IV SA/PO 471/25

IV SA/Po 471/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi V. R. na decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 5 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 29 maja 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr [...], obręb P., arkusz mapy 17 zapisanej w księdze wieczystej nr [...] będącej własnością Miasta [...], Z. R., I. D., K. K., D. K., M. L., M. K., V. R., R. R. oraz umorzenia postępowania o zwrot działki nr [...] w zakresie wniosku o jej zwrot złożonego przez A. R..
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 21 lipca 1955 r., nr [...] na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa kilka nieruchomości, w tym m.in. nieruchomość zapisaną w "księdze wieczystej [...] t. II, wkl. 36, parcela nr [...] o pow. 180 m2, stanowiącą tabularną własność w niepodzielonej wspólności spadkowej Z. i W. R., zamieszkałych w P. przy ul. [...] nr [...]. W orzeczeniu wskazano, że nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a odjęcie prawa własności nastąpiło z dniem złożenia wniosku o wywłaszczenie tj. z dniem 7 kwietnia 1955 r. Wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja [...].
Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia 26 lutego 1986 r., sygn. akt [...] spadek po Z. R. nabyli: M. R. w [...] części oraz Z. R., M. R., B. R., J. R. i B.K. zd. R. każdy w [...] części.
Spadek po W. R. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 7 grudnia 1987 r., sygn. akt [...] nabyli: A. R., I. D. i L. R. każdy w [...] części.
Postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt [...], spadek po A. R. nabyły: I. D. i L. R. każdy w [...] części. Spadek po p. M. R. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia 1 lipca 2003 r., sygn. akt [...] nabyli: Z. R., B. R., M. R., J. R. i B. K. każdy w [...] części. Zgodnie z tym samym postanowieniem, spadek po J. R. nabył w całości W. R., a spadek po B. R. nabyli: Z. R., M. R., B. K. i W. R. każdy w [...] części.
Postanowieniem Sądu Rejonowego P. z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt [...] spadek po M. R. nabyli: R. R. i V. R. każdy w [...] części.
Spadek po B. K., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego P. z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt [...] nabyli: J. K., D. K. i K. K. każdy w [...] części. Postanowieniem Sądu Rejonowego P. z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt [...] spadek po J. K. nabyli K. K. i D. K. każdy w [...] części.
Spadek po W. R. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 30 lipca 2019 r., rep. A nr [...] nabyły M.R. i M. R. każda w [...] części.
Wniosek o zwrot działki ewidencyjnej nr [...], obręb P., arkusz mapy [...] złożyli: Z. R. w piśmie z dnia 28 grudnia 1992 r.; M. R. w piśmie z dnia 26 lutego 1993 r. (zmarł w dniu [...] r.); W. R. w piśmie z dnia 21 kwietnia 1998 r. (zmarł w dniu [...] r.); B. R. w piśmie z dnia 22 kwietnia 1998 r. (zmarł w dniu [...].); B. K. w piśmie z dnia 22 kwietnia 1998 r. (zmarła w dniu [...].); I. D. w piśmie z dnia 2 maja 1998 r., od 17 lutego 2005 r. reprezentowana przez a.W. ; L. R. w piśmie z dnia 2 maja 1998 r. (zmarł w dniu [...].); K. K. w piśmie z dnia 1 czerwca 2015 r.; p. D. K. w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r.; J. K. w piśmie z dnia
23 czerwca 2015 r. (zmarł w dniu [...].); A. R. w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r.; V. R. w piśmie z dnia 5 października 2022 r., M. L. zd. R. w piśmie z dnia 14 października 2022 r.; M. K. zd. R. w piśmie z dnia 17 października 2022 r.; R. R. w piśmie z dnia 26 października 2022 r.
Decyzją z dnia 29 maja 2024 r. znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344) odmówił zwrotu działki nr [...], obręb P., arkusz mapy 17 zapisanej w księdze wieczystej nr [...] będącej własnością Miasta [...], Z. R., I. D., K. K., D. K., M. L., M. K., V. R., R. R. oraz umorzył postępowanie o zwrot działki nr [...] w zakresie wniosku o jej zwrot złożonego przez A. R..
W uzasadnieniu organ I instancji przywołał regulację ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Zdaniem organu w sprawie nie zaistniały przesłanki do zwrotu. Podał także, że zgodnie z danymi zawartymi w wypisie z rejestru gruntów, działka ewidencyjna nr [...] ma powierzchnię 185 m˛. W orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 21 lipca 1955 r., nr [...] wskazano, że dawna parcela nr [...] miała powierzchnie 180 m2. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w piśmie z dnia 20 listopada 2023 r., wskazał, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych nr ks. [...] z 1971 r. działka ewidencyjna nr [...] z arkusza mapy 17 w obrębie [...] odpowiadała dawnej parceli nr [...] z karty mapy 7 w obrębie [...], art. matrykuły 1187 zapisanej w księdze wieczystej KW [...] Ponadto poinformowano, że parcela katastralna nr [...] z karty mapy 7 w obrębie P. powstała w wyniku podziału parceli nr [...] z karty mapy 7 w obrębie P., zapisanej w księdze wieczystej KW [...] Tom 2 Karta 36, art. matrykuły 1187. Przedmiotowa różnica w powierzchni (5 m2) wynika z przeprowadzonego nowego pomiaru. Jak wskazano w sprawozdaniu technicznym z wykonania podziału nieruchomości położonej na terenie miasta [...] przy [...] nr ks. [...] z 1967 r. "Dokonano obliczenia powierzchni działek katastralnych ze współrzędnych i porównano je z powierzchnią zapisaną w katastrze. Obliczone powierzchnie na podstawie danych liczbowych z nowego pomiaru nie są zgodne z powierzchniami zapisanymi w katastrze, a różnice nie mieszczą się w granicach dozwolonych odchyłek. Wszystkie powierzchnie katastralne są mniejsze o około 10% od powierzchni obliczonych na podstawie miar z nowego pomiaru. Powyższe uzasadnia się tym, że zapisane powierzchnie w katastrze obliczone zostały na podstawie pomiarów z roku 1861, które nie były oparte na żadnej osnowie geodezyjnej.". W wykazie zmian gruntowych z 1967 r. wskazano, że dawna parcela nr [...] miała powierzchnię 180 m2 i uległa podziałowi na parcelę nr [...] o powierzchni 11 m˛ i parcele nr [...] o powierzchni 185 m2, czyli takiej, jaką ma aktualnie działka ewidencyjna nr [...]. Zatem łącznie dawna parcela nr [...] miała w rzeczywistości powierzchnię 196 m2, a nie 180 m2, jak podano w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Zgodnie z powyższym, różnica w powierzchni dawnej parceli nr [...] wynosiła 16 m2 i mieści się, we wspomnianych powyżej, 10% różnicy w powierzchni obliczonej w 1861 r. a następnie zaktualizowanej w 1967 r. Zmiana w powierzchni powstała zatem wskutek dokonania nowych pomiarów, w miejsce niedokładnych pomiarów z 1861 r.
