II SA/Ol 860/23

II SA/Ol 860/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.3 par.2 pkt 5, art.119 pkt 2, art.134, art.147 par.1, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art.40 ust.1, art.90 ust.1 i ust.4, art.101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2017 poz 935
art.17 ust.2
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art.1 ust.1-2, art.2 ust.1, art.10 ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T.J. i J.W. J. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym B. gmina J. 1) stwierdza nieważność § 5 ust. 6, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 lit. c zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny B., gm. J.; 2) zasądza od Gminy J. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 (osiemset czternaście) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
T. J. i J. W. J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako: "skarżący"), zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, uchwałę Rady Gminy w J. Nr (...) z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym B., gm. J. (dalej jako: "Uchwała", "plan miejscowy").
Skarżący zarzucili:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89 poz. 415), dalej jako "u.z.p.", poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 6 planu miejscowego - nieprzewidzianych ustawą rodzajów linii podziału wewnętrznego, utworzenie bez upoważnienia ustawowego nowej kategorii elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczających prawo własności;
b) naruszenie art. 3 pkt 1, art. 10 u.z.p. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez bezprawne wprowadzenie zakazu podziału nieruchomości lub ograniczenie możliwości podziału nieruchomości, tj. wprowadzenie w uchwalonym planie (§ 6 ust. 2 planu miejscowego) trwałe ustalenie granic działek zabudowy letniskowej oraz brak możliwości podziału działek w sposób niezgodny z liniami podziału wewnętrznego lub całkowity brak możliwości podziału nieruchomości, gdy na terenie danej nieruchomości w planie miejscowym nie przewidziano linii podziału wewnętrznego;
c) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. oraz zasad prawidłowej legislacji, poprzez ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy w sposób niejednoznaczny i niemożliwy do obiektywnej weryfikacji, a także nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności, poprzez brak uwzględnienia relacji ilości użytkowników zabudowy do powierzchni całej działki, poprzez umieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego § 7 ust. 4 lit. c, wprowadzającego możliwość sytuowania zabudowy o charakterze mieszkalnym i budynków gospodarczych pod warunkiem ograniczenia ilości użytkowników terenu każdej działki do 10 osób.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 6, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 lit. c zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki o numerze ewidencyjnym (...) obręb geodezyjny B. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego poniesionej przez skarżących kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych oraz kwoty 600 zł netto za sporządzenie skierowanego do Rady Gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz kwoty 300 zł tytułem wpisu od skargi oraz kwoty 34 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej w obrębie B., gm. J. oznaczonej jako działka nr (...) o powierzchni 0,9537 ha. Wójt Gminy, postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r., wydał negatywną opinię dotyczącą zgodności projektowanego podziału z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, wskazując, że projekt jest niezgodny z ustaleniami tego planu. Jest sprzeczny z zapisem § 6 ust. 2 ww. planu. Podniesiono, ze przedmiotowa działka stanowi teren zabudowy letniskowej, a tym samym brak linii podziału wewnętrznego terenów o tym samym rodzaju przeznaczenia na działce nr (...) wskazuje, że nie jest dopuszczalne wydzielenie z tej działki siedmiu działek.
Skarżący wystosowali do Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednakże nie otrzymali żadnej odpowiedzi.
Z uwagi na powyższe, konieczne jest wystąpienie ze skargą. Niektóre z przepisów podjętej uchwały są niezgodne z przepisami prawa. Należą do nich: § 5 ust. 6, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 lit. c.
Przepis art. 10 ust. 1 u.z.p., przewidywał możliwość wprowadzenia w uchwalonych planach linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych oraz linii zabudowy. Wskazane wyliczenie nie zawiera jednak możliwości wprowadzenia w planie miejscowym linii wewnętrznego podziału działek geodezyjnych. Podjęta uchwała niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności. Kwestionowane linie podziału wewnętrznego, które uniemożliwiają podział nieruchomości, pozostają w sprzeczności z przepisami prawa "wyższej rangi". Kwestionowane zapisy Uchwały naruszają art. 3 pkt 1 oraz art. 10 u.z.p., a także art. 7 Konstytucji RP. Rada Gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstaw w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.
Określenie intensywności zabudowy poprzez odwołanie do przybliżonej liczby osób, które z tej zabudowy mogą korzystać jest niedopuszczalną w technice legislacyjnej niejednoznacznością. Zapis § 7 ust. 4 lit. c stanowi kryterium niedopuszczalne, gdyż jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i sprzeczne z zasadami logiki, albowiem żaden przepis prawa nie uzależnia dopuszczalności procesu inwestycyjnego od liczby przyszłych użytkowników.
