IV SA/PO 48/22

IV SA/Po 48/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1485/22 - Wyrok NSA z 2024-03-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1d i 2, art. 11, art. 12 ust. 1, art. 31a ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 115a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 76 § 1, art. 245
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z [...] listopada 2021 r. (znak: [...]), skierowanym do A. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. w Z. (zwanego też dalej "Kontrolowanym" lub "Skarżącym"), Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ" lub "Organ") – z powołaniem się na art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070; dalej w skrócie "u.IOŚ") oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] września 2021 r. na terenie należącej do Kontrolowanego myjni samoobsługowej przy ul. [...] w S. L., udokumentowane protokołem kontroli nr [...] z [...] września 2021 r. (zwanym też dalej "Protokołem Kontroli") – zarządził: "Przestrzegać warunków posiadanej decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska. Termin realizacji: na bieżąco". Jednocześnie WWIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu zarządzenia Organ wyjaśnił, że w toku ww. kontroli na terenie myjni samoobsługowej stwierdzono nieprawidłowość przestrzegania wymagań ochrony środowiska, której usunięcie zarządzono. Oto bowiem w trakcie kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot przekroczył dopuszczalne normy emisji hałasu do środowiska określone w posiadanej przezeń ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) określającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska poza zakładem zlokalizowanym w S. L. przy ul. [...] (zwanej też dalej "Decyzją Starosty"). Na kontrolowanym terenie źródłem emisji hałasu do środowiska było 5 stanowisk do mycia zewnętrznego pojazdów oraz 2 odkurzacze 2-stanowiskowe. Zgodnie z Decyzją Starosty ustalone zostały następujące dopuszczalne poziomy hałasu:
- w odniesieniu do położonych w kierunku zachodnim i północno-zachodnim terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 39MN), na które zakład oddziałuje, w następującej wysokości:
. równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) LAeqD = 50 dB.
. równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN = 40 dB.
- w odniesieniu do położonych w kierunku wschodnim terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (oznaczonych w m.p.z.p. symbolem MW/U), na które zakład oddziałuje, w następującej wysokości:
. równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) LAeqD = 55 dB,
. równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN = 45 dB.
W dniu [...] września 2021 r. w porze dnia i w porze nocy zostały wykonane kontrolne pomiary emisji hałasu do środowiska w dwóch punktach pomiarowych oznaczonych jako P1 i P2, zlokalizowanych w miejscach zgodnie z zapisami Decyzji Starosty, wraz z uwzględnieniem tła akustycznego. Punkt P1 zlokalizowany był przy ul. [...] w S. L., na granicy terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w odległości około 30 m od granicy terenu, do którego władający zakładem posiada tytuł prawny. Punkt P2 zlokalizowany był na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na os. S. w S. L., w odległości około 25 m od granicy terenu, do którego władający zakładem posiada tytuł prawny. Wyniki pomiarów wskazały na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu względem dopuszczalnego poziomu określonego w Decyzji Starosty:
- w porze dnia:
. w punkcie pomiarowym P1 o 2,6 dB,
. ("Z uwagi na różnicę pomiędzy poziomem immisji, tj. pracą źródeł hałasu a tłem akustycznym mniejszą od 3 dB, nie było możliwe wyznaczenie poziomu hałasu, jaki jest emitowany do środowiska w porze dnia w punkcie pomiarowym P2").
- w porze nocy:
. w punkcie pomiarowym P1 o 3,0 dB,
. w punkcie pomiarowym P2 o 0,4 dB.
W końcowej części motywów zarządzenia Organ przywołał przepisy art. 115a, art. 141 ust. 1, art. 114 ust. 2 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie "p.o.ś.").