Dalej Starosta argumentował, że cel wywłaszczenia w orzeczeniu o wywłaszczeniu z 21 lipca 1955 r. został określony ogólnie jako realizacja narodowych planów gospodarczych. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano, że w zakresie wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu, w szczególności, kiedy nie obowiązywała jeszcze aktualna Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, cel wywłaszczenia mógł być określony bardzo ogólnie.
Dalej organ I instancji analizował dokumentację zgromadzoną w sprawie, a dotyczącą zrealizowania celu wywłaszczenia, tj. m.in. zaświadczene lokalizacyjne nr [...] z dnia 10 listopada 1954 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 grudnia 1954 r., plan zagospodarowania przestrzennego [...] i uznał, że nieruchomość wywłaszczono na cele budownictwa społeczno-usługowego lub budownictwa usługowo-handlowego, a tereny te przed wywłaszczeniem były przeznaczone pod urządzenia użyteczności publicznej.
Następnie organ przeanalizował dokumenty dotyczące okresu po wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu w roku 1955, tj. skany dokumentacji technicznej dot. odbudowy [...] w P. po zniszczeniach dokonanych w trakcie II wojny światowej, dokumentu Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydziału Budownictwa z 1956 r. Organ wskazał na protokół nr [...] z posiedzenia Komisji Konserwatorskiej z dnia 19 marca 1957 r. w sprawie projektu wstępnego zabudowy środka [...] w P. i na to, że w dokumencie wskazano na różne koncepcje projektu "[...]", jednak spór dotyczył jedynie kwestii wizualnych - rozważano zastosowanie rozwiązań historycznych i nowoczesnych. Położenie budynku nie stanowiło natomiast kwestii spornej. Aspektów technicznych budowy [...] dotyczyły pismo Centralnego Biura Wystaw Artystycznych Oddział w P. z dnia 16 grudnia 1958 r., kopia orzeczenia [...] Zespołu Orzekającego z dnia 23 maja 1959 r. nr [...] znak [...], orzeczenie nr [...] Zespołu Orzekającego przy [...] z dnia 23 maja 1959 r. znak dz. [...] zatwierdzające projekt techniczny instalacji gazowej budynku usługowego w P. przy [...]/; pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 21 grudnia 1960 r. znak [...] wydane przez zastępcę Głównego Architekta Miasta zezwalające na wykonanie instalacji gazowej, wodnej i kanalizacyjnej w budynku usługowym "[...]"; pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 18 listopada 1960 r. znak [...] wydane przez zastępcę Głównego Architekta Miasta zezwalające na wybudowanie instalacji elektrycznej, centralnego ogrzewania i wentylacji mechanicznej TOPL w budynku "[...]", dokumentację projektowo - kosztorysową "[...]", która zawiera plan sytuacyjny, plan ław fundamentowych, rzut piwnic, parteru i piętra, przekrój poprzeczny i podłużny oraz elewację wschodnią, północną i zachodnią. Organ pozyskał m.in. zdjęcia z lat 1950, 1951 i 1954 r. przedstawiające budynek w ruinie, w trakcie prac rozbiórkowych po zniszczeniach wojennych.
Organ wskazał, że szczegółowym celem wywłaszczenia była budowa Galerii Miejskiej "[...]" w P.. Pozyskane w toku postępowania dokumenty i fotografie, a także ustalenia dokonane w trakcie oględzin pozwalają ustalić, że cel wywłaszczenia na działce ewidencyjnej nr [...], arkusz mapy 17, obręb P. został spełniony. Na nieruchomości znajduje się część budynku, w której mieści się Galeria Miejska "[...]", a jej wygląd i położenie odpowiada szkicom wykonanym na etapie projektowania. Pomimo braku w dokumentacji archiwalnej protokołu z odbioru końcowego, pozyskane fotografie i dokumenty pozwalają ustalić, że budowa "[...]" została zakończona ok 1962 r. Również dokumentacja dot. pozwolenia na użytkowanie przez Galerię Miejską "[...]" wskazuje, że budynek musiał już być ukończony i oddany do użytku w 1967 r. Ponadto przeprowadzone kilkukrotnie oględziny potwierdzają położenie budynku i jego istnienie do dnia wydania przedmiotowej decyzji. W związku z tym, organ ustalił, że cel wywłaszczenia na działce ewidencyjnej nr [...] został zrealizowany, zatem odmówił zwrotu tej nieruchomości.
W pkt II decyzji organ orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym wniosku o zwrot A. R., albowiem w dniu [...] zmarł jeden z wnioskodawców, L. R..
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: V. R., Z. R. oraz I. D.. V. R. zaskarżyła decyzję organu I instancji w części dotyczący punktu 1, tj. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i zarzucała zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, art. 17 ust. 2 w zw. z art. 21 oraz art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. poz. 31; dalej: dekret) poprzez błędną wykładnię przepisów dekretu - błędne ustalenie przez organ I instancji, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 21 lipca 1955 r., nr [...], wywłaszczające na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość zapisaną w dawnej księdze wieczystej [...], parcela nr [...] o pow. 180 m˛, stanowiącej tabularną własność Z. i W. R. (nieruchomość) (dalej: orzeczenie) spełnia wymogi ustawowe dekretu, podczas, gdy w orzeczeniu tym:
nie określono celu wywłaszczenia, w szczególności w żaden sposób nie skonkretyzowano dla realizacji jakich narodowych planów gospodarczych niezbędne jest wywłaszczenie nieruchomości, jak również, nie orzeczono o obowiązku odszkodowania.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 1 i 2 w zw. z art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z dnia 11 stycznia 2023 r.; Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: ustawa) poprzez:
. błędną wykładnię tych przepisów polegającą na dowolnym ustaleniu przez organ I instancji, że:
po pierwsze, orzeczenie (decyzja o wywłaszczeniu) określa cel wywłaszczenia,
po drugie, cel określony w orzeczeniu (decyzji o wywłaszczeniu) został zrealizowany,
. błędne zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy orzeczenie (decyzja o wywłaszczeniu) zawiera braki materialnoprawne dyskwalifikujące ten akt prawny, a tym samym uniemożliwia stosowanie przepisów ustawy konwalidujących ważność orzeczenia (decyzji o wywłaszczeniu) poprzez ustalenie, że decyzja ta została wykonana poprzez zrealizowanie celu wywłaszczenia.
