IV SA/Po 48/14

IV SA/Po 48/14 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2014-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Grażyna Radzicka /sprawozdawca/
Izabela Bąk-Marciniak
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2142/14 - Wyrok NSA z 2016-05-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
IV SA/Po 48/14
U z a s a d n i e n i e
Burmistrz Miasta S. na wniosek G. B.-P. decyzją nr (...) z dnia (...) r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal użytkowy (kompleks handlowo-usługowy), dobudowę do istniejącego budynku usługowo-handlowego klatki schodowej przeciwpożarowej oraz budowę zaplecza gastronomicznego na działkach o nr ewidencyjnych (...), (...),(...);(...) położonych w S., R.(...) i(...).
W decyzji wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenie gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Utrzymano dotychczasową linię zabudowy od ul. S. i R., określono powierzchnię zabudowy na 65%, a powierzchnię biologicznie czynną nie mniej niż 20%.
Maksymalną powierzchnie elewacji frontowej dla projektowanej klatki schodowej ustalono na 5,50 m.
Określono w części adoptowanej trzy kondygnacje w tym poddasze i tyle samo w części dobudowywanej z zaznaczeniem, że dla wysokości klatki schodowej obowiązuje ograniczenie, które w kalenicy musi być niższe niż zabudowa frontowa. Ponadto w decyzji określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zaznaczając, że w części adoptowanej będzie ona bez zmian a w części dobudowywanej maksymalnie do kalenicy 11,80 m. Nie zmieniano geometrii dachu w części adoptowanej natomiast w części dobudowywanej określono dach jako jednospadowy o kącie pochylenia 400-450 kryty dachówką.
W decyzji zawarto również:
- ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu,
- ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
- ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
- ustalenia dotyczące odmowy interesu publicznego i osób trzecich,
- linie rozgraniczające teren inwestycji,
a także wskazano, że wyniki funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera załącznik do decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji uzgodniono z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu – Delegatura w K. - a organ uzgadniający wydał postanowienie nr 550/2013 z dnia 5 lipca 2013 r.
Odwołanie od decyzji złożyła L. W., zarzucając decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie zasad wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie dobrego sąsiedztwa, gdy w rzeczywistości takie sąsiedztwo nie występuje. Zdaniem odwołującej działki sąsiednie posiadają oznaczenie B, co oznacza wyłącznie zabudowę mieszkaniową, a planowana inwestycja nie spełnia wskaźnika intensywności zabudowy na działkach sąsiednich.
Nadto w odwołaniu zarzucono także, że decyzja organu I instancji jest sprzeczna z § 12 i 18 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo L.W. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie zmiany sposobu użytkowania i przebudowy budynku mieszkalno-usługowego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr (...) przy R. (...) należącej do G. B.- P. i T. P. oraz do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia spraw o stwierdzenie nieważności wcześniejszych decyzji o warunkach zabudowy z 2005 r. dot. terenu działek nr (...) i (...) wydanych na wniosek G. B.-P.
Z przytoczonych względów odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta S..
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę i kontrolując decyzję pierwszoinstancyjna odniosło się również do zarzutów skarżącej. W decyzji stwierdzono, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80,poz.717 z 2003r. ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
- teren ma dostęp do drogi publicznej,
- wystarczające uzbrojenie techniczne dla zamierzenia budowlanego,
- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,
- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dla ustalenia czy wskazany teren spełnia określone wyżej warunki oraz w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ - stosownie do przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz.1588 z 2003 r.) - wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Jak wynika z akt sprawy analizą objęto obszar obejmujący trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i poddano ocenie istniejący sposób zagospodarowania. Zdaniem organu w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, a planowana inwestycja stanowi niewątpliwie kontynuację funkcji zabudowy. Zgodnie z przedłożoną analizą wszystkie obiekty usytuowane są w linii pierzei Rynku i przyległych ulic; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 40% do 100% (średni 67%). Szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 5,0 m do 16,0 m; wysokość budynków od poziomu terenu do kalenicy dachu od 6,0 m do 13,0 m; dachy dwuspadowe o kącie nachylenia od 35 do 45 stopni , dachy wielospadowe oraz dachy płaskie.
Taki stan zagospodarowania pozwala na ustalenie wymaganych parametrów jak w zaskarżonej decyzji , a mianowicie: linia zabudowy bez zmian; powierzchnia zabudowy maksymalnie 65% powierzchni działki; 20 % powierzchni działki jako biologicznie czynnej; szerokość elewacji frontowej od ul. S. i R. - bez zmian; szerokość elewacji frontowej dla projektowanej klatki schodowej maksymalnie 5,50m; liczba kondygnacji: część adaptowana - trzy kondygnacje w tym poddasze, część dobudowana - zaplecze gastronomiczne i klatka schodowa - trzy kondygnacje, w tym poddasze, ograniczenie wysokości klatki schodowej, która w kalenicy musi być niższa od zabudowy frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku: część adaptowana: bez zmian, część dobudowana - maksymalnie do kalenicy 11,80 m: geometria dachu: część adaptowana bez zmian, część dobudowana dach jednospadowy, połączony w kalenicy z dachem przy R. (...), kryty dachówką , o kącie pochylenia 40-45 stopni.
Odnosząc się do zarzutów odwołującej organ stwierdził, że chybiony jest zarzut iż decyzja ustalająca warunki zabudowy winna być wydana dla wszystkich współwłaścicieli terenu gdyż zgodnie z art. 63 usta 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy doręczając odpis decyzji do wiadomości współwłaścicielom lub użytkownikowi wieczystemu. Z tych względów nie dopatrzono się wad decyzji w tym, że wydano ją wyłącznie na wniosek G. B.- P.
