IV SA/Po 478/23

IV SA/Po 478/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maciej Busz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz–Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 17 marca 2023 r., znak [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 17 marca 2023r. (znak: [...]), którym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego - hali magazynowej (w kształcie litery L, o pow. zabudowy około 595 m˛) na działce ewidencyjnej nr [...], ark. 02, obr. K. przy ul. [...] w P..
Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 roku P. Sp. z o. o. sp. j. z siedzibą w P. wystąpiła o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego hali magazynowej (w kształcie litery L, o pow. zabudowy około 595 m˛) na działce ewidencyjnej nr [...], ark. 02, obr. K. w P.. Do wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego załączono "Operat szacunkowy nieruchomości" wykonany w grudniu 1999 r. W operacie tym wskazano między innymi, że na nieruchomości przy ul. [...] w P. jest wiata stalowa magazynowa o pow. użytkowej 635 m2. Wnioskodawca wskazał, że to właśnie ta wiata jest obiektem tożsamym z halą magazynową będącą przedmiotem wniosku i istnieje już co najmniej 20 lat na nieruchomości.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem Nr [...] z dnia 17 marca 2023r. (znak: [...]) na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022 r. poz. 2000) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego powyżej opisanego obiektu budowlanego - hali magazynowej, położonej na działce ewid. nr [...] w P..
W uzasadnieniu organ I instancji wskazywał, że prowadzone jest - pod sygn. [...] - postępowanie administracyjne dotyczące budowy tego samego obiektu budowlanego - hali magazynowej (w kształcie litery L, o pow. zabudowy około 595 m˛) na działce ewid. nr [...] w P., bez wymaganego pozwolenia na budowę, w trakcie którego w dniu 9 listopada 2018 roku zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 roku - Prawo budowlane.
Następnie PINB stwierdził, że zgodnie z art. 49f ust. 5 ustawy - Prawo budowlane nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ ustalił, że na zdjęciach lotniczych z 2003 i 2001 roku widnieje hala będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W maju 1999 roku na działce widnieje obiekt, który jest mniejszą częścią obecnie istniejącej hali. Dlatego też organ uznał, że hala magazynowa będąca przedmiotem wniosku powstała po maju 1999 roku, na co dowodem jest zdjęcie lotnicze z maja 1999 roku.
W związku z powyższym organ stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie ma podstaw do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z uwagi na okoliczność, że obiekt ten jest już przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego w tutejszym Inspektoracie pod sygn. [...], w ramach którego wydano postanowienie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i dopiero po dacie jego wydania minęło 20 lat od zakończenia budowy obiektu będącego przedmiotem wniosku. Ta okoliczność nie pozwala wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła P. Sp. z o.o., sp. j. z siedzibą w P. zarzucając naruszenie art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 17 marca 2023 r.
W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego II instancji wskazał, że przesłanką pozwalającą na odmowę wszczęcia postępowania jest sytuacja, gdy zachodzą "inne uzasadnione przyczyny". Pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" w orzecznictwie rozumiane jest jako m.in. sytuacja, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jako "inne uzasadnione przyczyny" rozumieć można sytuacje gdy w sprawie, której dotyczy wniosek toczy, się już postępowanie administracyjne lub postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. W ww. wyroku można zauważyć także, iż jako inną uzasadnioną przyczynę wskazuje się sytuacje, gdy w przepisach prawa np. brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn może nastąpić także, gdy sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.
Dalej organ odwoławczy argumentował, że hala magazynowa (w kształcie litery L, o pow. zabudowy około 595 m2) była już przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego I instancji (znak: [...]) a postępowanie dotyczyło samowolnej budowy obiektu budowlanego – hali magazynowej (w kształcie litery L, o pow. zabudowy około 595 m2) na działce nr [...] w P.. W trakcie prowadzonego postępowania PINB w dniu 9 listopada 2018r. (znak: [...]) wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w sentencji ww. postanowienia dokumentów.
Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo ustalono, że hala magazynowa na pewno istniała już w 2001 roku, a organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania ustalając tę okoliczność przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Dalej WWINB przywołał treść art. 48f ust. 5 Prawa budowlanego i stwierdził, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowanego przed upływem 20 lat od zakończenia budowy jest a limine przesłanką negatywną wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W związku z wejściem w życie w dniu 19 września 2020r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471) przepis art. 48 Oprawa budowanego otrzymał nowe brzmienie. Jednocześnie ustawą tą wprowadzono do ustawy Prawo budowlane art. 49f regulujący uproszczone postępowanie legalizacyjne. W ust. 5 tego przepisu jako przeszkodę wszczęcia postępowania uproszczonego wskazano na fakt wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Ustawodawca nie posłużył się przy tym sformułowaniem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1, ale postanowienia o którym mowa w art. 48 ust. 1, a tym postanowieniem jest postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane w toku postępowania legalizacyjnego "zwykłego", prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego niezależnie od tego, czy nastąpiło to po dacie 20 września 2020 r., czy przed tą datą. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań legalizacyjnych pozostających w toku w dacie wejścia powyższej nowelizacji w życie (co ma miejsce w niniejszej sprawie), zastosowanie miało poprzednie brzmienie art. 48, tym samym postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane były na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu przyjęcie innej koncepcji skutkowałoby tym, że ograniczenie możliwości wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wynikające z art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego miałoby zastosowanie wyłącznie w postępowaniach legalizacyjnych wszczętych po dniu 19 września 2020 r.
Dalej argumentowano, że odnoszone w zażaleniu zarzuty, co do daty budowy obiektu budowlanego nie mogły zostać uwzględnione, data ta bowiem wynika z ostatecznego postanowienia PINB Nr [...] z dnia 9 listopada 2018r., które nie było i nie jest przedmiotem zaskarżenia, zatem strony nie kwestionowały ani wydania samego postanowienia jak i ustaleń w nim zawartych (również, co do daty powstania przedmiotowej hali magazynowej). Organ odwoławczy za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie WWINB z 29 maja 2023 r. złożyła spółka P. Sp. z o.o., sp. j., wnosząc o jego uchylenie. Spółka zaskarżyła postanowienie WWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB dla Miasta P. Nr [...] z dnia 17 marca 2023 r. Spółka zarzuciła naruszenia art. 61a Kpa poprzez błędne jego zastosowanie, naruszenia art. 9 Kpa i art. 10 Kpa poprzez brak zawiadomienia o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz naruszenia art. 7 Kpa poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu wskazano na treść art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, a także na fakt, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania.
Zdaniem Spółki przyczyny odmowy wszczęcia postępowania nie powinny być badane podczas merytorycznego rozpoznania wniosku. Organ administracji publicznej winien ograniczyć się do stwierdzenia przesłanek formalnych, dostrzegalnych prima facie, które blokują rozstrzygnięcie sprawy, już na wszczęciu postępowania. Tymczasem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo braku formalnego zawiadomienia, faktycznie wszczął postępowanie administracyjne pozyskując z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] zdjęcia lotnicze działki nr [...] ark. 2 obr. K. oraz dokonując ustaleń daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego.
Dalej wskazywano, że niewątpliwie skarżone postępowanie, nie jest dla wnioskodawcy korzystnym zakończeniem postępowania. W takim wypadku należało uznać, iż organ administracji publicznej winien umożliwić inwestorowi zapoznanie się z aktami sprawy oraz ustosunkowanie się do nich, a także złożenie dodatkowych materiałów dowodowych.