Wskazując na zarzuty Odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zwrot nieruchomości uczestnikom postępowania bądź przyznanie im stosowanego odszkodowania w oparciu o przepisy art. 136 ust. 1 i 2 w zw. z art. 137, art. 139 i art. 140 ustawy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Oranowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania rozwinęła argumentację zarzutów.
I. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, że szczegółowym celem wywłaszczenia była budowa galerii miejskiej "[...]" w P., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Z. R. nie zgodził się z orzeczeniem Starosty o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że wywłaszczeni członkowie rodziny zobowiązani byli do zapłaty znacznych podatków, co zmusiło ich do sprzedaży parceli położonych przy ul. [...]. Domaga się zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Załączył kserokopie wyliczenia opłat z 1946 r. z tytułu opłat za poświadczenie dziedziczenia po M. , J. i E. R..
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 5 lutego 2025 r. Wojewoda na podstawie art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 2, art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 29 maja 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr [...], obręb P., arkusz mapy 17 zapisanej w księdze wieczystej nr [...] będącej własnością Miasta [...], Z. R., I. D., K. K., D. K., M. L., M. K., V. R., R. R. oraz umorzenia postępowania o zwrot działki nr [...] w zakresie wniosku o jej zwrot złożonego przez A. R..
W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności zrelacjonował stan faktyczny w sprawie oraz przywołał przepisy zastosowane w sprawie. Dalej wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane pod rządami dekretu z dnia 25 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. poz. 21). Zdaniem organu niewątpliwie wpisy w treści orzeczenia dotyczące pozbawienia prawa własności nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] oraz wskazanie celu o charakterze publicznoprawnym, przez który działka została odebrana ówczesnym właścicielom kwalifikuje niniejszą działkę w kategorii nieruchomości wywłaszczonej. Jednakże pomimo wywłaszczeniowego statusu działki nr [...], w ocenie organu odwoławczego brak jest przesłanek legitymujących do zwrotu działki wnioskodawcom, w tym skarżącym. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda za prawidłowe uznał zaskarżone w sprawie orzeczenie Starosty [...] z dnia 29 maja 2024 r.
Organ odwoławczy argumentował, że jak wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie, co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Zdaniem Wojewody zebrany wcześniej w sprawie przez organ I instancji bogaty materiał dowodowy pozwala uznać, że cel wywłaszczenia działki został zrealizowany pod kątem przyszłych, licząc od momentu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego inwestycji publicznych w tym kulturalnych, czy handlowo usługowych. Wskazał, że plany zagospodarowania gruntu działki w tymże charakterze miały swój początek już w latach 50 - tych ubiegłego wieku. W aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów pozyskanych w toku postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, z treści których wynika, że nieruchomości położone przy, czy na placu [...] w P. były wywłaszczane przez ówczesne organy administracji na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Z uwagi na specyfikę działania w okresie po drugiej wojnie światowej organów państwa i związaną z tym niechybnie szeroką skalą przymusowych pozbawień prawa własności nieruchomości ich prawowitym właścicielom, szereg dokumentów sporządzonych na poczet sprawy w tamtym okresie, posiada charakter zbiorczy bez wskazania chociażby imiennie właścicieli nieruchomości, oznaczeń przejętych działek, dokładniejszych lokalizacji, czy łącznej powierzchni przejętych nieruchomości.
Organ wskazał, że treść pozyskanych dokumentów pozwala przyjąć, że budowa budynku [...] zakończyła się w 1962 r. (lub przed rokiem 1965 lub w tymże roku), o czym może świadczyć pozyskane z repozytorium "[...]" przez Starostę [...] zdjęcie z ok. 1965 r. z wybudowanym budynkiem.
Wojewoda zaaprobował stanowisko Starosty [...], zawarte w zaskarżonej decyzji, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala przyjąć, iż na terenie działki nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Cel ten zdaniem organu niewątpliwie miał charakter jak wskazano wcześniej celu użyteczności publicznej, który w ostatecznym rozrachunku uległ skrystalizowaniu na cel kulturalny powiązane z nim dalsze cele artystyczne, wystawowe, handlowe czy usługowe. Obecnie budynek jest galerią sztuki współczesnej w P., samorządową instytucją kultury, której organizatorem jest Urząd Miasta [...]. Galeria prowadzi swoją działalność w siedzibie budynku [...] na placu [...] w P. od 1962 r. - co potwierdzają przytoczone wcześniej ustalenia organu. Tym samym organ nie może uznać za zasadne zarzuty Skarżących, którzy wywodzą, że cel wywłaszczenia na nieruchomości nie mógł być zrealizowany tylko dlatego, że orzeczenie wywłaszczeniowe w swej treści nie zawiera celu wywłaszczenia lub cel ten został ujęty w sposób lakoniczny.
Organ odwoławczy nie zgodzić się z argumentami jakie przytacza Odwołująca się, iż faktycznym celem przejęcia działki nr [...] dla realizacji wykonania narodowych planów gospodarczych była de facto realizacja budownictwa mieszkaniowego pod budowę domów mieszkalnych. Na dowód powyższego Skarżąca przytoczyła w treści wniesionego odwołania dokumentację załączoną do akt sprawy organu I instancji. W tym kontekście organ zauważył, że dokumenty te zostały sporządzone przed datą wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a więc na etapie dopiero planowania przez ówczesne organy państwowe przyszłych inwestycji na nieruchomości. Z kolei rzeczywisty sposób wykorzystania nieruchomości po dacie przymusowego odebrania jej byłym właścicielom, przyjmując od momentu przekazania działki nr [...] zabudowanej budynkiem [...] do Biura Wystaw Artystycznych P. do chwili obecnej, wskazuje jaki był realny plan zagospodarowania gruntu już w dacie aktu wywłaszczenia. Tym samym w planach zagospodarowania przejętej działki nie mogła być budowa obiektów mieszkalnych ponieważ ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby jego siedziba była kiedykolwiek wykorzystywana do celów mieszkalnych.
Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy przyjął, że akt wywłaszczeniowy ten miał charakter koncepcji generalnej, która jak już wspomniano w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości z biegiem czasu uległa uszczegółowieniu w kierunku procesu wdrażania działalności, jaka do chwili obecnej prowadzona jest na przedmiotowej działce. W wybudowanym na terenie działki nr [...] budynku [...] od chwili jego przekazania do użytku było prowadzone przedsięwzięcie o charakterze użyteczności publicznej, w szczególności kulturalnej i wystawowej. O przebiegu realizacji inwestycji w budynku [...] świadczą wczesne, zaraz po wywłaszczeniu nieruchomości sporządzone plany, kosztorysy, projekty czy szkice techniczne.