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane zarządzenie pokontrolne, A. N. (P. ), reprezentowany przez r.pr. M. K. – zarzuciwszy naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") przez wadliwe przeprowadzenie pomiarów hałasu i zaniechanie ich powtórnego dokonania oraz niewzięcie pod uwagę emisji hałasu generowanego przez ruch pojazdów, doprowadzając w konsekwencji do nieprawidłowego przyjęcia, że w zakładzie Skarżącego doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, co oznacza, że organ dopuścił się niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia WWIOŚ oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor na wstępie zauważył, że podczas wykonywania badań w dniu [...] września 2021 r. punkt pomiarowy P1 był umiejscowiony w odległości około 30 m od źródła hałasu, natomiast podczas wykonywania badania w dniu [...] września 2019 r. – które było podstawą wydania Decyzji Starosty – punkt ten był umiejscowiony w odległości około 35 m od źródła hałasu. Również odległość od źródła hałasu punktu pomiarowego P2 uległa pomniejszeniu z 40 m do 25 m. Wobec znacznego zmniejszenia odległości od źródła hałasu niezasadne jest odnoszenie wyników badań z [...] września 2021 r. do ograniczeń ustalonych na podstawie badań z [...] września 2019 r., gdyż wraz ze zmniejszeniem odległości od źródła hałasu wyniki będą wyższe. Następnie pełnomocnik Skarżącego zwrócił uwagę, że ze względu na znaczny ruch na ulicy [...], będącej drogą powiatową nr 2431P, nie było możliwe pobranie 10-sekundowej próbki hałasu, która nie byłaby zanieczyszczona hałasem drogowym – czego ma dowodzić m.in. załączone do skargi "Opracowanie map akustycznych dla odcinków dróg powiatowych o natężeniu ruchu powyżej 3 000 000 pojazdów rocznie położonych w granicach administracyjnych powiatu p. ". Nadto, zdaniem strony skarżącej, tereny zabudowy jednorodzinnej przy ulicy [...] są narażone na generowaną przez ruch pojazdów emisję hałasu o znacznie wyższym natężeniu niż mogąca pochodzić z kontrolowanej myjni. Na koniec autor skargi zwrócił uwagę na załączone do niej wyniki badań nr [...] Hałas przemysłowy, które nie potwierdzają przekroczenia dopuszczalnego poziomu emisji, wskazują wręcz na zachowanie norm zawartych w Decyzji Starosty. Takie zróżnicowanie wyników potwierdza tezę o wpływie ruchu pojazdów na ul. [...] na wyniki pomiarów. Wobec tak dużych emisji hałasu generowanego przez ruch pojazdów na ulicy [...] oraz zależność wyników badań od natężenia ruchu na wspomnianej ulicy, nie można jednoznacznie przyjąć, że działanie kontrolowanej myjni emituje hałas przekraczający normy wskazane przez Decyzję Starosty.
W podsumowaniu motywów skargi jej autor stwierdził, że Organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuprawnione zmniejszenie odległości punktów pomiarowych od źródła hałasu oraz nieuwzględnienie wpływu ruchu pojazdów na ulicy [...] na wyniki pomiarów, a także naruszył art. 81a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść Skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu. W uzasadnieniu podniósł, że skarga stanowi w istocie wniesione po terminie uwagi i zastrzeżenia do ustaleń zawartych w Protokole Kontroli, nie stanowi natomiast zaskarżenia obowiązku zawartego w zarządzeniu. Jednakże z uwagi na adresowanie pisma do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oznaczenie go przez zawodowego pełnomocnika jako kierowana do tego Sądu skarga na zarządzenie pokontrolne, a także mając na uwadze termin jej wniesienia, Organ ostatecznie tak właśnie zakwalifikował to pismo. W ocenie WWIOŚ skargę należy oddalić już z przyczyn formalnych, bowiem jedyne podniesione zarzuty oparto o uregulowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolite stanowisko, iż zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Tym samym wskazane przepisy, jako niemające zastosowania w sprawie, nie mogły zostać naruszone przez Organ. Następnie, odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych argumentów skargi, organ wyjaśnił, co następuje:
- w Decyzji Starosty nie określono dokładnie lokalizacji punktów pomiarowych, lecz odniesiono się do terenów zabudowy w poszczególnych kierunkach geograficznych. Główną zasadą lokalizacji jest ustalenie miejsc o największym oddziaływaniu od źródeł względem terenów chronionych akustycznie. W związku z powyższymi wymaganiami metodycznymi punkty pomiarowe P1 i P2 zlokalizowano na granicy terenów mieszkaniowych;