Końcowo wskazywano, że inwestor dopiero w treści skarżonego postanowienia dowiedział się, iż organ dotarł do zdjęć lotniczych z maja 1999 r. na których widnieje obiekt, który jest mniejszą częścią hali, o której mowa była we wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zdaniem Spółki skoro PINB dotarł do dokumentów, z których wynika, iż jedynie budowa części obiektu budowlanego była zakończona przed upływem 20 lat od postanowienia o wstrzymaniu robót w postępowaniu prowadzonym pod sygn. [...], to powinien zobowiązać inwestora do sprecyzowania treści wniosku i idąc dalej prowadzić uproszczone postępowanie w stosunku do części obiektu, a dopiero w dalszej kolejności zbadać kwestie przebudowy lub rozbudowy tego budynku.
Zdaniem Spółki doprecyzowania wymaga też fakt czy jest to jeden rozbudowany i przebudowany budynek, czy może dwa budynki stykające się ze sobą ścianami. Na podstawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego (czego nie przeanalizował organ II stopnia) należy jednak rozważyć sytuację, iż budynek w pierwotnym kształcie powstał przed majem 1999 r. a dopiero w późniejszym okresie został rozbudowany. Pierwotny właściciel działki w oświadczeniu wskazuje, że budowa została zakończona latem 1998 r. Skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane 9 listopada 2018 r., to nie można z całą stanowczością stwierdzić, iż budowa przedmiotowego budynku zakończyła się w roku 1999 r. tj. że termin co najmniej 20 lat od zakończenia budowy upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zdaniem Spółki fakt realizacji budynku w jego ostatecznym kształcie poprzez rozbudowę pierwotnego budynku nie może oznaczać, że mamy do czynienia z jedną budową. Wymaga więc dokładnej analizy i wyjaśnienia, czy zamiast jednego postępowania w sprawie budowy hali magazynowej na dz. nr [...], ark. 02 ob. K. nie powinny być prowadzone dwa postępowania w przedmiocie budowy budynku, który widoczny jest na zdjęciach lotniczych z maja 1999 r., a kolejno w przedmiocie rozbudowy budynku (co widoczne jest na zdjęciach z 2001 r.). Inwestor może domagać się od organu aby ten mając na uwadze omawiane przepisy wszczął nowe postępowanie na podstawie art. 49f Prawa budowlanego. Natomiast organ w razie złożenia takiego żądania winien wszcząć odrębne "nowe" postępowanie, które winno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem "zwykłym".
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czy postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W niniejszej sprawie kontrolą sądową objęte zostało postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2023 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 17 marca 2023r. (znak: [...]), którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego - hali magazynowej (w kształcie litery L, o pow. zabudowy około 595 m2) na działce ewidencyjnej nr [...], ark. 02, obr. K. przy ul. [...] w P..
Podstawę materialnoprawną postanowień wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej jako "P.b" lub "Prawo budowlane"), a w szczególności art. 49f ust. 5 tej ustawy. Przy czym, zaskarżone postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "K.p.a.")
W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że przepis art. 49f ust. 5 P.b. znajduje zastosowanie, gdyż z jego literalnego brzmienia wynika, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jeżeli termin 20 lat od zakończenia budowy obiektu upłynął po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Taka sytuacja, zdaniem PINB i WWINB, miała miejsce w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ II instancji argumentował, że w myśl art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej "ustawa zmieniająca") do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wynika zaś z akt rozpoznawanej sprawy wniosek Skarżącej Spółki z 15 listopada 2022 r. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczy obiektu, wobec którego zostało już wszczęte postępowanie legalizacyjne w "zwykłym" trybie, które do dnia złożenia przedmiotowego wniosku nie zostało zakończone.