Dalej organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie ma zastosowania cytowany w odwołaniach przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. bowiem orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane przed wejściem w życie u.g.n.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Z. R. organ odwoławczy objaśnił, iż okoliczność, że poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości zobowiązani zostali do uiszczenia opłat sądowych za poświadczenie dziedziczenia majątku po spadkodawcach wskazanych w załącznikach do odwołania, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy przychylił się też do stanowiska organu I instancji o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku o zwrot działki nr [...] złożonego przez A. R., potencjalnego spadkobiercy po zmarłym L. R.. Wnioskodawca pomimo wezwań organu nie uzupełnił wniosku o dokumenty spadkowe. W rezultacie postępowanie w części przedłożonego wniosku organ zobligowany był umorzyć z powodu jego bezprzedmiotowości.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 05 lutego 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła V. R. zarzucając zaskarżonej decyzji:
naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, art. 17 ust. 2 w zw. z art. 21 oraz art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej: dekret) poprzez błędną wykładnię przepisów dekretu - błędne ustalenie przez organy administracji, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 21 lipca 1955 r., nr [...] (dalej: orzeczenie), wywłaszczające na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość zapisaną w dawnej księdze wieczystej [...], parcela nr [...] o pow. 180 m2, stanowiącą tabularną własność Z. i W. R. (dalej: nieruchomość) spełnia wymogi ustawowe dekretu, podczas, gdy w orzeczeniu tym:
nie określono celu wywłaszczenia, w szczególności w żaden sposób nie skonkretyzowano dla realizacji jakich narodowych planów gospodarczych niezbędne jest wywłaszczenie nieruchomości, jak również,
nie orzeczono o obowiązku odszkodowania,
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 2
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ustawa) poprzez:
błędną wykładnię tych przepisów polegającą na dowolnym ustaleniu przez organy administracji, że:
orzeczenie (decyzja o wywłaszczeniu) określa cel wywłaszczenia,
cel określony w orzeczeniu (decyzji o wywłaszczeniu) został zrealizowany,
celem tym była budowa Galerii Miejskiej [...] w P.,
błędne zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy orzeczenie (decyzja o wywłaszczeniu) zawiera braki materialnoprawne dyskwalifikujące ten akt prawny, a tym samym uniemożliwia stosowanie przepisów ustawy konwalidujących ważność orzeczenia poprzez ustalenie, że decyzja o wywłaszczeniu została wykonana poprzez zrealizowanie celu wywłaszczenia, jakim była budowa Galerii Miejskiej [...] w P.,
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez oparcie zaskarżonych decyzji o niepełny materiał dowodowy, polegający w szczególności na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przeprowadzenie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, skutkujące błędną oceną, że
orzeczenie (decyzja o wywłaszczeniu) określa cel wywłaszczenia,
cel określony w orzeczeniu (decyzji o wywłaszczeniu) został zrealizowany,
celem tym była budowa Galerii Miejskiej [...] w P.,
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji błędnej decyzji organu I instancji, zamiast wydania decyzji zmieniającej i orzekającej o zwrocie nieruchomości uczestnikom postępowania bądź przyznaniu im stosownego odszkodowania, względnie decyzji uchylającej decyzję I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji w zaskarżonym zakresie: Wojewody w całości oraz Starosty [...] w części dotyczącej punktu 1 – odmowy zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wskazano, że organy administracji nieprawidłowo oceniły akt prawny - decyzję o wywłaszczeniu jako kompletny i spełniający wymogi dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej: dekret).
W treści powołanego aktu prawnego orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co polegać miało na odjęciu dotychczasowym właścicielom prawa własności z dniem zgłoszenia przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w P. wniosku wywłaszczeniowego, tj. z dniem 7 kwietnia 1955 r. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nastąpić miało w oddzielnym orzeczeniu. W uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu wskazano jedynie, że nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Dalej Skarżąca argumentowała, że również w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 21 kwietnia 1955 r. wskazano wyłącznie, że wywłaszczenie polegać będzie na odjęciu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych.
Z uwagi na powyższe, Skarżąca stwierdziła, iż orzeczenie nie zawiera wskazania celu wywłaszczenia. W szczególności w żaden sposób nie skonkretyzowano dla realizacji jakich narodowych planów gospodarczych niezbędne jest wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast dokumentacja urzędowa poprzedzająca decyzję o wywłaszczeniu jest bardziej precyzyjna w przedmiocie określenia celu wywłaszczenia:
zezwolenie dla Centralnego Zarządu [...]" z dnia 27 września 1952 r. zezwala Dyrekcji Budowy [...] w P. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie nieruchomości położonych w P. pod budownictwo mieszkaniowe,
zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 11 września 1951 r. zezwala na nabycie nieruchomości określonych we wniosku terenowym nr [...], położonych w P. jako niezbędnych dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, przewidzianego w planie inwestycyjnym na rok 1952,
wniosek terenowy nr [...] z dnia 30 sierpnia 1951 r. stanowi natomiast o celu inwestycyjnym jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego dla pracowników na nieruchomościach stanowiących parcele niezabudowane lub obejmujących resztki murów po domach wypalonych,
kolejne zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 3 stycznia 1955 r. zezwala Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. na nabycie nieruchomości określonych we wniosku terenowym nr [...], położonych w P. jako niezbędnych dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, przewidzianego w planie inwestycyjnym na rok 1955,
wniosek terenowy nr [...] z grudnia 1954 r. natomiast wskazuje wprost m.in. nieruchomość Z. R. i W. R. o pow. 180 m2, [...] oraz jako cel wywłaszczenia określa niezbędność wywłaszczanych nieruchomości pod budowę domów mieszkalnych,
kolejne zezwolenie dla Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli "Z.O.R" z dnia 12 stycznia 1955 r. zezwala Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę domów mieszkalnych nieruchomości położonych w P. przy [...].
W świetle powyższych dokumentów Skarżąca wywiodła, że nabycie (wywłaszczenie) nieruchomości było niezbędne dla wykonania narodowych planów gospodarczych rozumianych jako realizacja budownictwa mieszkaniowego (pod budowę domów mieszkalnych).
Dalej wskazała, że za powyższym przemawia również zabudowa [...] w P. przed II Wojną Światową, którego centralny plac zajmowały kamienice mieszkalne, w części parterowe wykorzystywane były na cele handlowo-usługowe. Po zniszczeniach wojennych w czasie walk w 1945 r., ruiny [...] początkowo planowano "odtworzyć" w kształcie odpowiadającym dotychczasowej zabudowie, stąd w ww. dokumentacji urzędowej poprzedzającej decyzję o wywłaszczeniu jest mowa wyłącznie o budowie domów mieszkalnych. Ponadto, jak wskazał organ I instancji, odbudowę [...] po zniszczeniach wojennych prowadzono według ściśle opracowanych planów konserwatorskich, starając się przywrócić rynkowi jego dawny obraz, na co miały wskazywać załączone fotografie, zestawione z aktualną zabudową - ruiny kamienicy Z. R. i W. R., widoczne są na pierwszym planie.