Końcowo skarżący podnieśli, że przedmiotowa uchwała poddawana była kilkukrotnie ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który w podobnych sprawach wydał wyroki na niekorzyść Gminy: wyrok z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 933/19, wyrok z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 909/20 i wyrok z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 263/22.
W odpowiedzi na skargę, Gmina J. wniosła o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej.
W ocenie organu, skarżący nie wykazali istnienia interesu prawnego w złożeniu skargi, co powinno prowadzić do jej odrzucenia. Otrzymali negatywną opinię Wójta dotyczącą podziału nieruchomości. Brak jest informacji, aby zaskarżyli postanowienie w tej sprawie.
Zawarcie w miejscowym planie linii podziału wewnętrznego oraz możliwości jej korekt, w żaden sposób nie narusza ani obowiązującego uprzednio ani obecnie prawa, ani praw skarżących. Organ nie dopatruje się też żadnych nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji.
Ze względu na powyższe, uznać należy, że zaskarżone przepisy uchwały są zgodne z prawem, a tym samym skarga jest niezasadna.
Organ wskazał też, że niezasadne jest żądanie zwrotu kosztów we wskazanych wysokościach. Skarżący nie wykazali poniesienia wskazywanych przez nich kosztów. Organ kwestionuje w całości te twierdzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący w skardze zawarli wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z
2023 r., poz. 40), dalej jako: "u.s.g.". Zgodnie z ww. przepisami - w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym niniejszej sprawy i stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, każdy (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei na tle przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., judykatura wypracowała stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W rzeczonej sprawie skarżący wykazali, wbrew stanowisku Rady, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje swoimi ustaleniami ich działkę i określa dopuszczalny sposób jej zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego im do wymienionej działki (nr geod. (...) obręb B.), prawa własności. To natomiast oznacza, że są oni legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, przez co zaistniały warunki kontroli legalności tego aktu.
W tym miejscu pozostaje odnieść się do stanowiska Wójta Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, że strona "nie posiada interesu prawnego", ponieważ nie odwołała się od niekorzystnego dla niej postanowienia organu w przedmiocie negatywnego zaopiniowania podziału jej działki. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że Skarżący mogą realizować swoje prawo do sądu w niniejszej sprawie, w granicach przysługujących uprawnień właścicielskich do działki położonej na obszarze zaskarżonego planu miejscowego.
Wbrew stanowisku organu, o res iudicata nie można mówić w kontekście faktu, że skarżący nie kwestionowali w odrębnym postępowaniu administracyjnym niekorzystnego dla nich postanowienia z 22 czerwca 2023 r., (...), w którym Wójt Gminy wydał negatywną opinię, co do zgodności planowanego podziału działki z planem miejscowym. Jest to konsekwencją odrębności administracyjnego toku instancji od drogi sądowoadministracyjnej, przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. W postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia de facto z powagą sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, która to instytucja skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej lub postanowienia, wydanego po uprzednim rozstrzygnięciu tej samej sprawy bez wycofania z obrotu prawnego pierwotnego rozstrzygnięcia (zob. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, LEX). Z kolei przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy narusza ona interes prawny lub uprawnienie. Oparcie skargi na tej podstawie prawnej jest niezależne od administracyjnego toku instancji, a w brzmieniu przepisu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., aby wnieść taką skargę wystarczyło uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa; w niniejszej sprawie Skarżący wymóg ten spełnili - wezwanie z dnia 28 czerwca 2023 r.
Na marginesie jedynie można dodać, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia, jako warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest spełniona zarówno wtedy, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, już po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (zob. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60 oraz W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, LEX).
Stwierdzić więc należy, że uznanie naruszenia interesu prawnego skarżących daje im prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalony plan miejscowy, co nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skuteczność skargi na uchwałę Rady Gminy jest więc uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony, doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast obowiązku takiego Sąd nie ma wówczas, gdy naruszony jest wprawdzie interes prawny lub uprawnienie skarżących, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.
Analizując prawidłowość realizowania przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, tutejszy Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
W myśl tej zasady, w państwie praworządnym, wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im przez ustawodawcę uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Powyższe oznacza, że Rada Gminy nie ma prawa do samoistnego, nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze danej gminy. Nadto każda norma kompetencyjna musi być interpretowana
i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia organów gminy musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,
z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Natomiast zgodnie
z przepisem art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia Radę Gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym
a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Akty prawa miejscowego, a więc również uchwały Rady Gminy, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną
w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie
w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa
i obowiązki ich adresatów na terenie danej gminy.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu – ocenia więc jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy skarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu tego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wydany zostanie z naruszeniem prawa, to zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. - sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Dlatego konieczne jest odniesienie się do przepisów o samorządzie gminnym, gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępne w CBOSA, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu więc o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W niniejszym przypadku skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności trzech zapisów planu miejscowego uchwalonego w 1998 r., który jest aktem obowiązującym, zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowane przepisy dotyczą nieruchomości skarżących, ingerując w sposób wykonywania przez nich prawa własności w sposób niedopuszczalny - sprzeczny z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym unormowaniem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z unormowaniem tym korespondował art. 2 ust. 1 u.z.p., który stanowił, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Na zasadzie tych przepisów, Rada Gminy mogłaby wprowadzić kwestionowane linie podziału wewnętrznego, wykluczające w istocie jakikolwiek dalszy podział nieruchomości, gdyby pozwalały na to ustawy. Tak natomiast nie jest. Nie pozostaje uprawnione stanowisko Wójta Gminy, który upatruje umocowania do wprowadzenia spornych ograniczeń w treści przepisu art. 10 ust. 1 u.z.p. Przepis ten stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, wskazane enumeratywnie w pkt od 1 do 11 elementy mające na celu określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Unormowanie to ustalało zakres planu miejscowego, który organy gminy powinny uwzględnić przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określał więc, co powinno zawierać się w planie miejscowym. Wszelkie treści wykraczające poza tę regulację lub z nimi sprzeczne, nie mogą być uznane tym samym za dopuszczalne. Podkreślić pozostaje, że znajdującego się na początku tego unormowania zwrotu "w zależności od potrzeb" nie można interpretować w sposób wskazany w odpowiedzi na skargę, gdyż oznaczałoby to w istocie dowolność organów gminy w regulacjach ustaleń planu. Zwrot "w zależności od potrzeb" wskazuje jedynie, że elementy wymienione enumeratywnie w art. 10 ust. 1 pkt 1-11 u.z.p. nie są obligatoryjne. Rada Gminy mogła ich nie zawrzeć w treści uchwały, jeżeli z uwagi na uwarunkowania faktyczne lub prawne nie było takiej potrzeby. W związku z tym, art. 10 ust. 1 u.z.p. odczytywany a contario wykluczał wprowadzanie do ustaleń uchwalonego planu miejscowego jakichkolwiek innych linii, niż wymienione w ww. przepisie.
Kwestionowane linie podziału wewnętrznego, które uniemożliwiają podział nieruchomości, pozostają również w sprzeczności z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. W myśl tego przepisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, który skład orzekający Sądu podziela, że przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości – nie zaś prawo wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału. Uwzględnić należy, że u.z.p. w dziale III, co do zasady dopuszcza podział nieruchomości, a więc akt niższego rzędu (akt prawa miejscowego) nie może tego podziału zakazywać. Zakaz podziału działek nie jest również "zasadą podziału", którą przykładowo są określenie minimalnej, czy maksymalnej powierzchni działki (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16, dostępny w CBOSA).
Mając na uwadze powyższe rozważania, zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 5 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym rysunek planu obowiązuje w zakresie linii podziału wewnętrznego terenów oraz § 6 ust. 2 uchwały, który stanowi, że przebieg linii podziału wewnętrznego terenów o tym samym rodzaju przeznaczenia, tj. granic działek zabudowy letniskowej, wyznaczonych w planie może ulec korektom bez możliwości podziału wtórnego – w zakresie działki skarżących o nr (...) obręb B.
Stwierdzenia nieważności wymagał także w tym samym zakresie § 7 ust. 4 lit. c) skarżonej uchwały, który dopuszczając na terenie zabudowy letniskowej funkcję mieszkalną i zabudowę gospodarczą, warunkuje ich lokalizację od ograniczenia ilości użytkowników terenu każdej działki do około 10 osób. Ustanowienie takiego kryterium jest niedopuszczalne, gdyż jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i sprzeczne z zasadami logiki, a tym samym nieracjonalne. Nie wiadomo, czemu taki warunek miałby służyć. Z pewnością przytoczony zapis nie może być uznany jako miernik intensywności zabudowy, ani w żaden sposób nie tłumaczy parametrów zabudowy, pozostając w sprzeczności z celem i zasadami kształtowania zagospodarowania przestrzennego wyrażonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia dopuszczalności procesu inwestycyjnego od liczby przyszłych użytkowników.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi (300 zł.), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (34 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) z uwagi na wkład pracy, jaki pełnomocnik poświęcił na wniesienie skargi, poprzedzonej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie wykazał poniesienia kosztów wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niezasadne więc było zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w żądanej wysokości.