- pomiary emisji hałasu zostały wykonane zgodnie z obowiązującym w dniu wykonania pomiarów załącznikiem nr 7 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2019 r. poz. 2286, ze zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie MK") – "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego". W związku z tym nie zaistniały żadne przesłanki do przeprowadzenia powtórnych badań emisji hałasu do środowiska. W szczególności zostały wykonane pomiary tła akustycznego w czasie przerw w oddziaływaniu zakładu. Tło akustyczne stanowił głównie hałas związany ruchem drogowym pojazdów poruszających się ul. [...] w miejscowości S. L.. Pomiar tła akustycznego przeprowadzono w punktach P1 i P2 w czasie przerw w oddziaływaniu zakładu. Powyższe zostało udokumentowane w sprawozdaniu z badań nr [...] z [...] września 2021 r., stanowiącym załącznik nr 7 do Protokołu Kontroli;
- A. N. został poinformowany o prawie do wniesienia umotywowanych uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli przed jego podpisaniem lub odmowy podpisania protokołu kontroli oraz o tym, że w przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie Organowi. Kontrolowany zgodził się z ustaleniami kontroli, nie skorzystał z prawa do wniesienia umotywowanych uwag i zastrzeżeń do Protokołu Kontroli przed jego podpisaniem lub odmowy podpisania Protokołu Kontroli i w dniu [...] września 2021 r. podpisał Protokół Kontroli bez zastrzeżeń oraz przyjął mandat karny w związku z naruszeniem Decyzji Starosty
- przy piśmie datowanym na [...] listopada 2021 r. A. N. przekazał WWIOŚ sprawozdanie z badań nr [...] z [...] października 2021 r. [załączone następnie do skargi – uw. Sądu] dotyczące badań emisji hałasu do środowiska z przedmiotowej myjni samochodowej, wykonanych w dniu [...] października 2021 r. przez L. sp. z o.o. sp. k. L. posiadające akredytację nr [...] ważną do [...] maja 2024 r. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych norm określonych w Decyzji Starosty. Ponadto pismem datowanym na [...] grudnia 2021 r. Kontrolowany poinformował o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego. Na podstawie przedstawionych przez A. N. dowodów, WWIOŚ uznał, że zarządzenie pokontrolne zostało wykonane i A. N. przestrzega warunków posiadanej decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska.
Na rozprawie w dniu [...] marca 2022 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne z [...] listopada 2021 r. ([...]) wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną u Skarżącego (a ściślej: na terenie prowadzonej przez niego myjni samoobsługowej przy ul. [...] w S. L., zwanej też dalej jego "zakładem") przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej w skrócie "IOŚ" lub "Inspekcją").
W związku z tym należy wyjaśnić, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070; w skrócie "u.IOŚ") do zadań tej służby należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), w zakresie m.in. przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), a także decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b).
Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.IOŚ). Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.IOŚ. Z kolei z art. 11 u.IOŚ wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.IOŚ).
Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.IOŚ na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 1534/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zostało skierowane prawidłowo do A. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. w Z. .
W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w ustawie o IOŚ nie jest decyzją administracyjną, lecz – jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in.: postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA 2009, nr 6, ss. 147 i nast.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86; T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Precyzując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też: Ł.M. Wyszomirski, op.cit., ss. 48 i 51; D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 12; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 12 Nb 2). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.IOŚ zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego należy co do zasady przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z uwagami poczynionymi na wstępie, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności danego aktu z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym.
Należy jeszcze podkreślić, że – wbrew treści zarzutów skargi, skonstruowanych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, i już z tego powodu niezasadnych – przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego organu IOŚ nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy tego kodeksu, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdają się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99).
Tym niemniej, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wyżej przepisów ustawy o IOŚ oraz niżej omówionych przepisów ustawy "środowiskowej" i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych – przede wszystkim podstawowe zasady proklamowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, ss. 82-84 i 92-94).