Nie sposób przy tym zgodzić się zdaniem Skarżącej z argumentacją organów administracji, że choć cel wywłaszczenia w okresie wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów dekretu mógł być określony bardzo ogólnie (z uwagi na odmienne od dzisiejszych standardy legislacyjne), to celem tym była budowa Galerii Miejskiej [...] w P.. Przeciwnie, jak wyżej wykazano, w oparciu o dostępny w aktach materiał dowodowy, tym celem ogólnym była realizacja budownictwa mieszkaniowego. Ponadto, w powołanym przez organ I instancji dokumencie Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydziału Budownictwa z 1956 r., przygotowanym przez mgr inż. Z. Z. i mgr inż. J. C., nie ma mowy o budowie ww. instytucji kulturalnej, a analiza prowadzona jest pod kątem odbudowy dotychczasowej zabudowy, z tą jedynie różnica, że odbudowa zostanie wykonana jako współczesne dzieło budownictwa, zachowując jednak skalę otoczenia i uzupełniając inne budynki zabytkowe zespołu architektonicznego.
Skarżąca wskazywała, że pierwsze wzmianki na temat budowy Galerii Miejskiej "[...]" w P. pojawiają się dopiero w latach kolejnych:
w protokole nr [...] z posiedzenia Komisji Konserwatorskiej z dnia 19 marca 1957 r. w sprawie projektu wstępnego zabudowy środka [...] w P. wskazano na różne koncepcje projektu "[...]" - rozważano zastosowanie rozwiązań historycznych i nowoczesnych,
w piśmie Centralnego Biura Wystaw Artystycznych Oddział w P. z dnia 16 grudnia 1958 r., znak L.dz. [...], określono przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń "[...]", jednocześnie wskazując, że będzie on podzielony na dwie części - zabytkową i nową,
dopiero w dniu 23 maja 1959 r. zatwierdzono pod względem techniczno- budowlanym projekt techniczny Budynku Wystawowego i siedziby Centralnego Biura Wystaw Artystycznych oraz Związku Polskich Artystów w P. - orzeczeniem Zespołu Orzekającego [...], nr [...],
fotografia z 1961 r. przedstawia [...] z lotu ptaka, a na pierwszym planie znajduje się [...] z nową Wagą Miejską i wznoszonymi budynkami [...] i [...],
odbiór końcowy budynku [...] miał miejsce w dniu 27 października 1962 r., zgodnie z pismem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z dnia 19 października 1962 r., znak [...]
W konsekwencji, nie można zgodzić się zdaniem Skarżącej z wnioskami organów administracji, które z celu ogólnego wywłaszczenia określonego w orzeczeniu (decyzji o wywłaszczeniu) wywodzą cel w rzeczywistości całkowicie odmienny. Czym innym jest bowiem cel ogólny rozumiany jako realizacja budownictwa mieszkaniowego (według powołanej dokumentacji z lat 1952-1955) od celu skonkretyzowanego w latach 1957-1962 jako projekt i budowa Galerii Miejskiej "[...]" w P. (który kształtował się z kolei na podstawie ww. dokumentacji). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy zdaniem Skarżącej, iż Starosta P. w decyzji z dnia 29 maja 2024 r., [...], ustalił de facto, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy sama decyzja o wywłaszczeniu takiego celu precyzyjnie nie określiła, a zatem była obciążona błędami formalno-prawnymi. Ponadto, organ I instancji określił cel wywłaszczenia nieruchomości odmienny od dokumentacji urzędowej z lat 1952-1955.
Zdaniem Skarżącej celu wywłaszczenia, ustalonego przez Starostę [...], nie potwierdza plan zagospodarowania przestrzennego - [...] - plansza operacyjna – etap 1952-1955, albowiem plan ten nie został przez organ I instancji odnaleziony i włączony w poczet materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe, organ I instancji winien był w takiej sytuacji stosować się do zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych z art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż decyzja o wywłaszczeniu nie spełnia wymogów ustawowych dekretu, albowiem w orzeczeniu tym: nie określono celu wywłaszczenia, w szczególności w żaden sposób nie skonkretyzowano dla realizacji jakich narodowych planów gospodarczych niezbędne jest wywłaszczenie nieruchomości, jak również, nie orzeczono o obowiązku odszkodowania.
Wobec powyższego zdaniem Skarżącej organy administracji nie powinny w ogóle traktować orzeczenia jako ważnej decyzji administracyjnej. Tymczasem Starosta [...] "uzupełnił" zaskarżoną decyzję o wskazanie celu wywłaszczenia nieruchomości (budowa Galerii Miejskiej "[...]" w P.), traktując ją jako ważny akt prawny - prawidłowo sporządzony i kompletny (podczas gdy w rzeczywistości takim nie jest i nie można go zaliczyć do obowiązującego porządku prawnego).
W dalszej kolejności podnieść należy zdaniem Skarżącej, iż wydając zaskarżone decyzje organy administracji błędnie zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy orzeczenie (decyzja o wywłaszczeniu) zawiera braki materialnoprawne dyskwalifikujące ten akt prawny, a tym samym uniemożliwia stosowanie przepisów ustawy konwalidujących ważność orzeczenia poprzez ustalenie, że decyzja o wywłaszczeniu została wykonana poprzez zrealizowanie celu wywłaszczenia. Wątpliwości budzi stwierdzenie organu II instancji, iż skoro orzeczenie w swej treści zawiera cel wywłaszczenia nieruchomości, wnioski o jej zwrot powinny być rozpatrywane w ramach regulacji wyrażonej w formule generalnej, zawartej w art. 136 i następne ustawy.
Dalej podano, że Wojewoda powiela zatem błąd organu I instancji, nieprawidłowo wywodząc, że cel orzeczenia został określony i jest nim od początku budowa Galerii Miejskiej "[...]" w P. (zamiast prawidłowo odbudowa [...] na potrzeby budownictwa mieszkaniowego). Natomiast powołane przez organ II instancji wyroki sądów administracyjnych przewidują sytuację innego typu, tj. brak jakiegokolwiek celu wywłaszczenia bądź następczą jego zmianę. Niewątpliwie, zdaniem Skarżącej ostatecznie na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano inwestycję publiczną, przeznaczoną na cele kulturalne i usługowo-handlowe. Jednakże w momencie wydawania orzeczenia nikt takiego celu nie przewidywał, a przynajmniej nie sposób go wywieźć z dokumentacji urzędowej z lat 1952-1955. Błędem jest zatem stwierdzenie Wojewody, że w orzeczeniu cel wywłaszczenia miał charakter celu użyteczności publicznej, który w ostatecznym rozrachunku uległ skrystalizowaniu na cel kulturalny i powiązane z nim cele artystyczne, wystawowe, handlowe czy usługowe. Niekonsekwentne są również twierdzenia organu II instancji podważające wartość dokumentów urzędowych sprzed wydania orzeczenia jako sporządzonych na etapie planowania przyszłych (nieokreślonych) inwestycji na nieruchomości oraz twierdzenia o rzeczywistym (faktycznie zrealizowanym) sposobie wykorzystania nieruchomości, rzekomo znanym jako realny plan zagospodarowania gruntu już w dacie wywłaszczenia.