Dla porządku wskazać należy, że postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 9 listopada 2018 r. o wstrzymaniu robót budowlanych wydane zostało w tzw. "zwykłym" trybie legalizacji samowoli budowlanej o jakiej mowa w przepisie art. 48 ust. 1 i nast. P.b. Odróżnić ją należy od tzw. legalizacji "uproszczonej", uregulowanej w art. 49f ust. 1 i nast. P.b., o której przeprowadzenie wnioskowała Skarżąca Spółka. Zgodnie z tym przepisem wprowadzono szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że z całą pewnością z akt sprawy wynika, że przedmiotowa hala magazynowa w maju 1997 roku jeszcze nie istniała, ponieważ działka nr [...] była niezabudowana. Natomiast w 1999 roku na działce posadowiony został już obiekt budowlany, który jest mniejszą częścią obecnie istniejącej hali magazynowej stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. W ocenie Sądu, na zdjęciu z 2001 roku widnieje już cała hala magazynowa, której dotyczy ww. postępowanie (str. 19-22 akt adm. I inst.). Tym samym w momencie złożenia wniosku o wszczęcie legalizacji uproszczonej (15 listopada 2022 r.) upłynęło już 20 lat od zakończenia budowy, zatem można stwierdzić, że spełniona została ta przesłanka o jakiej mowa w art. 49f ust. 1 P.b.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się jednak do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f P.b. w sytuacji, gdy toczyło się już postępowanie legalizacyjne w stosunku do tego samego obiektu wszczęte przed dniem wejścia w życie tego przepisu i czy przepisy o legalizacji w trybie uproszczonym w ogóle mogą znaleźć zastosowanie do takiego obiektu.
Wskazać zatem należy, że przepis art. 49f P.b., dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy zmieniającej, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a główną z nich, jak już wskazano, jest upływ 20 lat od zakończenia budowy obiektu. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, tj. obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 P.b.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49f ust. 3 i 4 P.b.).
Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ustawy zmieniającej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienionej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Zawarta w art. 25 ustawy zmieniającej regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej), w tym spraw o legalność obiektów budowlanych prowadzonych na podstawie artykułu 48 i nast. P.b., bądź na podstawie przepisów art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 P.b.
Sąd rozpoznający niniejsza sprawę stoi na stanowisku, że skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne wprowadzono do ustawy Prawo budowlane dopiero ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., a w poprzednio obowiązującej wersji ustawy takie rozwiązanie w ogóle nie funkcjonowało, to w związku z tym przyjąć trzeba, że art. 25 ustawy zmieniającej nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych. Te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie funkcjonowały. To generalne odesłanie ustawodawcy nie ma więc zastosowania do przepisów określonych w art. 32 ustawy zmieniającej w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Kwestia wszczęcia i prowadzenia tego nowego postępowania legalizacyjnego musi być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy zmieniającej. Niewątpliwie, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f P.b. jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 P.b. oraz art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte nawet wówczas, gdy w odniesieniu do danego obiektu prowadzone jest inne zwykłe postępowanie legalizacyjne.
Przepis art. 32 ustawy zmieniającej jest jedynym przepisem intertemporalnym, który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wyklucza on możliwość wszczęcia postępowania na podstawie artykułu 49f ust. 1 P.b. jedynie w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wydano przed dniem 19 września 2020 r. decyzję o nakazie rozbiórki. A contrario, w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 ustawy zmieniającej wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f P.b. Odmienna wykładnia wymienionych przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia nowej regulacji opisem w art. 49f P.b., podczas gdy celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań było niewątpliwie jak najszersze uporządkowanie starych samowoli budowlanych. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. (druk sejmowy nr 121, IX kadencja) dostrzeżono, że wobec dotychczas obowiązujących w prawie budowlanym regulacji właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie, dążąc do usunięcia barier w sprawach legalizacji starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu, wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zrezygnowano z opłat legalizacyjnych oraz wymogu zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie projektodawcy nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny takich obiektów i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiekty podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego. Powyższe uwarunkowania przemawiają za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego oraz art. 25 i art. 32 ustawy zmieniającej, zgodnie z którą prowadzenie procedur legalizacyjnych w trybie zwykłym (art. 48 P.b. ewentualne art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) nie stanowi przeszkody do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnej (art. 49f P.b.). Pogląd przeciwny oznaczałby, że możliwość skorzystania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego z dobrodziejstwa uproszczonej procedury legalizacji uzależniona byłaby od tego, aby organ nadzoru nie wszczął przed 19 września 2020 r. postępowania legalizacyjnego. Tymczasem sama okoliczność prowadzenia bądź nieprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed nowelizacji nie uzasadnia takiego różnicowania uprawnień podmiotów zainteresowanych korzystniejszą procedurą uproszczoną, bowiem w świetle art. 49f P.b. znaczenie ma wyłącznie fakt upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (zob. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2857/21; 23 marca 2023 r., sygn. II OSK 35/22, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Tym samym, wobec stwierdzenia, że wobec obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie wydano przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzji o nakazie rozbiórki, to możliwe było zastosowanie przepisów o legalizacji uproszczonej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ma natomiast znaczenia kwestia upływu 20 lat od zakończenia budowy po wydaniu postanowienia w trybie "zwykłej legalizacji" na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Końcowo wskazać należy, że art. 61a § 1 K.p.a., stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinien ograniczyć się do stwierdzenia przesłanek formalnych, które stały by na przeszkodzie wszczęciu postępowania. W sprawie o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego przesłanką formalną jest ustalenie upływu 20 lat od zakończenia budowy. W związku z czym organ zasadnie przystąpił do ustalenia tej kwestię już na tym wstępnym etapie postępowania zwracając się do nadesłanie zdjęć lotniczych. Ich przedstawienie pozwala na jednoznaczne określenie daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu. Jednakże przepis ten został przez organy administracji naruszony w tym znaczeniu, że przyjęły one że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie legalizacji uproszczonej, skoro toczy się już postępowanie w trybie legalizacji zwykłej. Zdaniem organu bowiem "inne uzasadnione przyczyny", w niniejszej sprawie to res iudicata - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy lub gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy takiego postępowania, które już się toczy przed właściwym organem administracji. Co do zasady jest to stanowisko prawdziwe, jednakże doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że mamy ten sam podmiot i ten sam obiekt budowlany, stan faktyczny sprawy się nie zmienił. W sprawie istotne natomiast jest, że zmienił się stan prawny na skutek wejścia w życie przepisów art. 1 pkt 37 i art. 32 ustawy zmieniającej. Nowe przepisy weszły w życie 19 września 2020 r. Przepisem art. 49f P.b. ustawodawca wprowadził nową szczególną regulację (nieznaną do tej pory) określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
W ocenie Sądu, prowadzenie zwykłego postępowania legalizacyjnego co do przedmiotowej hali magazynowej nie wyklucza wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jak wskazywał jednak Naczelny Sąd Administracyjny, istnieje tylko jeden "problem", tzn. oba postępowania nie mogą się toczyć jednocześnie. Ta kwestia "techniczna" może być rozwiązana dwojako. Wniosek Skarżącej Spółki z 15 listopada 2022 r. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego może być dołączony do toczącego się postępowania legalizacyjnego zwykłego i w nim rozpoznany. Wtedy, w pierwszej kolejności organ ustali czy są spełnione pozostałe przesłanki do legalizacji samowoli w trybie legalizacji uproszczonej, albo zostanie wszczęta nowa sprawa co do procedury uproszczonej, a postępowanie legalizacyjne zwykłe zostanie zawieszone do czasu zakończenia postępowania uproszczonego. Procedura wprowadzona do Prawa budowlanego ustawą zmieniającą, jako względniejsza dla sprawcy samowoli budowlanej, ma pierwszeństwo przed zwykłą procedurą legalizacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2871/21, CBOSA).
Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 49f. ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 25 i art. 32 ustawy zmieniającej, a także przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 K.p.a., a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie obu tych postanowień z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ uwzględni powyższe rozważania Sądu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 535).
W tym miejscu Sąd wskazuje, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym w przypadku skargi na postanowienie na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie.