IV SA/Po 474/25

IV SA/Po 474/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 32 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 54
art. 116 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na uchwały Zarządu Powiatu Kaliskiego z dnia 10 grudnia 2024 r. nr 173/2024 w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu szczegółowego udzielania przez Zarząd Powiatu Kaliskiego okresowego zezwolenia na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek" oraz z dnia 27 stycznia 2025 r. nr 253/2025 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu szczegółowego udzielania przez Zarząd Powiatu Kaliskiego okresowego zezwolenia na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek" 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości, 2. zasądza od Powiatu Kaliskiego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu Kaliskiego podjął w dniu 10 grudnia 2024 r. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107, dalej: u.s.p.) oraz § 3 uchwały Rady Powiatu Kaliskiego z dnia 28 sierpnia 2007 r., nr X/112/2007 w sprawie zakazu używania jednostek pływających na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek (Dz. U. z 2007 r., nr 142, poz. 3178), uchwałę nr 173/2024 w sprawie zatwierdzenia regulaminu okresowego zezwolenia na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gm. Opatówek.
Następnie Zarząd Powiatu Kaliskiego na tej samej podstawie prawnej podjął w dniu 27 stycznia 2025 r. uchwałę nr 253/2025 zmieniającą załącznik (regulamin) ww. uchwały z 10 grudnia 2024 r. nr 173/2024.
Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z dnia 28 marca 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwały.
Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że skargę wnosi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 53 § 2b oraz 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").
Zaskarżonym uchwałom zarzucono:
1. naruszenie art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.; dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie uchwały bez podstawy prawnej, bowiem przepis art. 116 ust. 1 p.o.ś. zawiera upoważnienie ustawowe do ograniczenia lub zakazania używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów dla rady powiatu, stąd nie jest dopuszczalne realizowanie dyspozycji tego przepisu w drodze uchwały innego, aniżeli rada organu powiatu;
2. naruszenie art. 116 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie uchwały bez podstawy prawnej wskutek przekroczenia granic umocowania ustawowego, bowiem przepis art. 116 ust. 1 p.o.ś. nie upoważnił rady powiatu, a tym bardziej zarządu powiatu, do wprowadzenia wyłączeń od zakazu poza tymi wymienionymi w art. 116 ust. 4 p.o.ś. i konstruowania w tym celu stosownej procedury;
3. naruszenie art. 116 ust. 4 p.o.ś. poprzez wprowadzenie w ust. 2 pkt 8 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały zamkniętego katalogu podmiotów uprawnionych do korzystania z jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym Szałe oraz dookreślenie, że korzystanie to może odbywać się wyłącznie podczas i w związku z wykonywaniem czynności służbowych, podczas gdy z treści naruszonego przepisu ograniczenia takie nie wynikają;
Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z uchwałą ją zmieniającą na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., bowiem zostały one wydane bez podstawy prawnej. Ponadto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości jako niezasadnej i umorzenie postępowania.
Organ wskazał, że w petitum skargi strona skarżąca powołuje się na przepis art. 87 ust. 1, co organ odczytał jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Organ wskazał, że skarżący nie wskazał jakiejkolwiek obiektywnej przyczyny przekroczenia terminu do jej wniesienia i nie uprawdopodobnił braku winy w niezachowaniu terminu.
Ponadto organ wskazał, iż w petitum skargi skarżący odnosi się także do art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Taka sytuacja nie miała w niniejszej sprawie miejsca z uwagi na daty podjęcia uchwał i bezzwłoczne ich doręczenie skarżącemu.
Organ nie kwestionuje legitymacji czynnej skarżącego do złożenia skargi w kontekście statusu prawnego zbiornika Szałe.
Organ podniósł, iż uchwały Nr 173/2024 oraz Nr 253/2025 wydał na podstawie uchwały Nr X/112/2007 Rady Powiatu Kaliskiego z dnia 28 sierpnia 2007 r. w sprawie zakazu używania jednostek pływających na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek. Jest to akt prawny niewadliwy i zachowujący moc. Jednocześnie nie został on unieważniony jakimkolwiek orzeczeniem sądu administracyjnego. Zgodnie z § 3 tej uchwały Zarząd Powiatu Kaliskiego może wydać okresowe zezwolenie na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek.
Z uwagi na wskazany powyżej zapis organ, podejmując uchwały Nr 173/2024 oraz Nr 253/2025 realizował kompetencje przyznane mu na podstawie niekwestionowanej uchwały Nr X/112/2007 Rady Powiatu Kaliskiego z dnia 28 sierpnia 2007 r. i nie ma w tym zakresie jakiejkolwiek wątpliwości prawnej czy miał takie uprawnienie. Skarżący nie jest uprawniony do podważania tego aktu prawnego w jakimkolwiek zakresie w swojej skardze, bowiem wpierw musiałby doprowadzić do unieważnienia uchwały Nr X/112/2007 Rady Powiatu Kaliskiego z dnia 28 sierpnia 2007 r., co do tej pory nie miało miejsca. Na marginesie dodano, iż nawet gdyby doszło do złożenia takowej skargi, byłaby zdaniem tutejszego organu nieskuteczna bowiem uchwała Rady Powiatu Kaliskiego Nr X/112/2007 z dnia 28 sierpnia 2007 r. została wydana na legalnych podstawach prawnych ustawy Prawo ochrony środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr 173/2024 Zarządu Powiatu Kaliskiego z dnia 10 grudnia 2024 r. w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu szczegółowego udzielania przez Zarząd Powiatu Kaliskiego okresowego zezwolenia na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek", zmieniona uchwałą nr 253/2025 Zarządu Powiatu Kaliskiego z dnia 27 stycznia 2025 r.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia.
Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. orzecznictwo przywołane w wyrokach NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, dostępne jw.).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ uzyskiwanie zezwoleń na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi może mieć charakter powtarzalny. Przepisy te mają również charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy, kto chciałby takie zezwolenie uzyskać.
Na wstępie wskazać należy, że legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu została uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W tym miejscu należy wskazać, że wbrew twierdzeniom organu ww. przepis nie dotyczy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Organ bezpodstawnie uznał, że strona skarżąca wskazała na art. 87 § 1 p.p.s.a., co nie miało w sprawie miejsca. Niemniej pełnomocnik strony skarżącej również popełnił błąd wskazując na art. 53 § 2b p.p.s.a., który dotyczy skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie, co z pewnością nie jest przedmiotem niniejszej skargi.
W ocenie Sądu Skarb Państwa – PGW Wody Polskie wykazał, że przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ dotyczy bezpośrednio kwestii korzystania ze zbiornika wodnego, co do którego wykonywanie praw właścicielskich przysługuje właśnie skarżącemu – PGW Wody Polskie.
Stanowi o tym art. 240 ust. 3 pkt 9 Prawa wodnego w zw. z § 17 pkt 7 Statutu PGW Wody Polskie (załącznik do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu PGW Wody Polskie).
Sam organ wskazał również, że nie kwestionuje legitymacji czynnej skarżącego do złożenia skargi w kontekście statusu prawnego zbiornika Szałe.
Sąd podkreśla, że skarga nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, ani jej wniesienie nie jest ograniczone terminem (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 u.s.p., organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania.
Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310).
Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (za Barbarą Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Nadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.
W świetle powyższych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała została z naruszeniem delegacji ustawowej przez niewłaściwy i nieuprawniony organ.
Zarząd Powiatu Kaliskiego jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazał art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p., zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał rady oraz § 3 uchwały Rady Powiatu Kaliskiego z dnia 28 sierpnia 2007 r., nr X/112/2007 w sprawie zakazu używania jednostek pływających na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek (Dz. U. z 2007 r., nr 142, poz. 3178), zgodnie z którym: "w uzasadnionych przypadkach Zarząd Powiatu Kaliskiego może wydać okresowe zezwolenie na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek.".
Sąd wskazuje, że jedynym przepisem ustawowym, upoważniającym do podjęcia uchwały w zakresie ograniczeń używania jednostek pływających na określonych zbiornikach wodnych jest art. 116 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym: "Rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe."
W ocenie Sądu nieistotna jest argumentacja organu w zakresie tego, że kwestie rodzaju zbiornika, jego zanieczyszczenia nie stanowią przedmiotu niniejszej sprawy. Zaskarżone uchwały wprost odnoszą się bowiem do uchwały Rady Powiaty z 28 sierpnia 2007 r. podjętej na podstawie ww. art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Polemika strony skarżącej i organu dotycząca zanieczyszczeń, rodzaju zbiornika, a także akustyki otoczenia pozostaje irrelewantna dla oceny jaki organ jest ustawowo upoważniony do regulowania kwestii w zakresie ograniczeń lub zakazów używania jednostek pływających na określonych zbiornikach wodnych.
Z ww. przepisu wprost wynika, że organem właściwym w zakresie regulowania używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych jest Rada Powiatu, a nie Zarząd Powiatu. Ustawodawca nie przewidział możliwości delegowania tego uprawnienia na inny organ.
Należy podkreślić, że Rada Powiatu Kaliskiego podjęła w dniu 28 sierpnia 2007 r. uchwałę, nr X/112/2007 w sprawie zakazu używania jednostek pływających na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe. Co prawda w § 3 tej uchwały wskazano, że: "w uzasadnionych przypadkach Zarząd Powiatu Kaliskiego może wydać okresowe zezwolenie na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek.", jednak jest to zapis, który nie znajduje podstawy w ustawie.
Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p. zarząd powiatu wykonuje uchwały rady, jednak nie sposób uznać, że podjęcie uchwały zatwierdzającej regulamin wydawania okresowych zezwoleń na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi w przedmiotowym stanie faktycznym przez zarząd powiatu stanowi wykonanie uchwały Rady Powiatu Kaliskiego z 28 sierpnia 2007 r., nr X/112/2007 w sprawie zakazu używania jednostek pływających na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe.
W ocenie Sądu organem właściwym do uchwalenia takiego regulaminu jest Rada Powiatu. Zarząd Powiatu mógłby wydawać okresowe zezwolenia w ramach wykonywania ww. uchwały (regulaminu) Rady Powiatu, a nie uchwały własnej, podjętej bez ustawowego upoważnienia.
Podsumowując Sąd wskazuje, że uchwała nr 173/2024 Zarządu Powiatu Kaliskiego z dnia 10 grudnia 2024 r. w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu szczegółowego udzielania przez Zarząd Powiatu Kaliskiego okresowego zezwolenia ha używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym w miejscowości Szałe, gmina Opatówek" oraz zmieniająca ją uchwała Zarządu Powiatu Kaliskiego z dnia 27 stycznia 2025 r. nr 253/2025 zostały podjęte z naruszeniem delegacji ustawowej przez organ niewłaściwy, co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego ww. aktów prawa miejscowego.
Z przedstawionych wyżej względów Zarząd Powiatu Kaliskiego podejmując zaskarżone uchwały istotnie naruszył prawo, w związku z czym należało stwierdzić ich nieważność w całości, o czym sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.