Następnie wskazano na treść przepisów art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n.
i art. 216 ust. 2 pkt ustawy, który wprost stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto zdaniem Skarżącej, organy administracji pominęły zapis orzeczenia, zgodnie z którym ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nastąpić miało w oddzielnym orzeczeniu, co jednakże nigdy nie miało miejsca.
Końcowo Skarżąca zwróciła uwagę, że organy administracji stosując przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy, winny były uwzględnić również zasadę prawdy obiektywnej przewidzianą w art. 7 k.p.a., a zatem podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, decyzje administracyjne winny mieć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgodnie z wymogami art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.
Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. pełnomocnik Skarżącej wnosił i wywodził, jak w skardze, podkreślając, że Skarżąca do dnia dzisiejszego nie dostała odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Uczestniczka K. K. popierała skargę, podnosząc, iż sprawiedliwość wymaga chociażby wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. Uczestnik D. K. także popierał skargę. Uczestnik Z. R. również popierał skargę, podkreślając swoje poczucie niesprawiedliwości i rozczarowanie postępowaniem Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zaskarżona decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie narusza bowiem prawa materialnego, a także w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak tego domagała się Skarżąca oraz uczestnicy postępowania.
Wojewoda decyzją z dnia 5 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 29 maja 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr [...], obręb P., arkusz mapy 17 zapisanej w księdze wieczystej nr [...] będącej własnością Miasta [...], Z. R., I. D., K. K., D. K., M. L., M. K., V. R., R. R. oraz umorzenia postępowania o zwrot działki nr [...] w zakresie wniosku o jej zwrot złożonego przez A. R..
Aktem wywłaszczenia w niniejszej sprawie jest orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 21 lipca 1955 r., nr [...] wydane na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31), z którego wynika, że wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa kilka nieruchomości, w tym w punkcie 3 nieruchomość zapisaną w "księdze wieczystej [...] t. II, wkl. 36, parcela nr [...] o pow. 180 m2, stanowiącą tabularną własność w niepodzielonej wspólności spadkowej Z. i W. R., zamieszkałych w P. przy ul. [...] nr [...]". W orzeczeniu wskazano, że nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a odjęcie prawa własności nastąpiło z dniem złożenia wniosku o wywłaszczenie tj. z dniem 7 kwietnia 1955 r. Wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych (k. 34 akt adm. I inst.).
W tym miejscu Sąd wskazuje, odnosząc się do zarzutów Skarżącej co do wadliwości tego aktu, że orzeczenie o wywłaszczeniu z 21 lipca 1955 r. obowiązuje i znajduje się w obrocie prawnym. Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę nie jest wiadome, by orzeczenie to zostało w odrębnym postępowaniu - w trybie stwierdzenia nieważności - wyeliminowane w obrotu prawnego. Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z 21 lipca 1955 r. stanowi zatem podstawowy akt prawny służący do oceny zasadności albo niezasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].
Instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako "u.g.n."). Z art. 136 ust. 3 tej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Natomiast, przepis art. 216 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:
1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172),
2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31),
3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).
Organy w niniejszej sprawie uznały, że skoro nabycie działki nr [...] nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, to art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. jest także podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Tymczasem, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę przepis ten w sprawie nie ma zastosowania.
Nie budziło wątpliwości, że wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. "orzeczenie o wywłaszczeniu", na podstawie którego przejęto na rzecz Skarbu Państwa zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość, jest władczym, jednostronnym, rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, wydanym wobec konkretnego adresata w stosunku do indywidualnie oznaczonej nieruchomości na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a zatem posiadającym wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Orzeczenie to jest aktem wywłaszczeniowym, o czym świadczy chociażby treść art. 10 dekretu, w którym posłużono się sformułowaniem "orzeczenie o wywłaszczeniu".
Istotne jest też, że przejęcie nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o zwrot w niniejszej sprawie, nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a zatem aktu normatywnego stanowiącego bezpośrednio o wywłaszczaniu nieruchomości, poprzedzającego ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94). Oznacza to, że wywłaszczenie tej nieruchomości nastąpiło w oparciu o akt normatywny, który w sposób bezpośredni odnosił się do tej problematyki, a nie akt, który wprawdzie umożliwiał przejęcie nieruchomości na określone cele publiczne, ale nie zawierał norm wywłaszczeniowych w ścisłym tego słowa znaczeniu.
Skoro zatem przejęcie nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. jest równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości, to wniosek o jej zwrot powinien być rozpoznany w ramach regulacji wyrażonej w formule generalnej, zawartej w art. 136 i następnych u.g.n., bowiem przepis ten obejmuje zwrot nieruchomości wywłaszczonych w każdym czasie w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe w ścisłym tego słowa znaczeniu, obowiązujące w dacie wywłaszczenia.
Natomiast art. 216 u.g.n. dotyczy tych przypadków przejęcia nieruchomości na cele publiczne, które nastąpiło w innym trybie niż na skutek wydania indywidualnego, władczego aktu administracyjnego. Z woli ustawodawcy nieruchomości te mogą być zwrócone poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom po spełnieniu określonych w ustawie warunków. Innymi słowy, procedurą zwrotu objęte są wszelkie nieruchomości przejęte, czy nabyte przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w rozdziale 6 dziale III u.g.n.
Z uwagi na to, iż przejęcie nieruchomości w niniejszej sprawie było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości, należało rozpatrzyć sprawę w świetle przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., z pominięciem dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. ( tak też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 786/15 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 220 r., sygn. akt II SA/Rz 1439/19, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Dodatkowo w kwestii terminów realizacji celu wywłaszczenia wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n., który to przepis również powołano w podstawach prawnych decyzji organów obu instancji, należy dodatkowo wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Trybunał orzekł w nim, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Analizę orzeczenia Trybunału przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. I OSK 254/13 (LEX nr 1769260) stwierdzając: "Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. (...) Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia".