Wbrew twierdzeniu odwołania, organ nie stwierdził naruszenia art. 53 ust 4 pkt 2 z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż projekt decyzji został uzgodniony przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w P. w postanowieniu z (...) r.(...).
Odpowiadając na zarzuty odnośnie zacienienia budynku istniejącego na sąsiedniej działce i związane z tym naruszeniem interesów osób trzecich organ wyjaśnił, że kwestie te będą przedmiotem rozpoznania w następnym etapie postępowania związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem w tym postepowaniu, po przedłożeniu przez inwestora konkretnego projektu budowlanego, będzie możliwa ocena czy zrealizowanie inwestycji nie narusza prawnie chronionego interesu osób trzecich.
Nie podzielono również zarzutów odwołania, że wydana decyzja narusza przepisy § 12 i § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy te nie są bowiem przepisami odrębnymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stanowią przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia powołanych przepisów mogą być badane na etapie pozwolenia na budowę, przy ustalaniu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie.
Wreszcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znalazło uzasadnienia dla żądania odwołującej zawieszenie postępowania, bowiem chęć wzruszenia poprzednich decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych działek nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.P.A.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła L. W. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzając, że oznaczenia geodezyjne w terenie sąsiednim planowanej inwestycji mają oznaczenia B, co wyklucza możliwości wydania decyzji dla obiektu usługowego.
Zarzucając decyzjom naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, § 5, § 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6-9 KPA, 11 i 77 § 1 KPA – skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów.
Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust 1 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z 20.03.2012 II OSK 10/11).
W orzecznictwie wskazuje się, iż wystarczającym jest aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1558) dalej rozporządzenie, w § 3 ust 2 stanowi o tym jak ma być oznaczony obszar analizowany, przy czym to wyznaczenie musi się odbyć na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p.
Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma ona obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, a obszar analizowany wyznacza się wokół działki we wszystkich kierunkach.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sad uznał, iż organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie. Organy uznały, że w obszarze analizowanym znajdują się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i usługi.
W decyzji określono również pozostałe wymogi art. 61 ust 1 jak również określono parametry warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p.
Sąd uznał za chybione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Z zarzutów tych wynika, że skarżąca prezentuje pogląd, iż o dobrym sąsiedztwie przesądza działka, która graniczy z terenem planowanej inwestycji. Jest to pogląd błędny. Jak już wspomniano wyżej wystarczy, że chociaż jedna działka na obszarze analizowanym ma podobny charakter jak planowana inwestycja aby można było pozytywnie stwierdzić, iż zostały spełnionej warunki z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Z analizy graficznej wynika wyraźnie, że w obszarze analizowanym funkcjonują działki, na których prowadzona jest działalność usługowa. Biorąc zresztą pod uwagę, że planowana inwestycja ma powstać w mieście o ścisłej zabudowie, mało prawdopodobnym jest by nie było usług. Nie można podzielić zarzutów skarżącej, że organ winien brać pod uwagę oznaczenia stosowane w prawie geodezyjnym, gdyż one decydują o przeznaczeniu nieruchomości, bowiem analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu musi odzwierciedlać stan faktyczny obszaru analizowanego.
Posłużenie się oznaczeniami na graficznej części analizy, stosowanymi przy planach, nie dyskwalifikuje, tegoż dokumentu, a obrazuje jedynie funkcje terenu.
Załączniki do decyzji na kartach od 19 do 22 zostały prawidłowo podpisane przez organ, który wydał decyzję. Decyzja pierwszoinstancyjna została również uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co obrazuje postanowienie (...) z (...) r. (k.27). Wreszcie nie można podzielić zarzutu skarżącej, że nie mogło dojść do wydania decyzji o warunkach zabudowy o treści opisanej na wstępie dla działek (...),(...) i (...) skoro pozostają w obrocie decyzje o warunkach zabudowy wydane na poszczególne działki, które skarżąca zamierza wzruszyć w trybie nadzwyczajnym poprzez stwierdzenie ich nieważności.
Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwsza w cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (vide: wyrok NSA z 24.04.2012 r. II OSK 229/11).
Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Co więcej wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny, złożyć wniosek odnoście tego samego obszaru ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (vide; wyrok NSA z 5.02.1998 r. II SA/Po 873/97, ONSA 1998 nr 4).
Ze stanu faktycznego opisanego w decyzji pierwszoinstancyjnej (str. 3 decyzji) wynika, że kontrolowana decyzja dotyczy innego obszaru bo trzech działek łącznie natomiast poprzednie decyzje dotyczyły poszczególnych działek. Toteż nawet wzruszenie decyzji wydanych uprzednio nie będzie miało wpływu na byt kontrolowanej decyzji.
Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. Należy jedynie zwrócić uwagę, że organy prowadzące postępowanie nie zauważyły, że w procedurze wydawania decyzji organ ujął również jako uczestnika J. P., który zmarł (...) r. (k. 56 akt sadowych).
Ponieważ w orzecznictwie NSA funkcjonuje pogląd, że Sąd nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, że udziału w postępowaniu nie brali wszyscy następcy prawni J. P., poza małżonką – uczestniczką Z.P. Sąd wskazuje jedynie na tę stwierdzoną nieprawidłowość, jakkolwiek należy podkreślić, że do września (...) r. zawiadomienia kierowane do uczestnika podpisywali za osobę zmarłą członkowie rodziny. Ponieważ wskazane uchybienie nie miało wpływu na istotę sprawy, skargę L. W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270) należało oddalić.
KP