 pkt 1, w myśl którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g – tj. m.in. obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu – podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Stosownie do art. 9zb u.u.c.p.g. kary pieniężne z tego tytułu nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2.
Rozstrzygnięcie sprawy wymagało jednakże w pierwszej kolejności analizy prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy będącej członkiem Związku. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Związku została wydana przez Dyrektora Biura Związku działającego z upoważnienia Zarządu Związku.
Sąd wskazuje, że kwestia upoważnienia osoby wydającej decyzję w imieniu Zarządu Związku była już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w innych sprawach dotyczących skarg różnych podmiotów, na które nakładane były kary pieniężne na podstawie przepisów przywołanej ustawy i Sąd rozpoznający niniejsze sprawy stanowisko wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków podziela i przyjmuje za własne (patrz np. wyroki z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 122/22 i 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 73/22, a także z 30 września 2022 sygn. akt IV SA/Po 426/22 oraz z 20.10.2022 r. o sygn. IV SA/Po 425/22, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec tego Sąd wyjaśnia, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.) - dalej: u.s.g., która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Tworząc związek międzygminny, zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. W zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie, jako organ stanowiący i kontrolny związku, wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ust. 1 i 2 u.s.g.). Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny.
Powyższa sytuacja ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż m.in. Miasto P., Miasto K., Gmina K., Gmina W., Gmina S. są uczestnikami Związku Międzygminnego "C. " w C., co wynika z § 3 Statutu Związku Międzygminnego "C. " w C..
Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 statutu, zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie uczestników [Związku], obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 statutu).
Sąd zauważa jednak, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do uprawnień wójta. W tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.
Organem wykonawczym Związku Międzygminnego "C. " w C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 statutu). Regulacja ta odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Tym samym, na skutek powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd.
Zasadą prawa administracyjnego jest, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast, w ocenie Sądu, niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a k.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne. Jak zauważono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 942/16 (dostępnym jw.), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. przepisu art. 268a do Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: Kodeks) wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa; realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne.
Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie, w ściśle określonych sprawach, uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i Kodeksie. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić ani pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt II SA 869/92, ONSA 1993/4/110). Podobnie też w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt I SA/Lu 261/20 (dostępnym w bazie orzeczeń – jw.) wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a.
Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego zarząd związku międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 617/16, dostępny jw.).
W przedmiotowej sprawie podstawę wydania wszystkich decyzji organu I instancji stanowił art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 tej ustawy, nakłada w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Jak już wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku, jako jego organ wykonawczy; przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby mu powyższe działanie, w szczególności, z woli ustawodawcy, w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 1(1) u.c.p.g. [przepis wprowadzany do ustawy już po wydaniu decyzji w pierwszej instancji], który przewiduje, że zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konsekwentnie zatem należało przyjąć, że decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Sąd wyjaśnia jeszcze, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt GSK 1056/10, dostępny jw.). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Stąd też tutejszy Sąd przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18, dostępny jw.). Należy przy tym podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego osobie indywidualnej, stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu w sprawie II SA/Po 838/21 (dostępnym jw.).
W takim stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji.
Skutki powyżej stwierdzonej istotnej wady prawnej tkwiącej w samych decyzjach organu I instancji rozciągały się również na decyzje odwoławcze. Kolegium bowiem tego nie dostrzegło przy rozstrzyganiu sprawy w drugiej instancji i bezpodstawnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Równocześnie Sąd wyjaśnia, że wobec charakteru stwierdzonej wady prawnej, tj. rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez nieprawidłowo umocowaną osobę, reprezentującą organ kolegialny (niemożność scedowania kompetencji), na tym etapie postępowania Sąd nie wypowiada się merytorycznie co do prawidłowości samego rozstrzygnięcia. Byłoby to działanie zbyteczne, bo zdecydowanie przedwczesne.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowość składu orzekającego. Także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionemu pracownikowi. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny (Zarząd Związku) powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie, podpisanego przez członków tego organu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 4600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości 1000 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3600 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 265). Jednocześnie wynagrodzenie pełnomocnika Sąd, stosownie do art. 206 p.p.s.a., pomniejszył mając na względzie, iż przedmiotem rozstrzygnięcia było 5 tożsamych skarg, w których intelektualny nakład pracy pełnomocnika nie był zwielokrotniony. W związku z tym Sąd ustalił stawkę pieniężną dla decyzji o najwyższej wartości pieniężnej (z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] dotyczącej Miasta K. – kara w wysokości [...] zł) i postanowił nie kumulować stawek wynagrodzenia dla pozostałych decyzji.