Powołanie przez organy obu instancji w podstawie prawnej przepisu art. 216 ust. 2 i art. 137 ust. 1 (w zakresie terminów w nim oznaczonych) u.g.n. w podstawie prawnej wydanych decyzji nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Na wstępie należy jeszcze zauważyć, co było także istotą żądania Skarżącej, że wymóg ustalenia odszkodowania w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie był obligatoryjnie powiązany z rozstrzygnięciem o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie orzeczenie o wywłaszczeniu zawiera pouczenie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość może nastąpić na wniosek przynajmniej jednej ze stron w oddzielnym orzeczeniu, zaś przepisy rozdziału 4 dekretu - Ustalenie odszkodowania - a w szczególności wyżej przytoczony art. 39 ust. 1 wskazują, że ustalenie odszkodowania nie przysługiwało "z urzędu", a zatem żądanie w tym zakresie powinno być zgłoszone w odrębnym postępowaniu. Sąd podkreśla zatem, że przedmiotowa sprawa z wniosku o zwrot nieruchomości nie dotyczy w żadnej mierze kwestii odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, wobec czego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były wszelkie twierdzenia i zarzuty stron postępowania podnoszone w tym zakresie i odnoszące się do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu był jedynie zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Zgodnie, więc z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie sporne było czy zachodzą podstawy do zwrotu nieruchomości z powodu jej zbędności na cel wywłaszczenia. Podstawowym zarzutem skargi było zakwestionowanie ustalonego przez organy celu wywłaszczenia.
Oceniając, czy cel wywłaszczenia został dostatecznie sprecyzowany, a następnie doszło do jego realizacji należy mieć na względzie stan prawny obowiązujący w dacie wydania powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z 21 lipca 1955 r. Analizując, czy zostały spełnione przesłanki z art. 136 ust. 3 u.g.n. trzeba mieć na względzie cel i charakter przedsięwzięcia z powodu, którego dokonano wywłaszczenia, a także uwzględnić rozwiązania prawne instytucji wywłaszczenia obowiązujące w okolicznościach konkretnej sprawy. Przy czym, szczegółowość celu wywłaszczania wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej powinna być oceniana przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13 oraz z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2565/18, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko powyższe podziela, nadto stwierdza, że należy mieć na względzie, że im w dalszej przeszłości był określony cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł on być ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Podejmując próbę ustalenia celu wywłaszczenia, gdy został on w decyzji wywłaszczeniowej określony w sposób ogólnikowy, nie można tracić z pola widzenia specyfiki inwestycji, która ma być realizowana na nieruchomościach objętych wywłaszczeniem. W orzeczeniu o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 21 lipca 1955 r., nr [...] wskazano także, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438). Działka nr [...], na której posadowiona jest część budynku obecnej Galeria Miejskiej "[...]" w P., została więc wywłaszczona na tzw. cele narodowych planów gospodarczych. Faktem jest, że cel wywłaszczenia działki został ujęty w sposób bardzo ogólny, szeroki, nie mniej w kontekście tym, w zaskarżonej decyzji słusznie wskazały organy, iż w orzecznictwie sądowo administracyjnym w okresie powojennym akty wywłaszczenia, dokonywane w innym systemie prawnym, nie odpowiadały aktualnie obowiązującym standardom. Często kwestie, co konkretnie miało być realizowane na danym wywłaszczonym obszarze, określane były już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych, czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były dalej zmieniane bądź korygowane.
Istotne w tym względzie są zatem ustalenia dokonane przez organy w niniejszej sprawie, czy w celu wywłaszczenia sformułowanym jako "realizacja narodowych planów gospodarczych", należy także rozumieć inwestycję polegającą na budowie obecnej Galerii Miejskiej "[...]". Dowodami potwierdzającymi planowany sposób użytkowania nieruchomości położonej na placu [...] nr [...] w P., obecnie działki nr [...], w momencie wywłaszczenia parceli nr [...], są zawarte w aktach sprawy dokumenty stanowiące materiał źródłowy pochodzący przed i po wydania orzeczenia wywłaszczeniowego.
Okresu sprzed 1955 r. dotyczą:
- objaśnienie do projektu rekonstrukcji dawnego [...] miejskiego na cele Muzeum Miejskiego na [...] w P. z 1 października 1948 r. sporządzony przez inżyniera architekta Z.. Z. stanowiący załącznik do posiedzenia Kolegium Zarządu Miejskiego w P. z dnia 27 listopada 1948 r. (karta nr 200-201 akt adm.). Z zapisów tego dokumentu wynika m.in., że [...] podobnie jak [...]; [...] posiadały sklepy (sutereny).
- zaświadczenie lokalizacyjne z dnia 10 listopada 1954 r. znak [...] wystawione przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. na mocy którego, na parceli nr [...] przewidziana została wstępna lokalizacja szczegółowa polegająca na budownictwie usługowo handlowym, w tym w budynku [...]. Integralną częścią zaświadczenia stanowi szkic sytuacyjny [...], na którym oznaczona została dawna parcela nr [...] (karta nr [...] akt adm.),
- pismo Wojewódzkiej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia 15 grudnia 1954 r. znak [...] stanowiące opinię dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. zgodnie z której treścią, parcela nr [...] winna zostać przeznaczona na cele budownictwa społeczno-usługowego (karta nr [...], akt adm.).
Dokumenty dotyczące okresu poprzedzającego wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu wskazywały, zatem na to, że parcela nr [...] miała być przeznaczona na budownictwo społeczno-usługowe, czy też budownictwo handlowo-usługowe. Przeznaczenie to nadal określone było ogólnie.
W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, umowy sprzedaży lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że w aktach sprawy organu II instancji znajduje się zdjęcie planu zagospodarowania przestrzennego [...] plansza operacyjna - etap 1953-1955 i etap 1955-1960. Organ I instancji pozyskał je jedynie w wersji czarno-białej, a z notatki służbowej z 4 lutego 2003 r. Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w dniu 4 lutego 2003 r., znak [...] wynikało, że zgodnie z tym planem, działka ewidencyjna nr [...] oznaczona była kolorem "łososiowym", który to zgodnie z legendą do tego planu oznaczał "[...]" - tereny urządzeń użyteczności publicznej. Znalazło to potwierdzenie w uzyskanych przez organ II instancji zdjęć w kolorze tego planu (karty nr 139-144, 182-187 akt adm.).