W myśl przywołanej wyżej, konstytucyjnej zasady legalizmu: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP).
W kontrolowanej sprawie materialnoprawną podstawę wydanego zarządzenia pokontrolnego stanowiły, przywołane w jego uzasadnieniu, przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska.
W myśl art. 112 p.o.ś. ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Jednym z instrumentów takiej ochrony jest instytucja prawna decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, unormowana w art. 115a p.o.ś. W myśl ust. 1 tego artykułu: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N". W takiej decyzji określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 p.o.ś.).
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...] ("Decyzją Starosty") – wydaną na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 w zw. z art. 378 ust. 1 p.o.ś. – określono Skarżącemu dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska poza zakładem zlokalizowanym w S. L. przy ul. [...] (działka ewid. nr [...]), na terenie którego Skarżący prowadzi samoobsługową myjnią samochodową, w następujących wielkościach:
1. w odniesieniu do położonych w kierunku zachodnim i północno-zachodnim terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 39MN), na które zakład oddziałuje, w następującej wysokości:
. równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) LAeqD = 50 dB.
. równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN = 40 dB.
2. w odniesieniu do położonych w kierunku wschodnim terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MW/U), na które zakład oddziałuje, w następującej wysokości:
. równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) LAeqD = 55 dB,
. równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN = 45 dB.
Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy w toku przeprowadzonego postępowania kontrolnego Organ prawidłowo ustalił, że w związku z eksploatacją przedmiotowej myjni samochodowej doszło do przekroczenia ww. dopuszczalnych norm hałasu.
Wobec tego należy podkreślić, że sygnalizowana na wstępie okoliczność, iż do zarządzenia pokontrolnego nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – a więc także jego art. 7, który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy – nie zwalnia organu IOŚ z obowiązku rzetelnego wyjaśnienia przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego wszystkich prawnie relewantnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Albowiem w sprawach, w których dochodzi do wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym, ale nie w procedurze normowanej przez k.p.a., obowiązek wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia da się wyprowadzić w szczególności z przywołanych wyżej zasad: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tej ostatniej wynika bardziej szczegółowa zasada ochrony zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego i stosowanego przez nie prawa, której konsekwencją musi być z kolei uznanie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ IOŚ, wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rezygnacja z tego rodzaju wymogów czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem takiego aktu (por. wyrok NSA z 15.11.2018 r., II OSK 1853/18, CBOSA – zawierający analogiczne uwagi w odniesieniu do, wydawanego również poza ramami k.p.a., zarządzenia zastępczego wojewody).
W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne wszystkim tym wymogom czyni zadość. W szczególności chybione są sugestie i zarzuty skargi, jakoby w sprawie pozostały jakiekolwiek "niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego" – które należałoby rozstrzygać na korzyść Skarżącego – oraz jakoby poczynione przez Organ ustalenia co do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem (a nie jak niefortunnie wskazano w skardze: "w zakładzie") Skarżącego, w związku z pochodzącą z jego terenu emisją hałasu, były nieprawidłowe, bo oparte na wadliwie przeprowadzonych pomiarach.
Wprawdzie w brzmieniu "sentencji" zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nakazano w sposób dość ogólnikowy (acz nawiązujący niewątpliwie do brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a u.IOŚ): "przestrzegać warunków posiadanej decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska", ale w uzasadnieniu tego zarządzenia wyraźnie doprecyzowano, że uzyskane wyniki pomiarów, na granicach najbliższych zakładowi Skarżącego terenów chronionych akustycznie, wskazały na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu względem dopuszczalnego poziomu określonego w Decyzji Starosty:
- w porze dnia:
. w punkcie pomiarowym P1 o 2,6 dB,
. w punkcie pomiarowym P2 o *dB ("Z uwagi na różnicę pomiędzy poziomem immisji, tj. pracą źródeł hałasu a tłem akustycznym mniejszą od 3 dB, nie było możliwe wyznaczenie poziomu hałasu, jaki jest emitowany do środowiska w porze dnia w punkcie pomiarowym P2").
- w porze nocy:
. w punkcie pomiarowym P1 o 3,0 dB,
. w punkcie pomiarowym P2 o 0,4 dB.
W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia mają dostateczne oparcie w ustaleniach kontroli, szczegółowo opisanych i udokumentowanych w jej protokole nr [...] z [...] września 2021 r. ("Protokole Kontroli"), wraz z załącznikami, w tym ze sprawozdaniem z pomiarów w hałasu nr [...] z [...] września 2021 r. (zwanym też dalej "Sprawozdaniem").
Jest poza sporem, że Protokół Kontroli został sporządzony przez upoważnionych inspektorów WWIOŚ, w zakresie ich kompetencji i w przepisanej formie, oraz podpisany – bez uwag – osobiście przez A. N.. Wypada podkreślić, że do podpisania tego protokołu doszło podczas zorganizowanej przez Organ narady pokontrolnej, po uprzednim pouczeniu Kontrolowanego o przysługujących jemu uprawnieniach. Poza tym nie była to pierwsza kontrola przeprowadzona przez WWIOŚ w zakładzie Kontrolowanego (dość powiedzieć, że Protokół Kontroli zawiera w pkt 1.6. wzmiankę o uprzednio skierowanym do Skarżącego zarządzeniu pokontrolnym z [...] grudnia 2019 r. znak: [...]). Wszystko to prowadzi do wniosku, że decyzja Skarżącego o podpisaniu Protokół Kontroli bez uwag musiała być w pełni świadoma i podjęta z pełnym rozeznaniem skutków takiego działania.
Jest to o tyle istotne, że protokół kontroli IOŚ jest niewątpliwie dokumentem urzędowym (zob. np.: wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11, CBOSA; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 11 Nb 6; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04, CBOSA). Stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (argument z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 244 § 1 k.p.c.). W konsekwencji dokument urzędowy cechuje szczególny reżim dowodowy – swoiste uprzywilejowanie – ustanowiony dla tego rodzaju dokumentów. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz – co tu szczególnie istotne – (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244). Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania, gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (por. odpowiednio: art. 76 § 3 k.p.a.), jednakże – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie – jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (por. np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu nie stanowią takiego "przeciwdowodu" twierdzenia zawarte w skardze Spółki, które w istocie dość ogólnikowo, a przede wszystkim gołosłownie – bo w całkowitym oderwaniu od obowiązujących regulacji prawnych poświęconych metodyce wykonywania pomiarów – kwestionują poprawność pomiarów hałasu wykonanych przez pracowników IOŚ. Zresztą, w istotnej mierze argumentacja skargi jawi się w tym zakresie ponadto jako wewnętrznie sprzeczna. Dość powiedzieć, że autor skargi starał się podważyć wiarygodność ww. wyników pomiarów, kwestionując prawidłowość ich przeprowadzenia – tj. zarzucając niewłaściwą lokalizację punktów pomiarowych P1 i P2 (bo niezgodną z lokalizacją punktów w toku pomiarów, które stanowiły podstawę do wydania Decyzji Starosty), nieuwzględnienie wpływu znacznego ruchu pojazdów na ul. [...] na wynik pomiarów oraz związaną z tym ruchem niemożliwość pobrania 10-sekundowej próbki hałasu niezanieczyszczonej hałasem drogowym – przy czym jako dowód na zasadność swych twierdzeń zaoferował sprawozdanie z badań przeprowadzonych na zlecenie Skarżącego... dokładnie według takiej samej metodyki.
Odnosząc się bardziej szczegółowo do wytkniętych w skardze "wad" pomiarów hałasu wykonanych w toku kontroli, należy stwierdzić, co następuje:
- wbrew sugestiom skargi, w Decyzji Starosty nie określono wymaganej lokalizacji punktów pomiarowych, lecz – jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę – odniesiono się do terenów zabudowy w poszczególnych kierunkach geograficznych. W konsekwencji w świetle postanowień tej decyzji pomiary można wykonywać w dowolnych punktach poza zakładem zlokalizowanych na granicy terenów chronionych akustycznie (tu: terenów oznaczonych w obowiązującym planie miejscowym symbolami 39 MN oraz MW/U), co jest w pełni zgodne z unormowaniem art. 115a ust. 3 p.o.ś., w którym wszak mowa jest o ustalaniu w decyzji "dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem [...] w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład";
- zgodnie z przekonującymi wyjaśnieniami Organu zamieszczonymi w odpowiedzi na skargę, hałas generowany przez ruch pojazdów, szczególnie duży na ulicy [...], został uwzględniony w badaniu w ramach pomiarów tzw. tła akustycznego, wykonanych w czasie przerw w oddziaływaniu zakładu. W tym kontekście wywody i argumentacja skargi oraz zaoferowane dowody, poświęcone dużemu natężeniu ruchu na ul. [...], jawią się w kontrolowanej sprawie jako pozbawione relewancji prawnej;
- już wobec uwzględnienia hałasu generowanego przez ruch pojazdów po drogach usytuowanych w sąsiedztwie zakładu Skarżącego (przede wszystkim po ulicy [...]) w ramach ww. pomiarów tła akustycznego, całkowicie chybione są dywagacje skargi dotyczące "niemożności pobrania próbki niezanieczyszczonej hałasem drogowym".
Należy w tym miejscu podkreślić, że lektura Sprawozdania z pomiarów załączonego do Protokołu Kontroli pokazuje, że pomiary te zostały przeprowadzone zgodnie z "Metodyką referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego" (zwanej dalej "Metodyką") – określoną w załączniku nr [...] do obowiązującego w czasie wykonywania pomiarów (tj. w dniu [...] września 2021 r.), a uchylonego z dniem [...] września 2021 r., rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2019 r. poz. 2286, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MK") – co przesądza niezasadność twierdzenia skargi o potrzebie powtórnego wykonania pomiarów. Godzi się przy tym podkreślić, że rozpoznawana skarga, sporządzona przez pełnomocnika zawodowego, nie zawiera żadnych zarzutów, które wytykałyby konkretne naruszenia określonych postanowień Metodyki.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że Skarżący nie podważył skutecznie prawidłowości (w tym zwłaszcza zgodności z Metodyką) pomiarów hałasu przeprowadzonych w ramach kontroli zakładu Skarżącego, a udokumentowanych w Sprawozdaniu załączonym do Protokołu Kontroli. W konsekwencji nie zdołał także obalić związanego z dokumentem urzędowym – jakim jest ww. protokół – domniemania zgodności z prawdą ustaleń w nim zawartych co do stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych Decyzją Starosty.
Należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że z uwagi na fakt, iż dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody skierowane przeciwko treści takich dokumentów, aby były skuteczne, muszą być zdecydowanie przekonywujące.
W ocenie Sądu, nie stanowi takiego "przeciwdowodu", zalegające w aktach administracyjnych sprawy (a także załączone do skargi), sprawozdanie z badań nr [...] (hałas przemysłowy) przeprowadzonych na zlecenie Skarżącego w dniu [...] października 2021 r., mające status dokumentu prywatnego (a więc zasadniczo stanowiące tylko dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie – por. art. 245 k.p.a.) Co więcej, ów środek dowodowy jawi się jako w ogóle nieprzydatny dla obalenia prawidłowości ustaleń poczynionych w toku kontroli – już choćby z tego powodu, że udokumentowane w nim pomiary zostały wykonane w innym czasie (po zakończeniu kontroli) oraz w innych warunkach faktycznych (w tym atmosferycznych) niż kontestowane w skardze czynności kontrolne.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że WWIOŚ zasadnie wytknął Kontrolowanemu niedotrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu ustalonych Decyzją Starosty, dając wyraz stwierdzonej nieprawidłowości w sposób należyty w treści zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, znajdującego dostateczne oparcie w ustaleniach poczynionych w toku kontroli, a udokumentowanych w jej protokole, stanowiącym niewadliwy dokument urzędowy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.