Dodatkowo szereg dokumentów dotyczących procesu inwestycyjnego wskazuje, że na przedmiotowej działce planowano budynek użyteczności publicznej, a później cel ten uszczegółowiono, jako obecnie funkcjonującą Galerię Miejską "[...]". Świadczą o tym:
- analiza historyczna zawarta w treści skanu będącego częścią opisową w dokumentacji sporządzanej przez Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydziału Budownictwa z 1956 r., odnosząca się do odbudowy technicznej placu miejskiego [...] w P., zatytułowanej opisy techniczne, zestawienia powierzchni i kubatury, protokoły z Rady Nadzorczej wewnętrznej zabudowy [...] P., pozyskane z Cyfrowego Repozytorium Lokalnego "[...]" mającego źródło na stronie internetowej [...] (karta nr 364 akt adm.). Z zapisów analizy wynika, że wewnętrzna zabudowa [...] przeznaczona była do 1793 r. poza [...] i [...] dla handlu detalicznego (hutnictwo, szewstwo, sukiennictwo, krawiectwo, piekarnictwo, itp.). W kolejnych wiekach infrastruktura budowlana [...] ulegała przekształceniom min. w wyniku tzw. wypaczenia budowlanego. W analizie też stwierdzono, że przeznaczenie handlowe zaspokoi istniejącą potrzebę zaopatrzenia ludności, przy czym przyczyniając się do pożądanego ożywienia wewnątrz zabudowy,
- pozyskany z repozytorium "[...]" załącznik nr 5 do protokołu nr [...] z 19 marca 1957 r. Komisji Konserwatorskiej zintegrowany z dokumentacją techniczną sporządzoną przez Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydziału Budownictwa dot. projektu architektonicznego dla budynków [...] i [...] (karta nr 256 akt adm.). W załączniku został przedstawiony program użytkowy przedstawiający przeznaczenie pomieszczeń w obu częściach budynku [...]. Program ten określał zagospodarowanie lokali w części zabytkowej i nowoczesnej budynku,
- pismo Centralnego Biura Wystaw Artystycznych Oddział w P. z 16 grudnia 1958 r. znak [...] (karta nr 202-203 akt adm.), w którym określone zostało przeznaczenie pomieszczeń w budynku [...] w części nowej i w części zabytkowej. Należy się zgodzić z organem, że przedstawiony w piśmie program użytkowy przedmiotowych lokali, pozwala uznać, iż lokale te były ukierunkowane na przyszłą działalność publiczną (kulturalną i handlową), określono przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń "[...]", jednocześnie wskazując, że będzie on podzielony na dwie części - zabytkową i nową. W części zabytkowej na parterze mieścić miały się: część A i B - kawiarnia [...]; część C - hol wejściowy z szatnią i z bezpośrednimi dojściami do części A i B oraz części G i F; część D i E - zaplecze kawiarni i urządzenia sanitarne; część F - klatka schodowa prowadząca na I piętro i do piwnic oraz lokalizacja dźwigu towarowego prowadzącego do piwnic i do I piętra. W części nowej na parterze mieścić miały się: część G i L - [...] i salon sprzedaży Z. P. A. P.; część L: klatka schodowa prowadząca na I piętro i do piwnic; część H i J - biura [...] (3 pomieszczenia); część K - przedpokój połączony z pasażem, częścią G i L oraz H i J. W części zabytkowej i części nowej na I piętrze znajdować miały się dwie sale wystawowe Centralnego Biura [...] połączone bezpośrednim przejściem. Piwnice pod nową i zabytkową (starą) częścią "[...]" miały być w miarę możliwości przeznaczone na magazyny Centralnego Biura [...] i [...] oraz kotłownię centralnego ogrzewania.
- orzeczenie z 28 maja 1959 r. nr [...] zespołu orzekającego [...] (karta nr [...] akt adm.) odnoszącego się do zatwierdzonego projektu technicznego budynku [...]. W treści dokumentu zostało wskazane, że budynek pełni funkcję wystawową i centralnej siedziby Biura Wystaw Artystycznych w P. oraz Z. P. A. P., a więc tym samym jest ukierunkowany na działalność jak wyżej,
- pozyskana z repozytorium "[...]" dokumentacja zespołu orzekającego [...] dotycząca zatwierdzeń projektów technicznych w budynku [...]; instalacji gazowej, wodno kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej TOPL poparte pozwoleniem na budowę tych instalacji nr [...] z dnia 18 listopada 1960 r. znak [...] oraz zawiadomieniami do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej w P. (karty nr [...] akt adm.) W zapisach dokumentów budynek [...] określany był jako obiekt handlowy,
- pozyskane z repozytorium "[...]" pismo Prezydium Rady Narodowej w P. z 15 czerwca 1962 r. znak [...] (karta nr [...] akt adm.). Pismo stanowi min. o uwagach dot. konieczności usunięcia braków w zakresie nieuwzględnienia w projekcie budowy budynku [...] dla jego części północnej i parterowej przewietrzenia dla pomieszczenia przeznaczonego dla klubu kawiarni na około 80 osób, a więc dla pomieszczenia przewidzianego pod działalność kawiarni,
- pozyskane z repozytorium "[...]" pismo Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] z 19 października 1962 r. znak [...] zawiadamiające, iż 27 października 1962 r. odbędzie się odbiór końcowy budynku [...] i [...] na [...] w P. (karta nr [...]) oraz decyzja Prezydium Rady Narodowej w P. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 22 listopada 1967 r. znak [...] wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym z przekazania dawnej parceli nr [...] do Biura Wystaw Artystycznych w P. (karty nr [...] akt adm.).
W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że budynek na przedmiotowej działce powstał zgodnie z założeniami, jako budynek usługowo-handlowo-kulturalny, czego Skarżąca nie kwestionowała. Zgodnie z kilkukrotnie przeprowadzonymi oględzinami na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się w całości podpiwniczony budynek murowany o dwóch kondygnacjach. Działka ewidencyjna nr [...] wchodzi w głąb budynku na ok. 7 m, nie obejmując jego całości. Na pozyskanych w toku postępowania fotografiach z Cyfrowego Repozytorium Lokalnego [...] zauważyć można skalę zniszczeń po II wojnie światowej, jaka dotknęła [...] w P., w tym nieruchomość na której znajduje się obecna Galeria Miejska "[...]". Organ pozyskał m.in. zdjęcia z lat 1950, 1951 i 1954 r. przedstawiające budynek w ruinie, w trakcie prac rozbiórkowych po zniszczeniach wojennych. Fotografia z 1961 r. przedstawia natomiast [...] z lotu ptaka, a na pierwszym planie znajduje się [...] z nową [...] i wznoszonymi budynkami [...] i [...]. Pozyskano także zdjęcie z ok. 1965 r., na którym znajduje się już wybudowany modernistyczny budynek Biura Wystaw Artystycznych, obecnej Galerii Miejskiej "[...]". Ten sam budynek widoczny jest na fotografiach z 1966 r., 1967 r., 1969 r., 1980 r.,1985 r., 1993 r. i 2012 r. Z pozyskanych fotografii można zatem wywnioskować, że budynek [...] i [...], obecnie "[...]" w 1961 r. był jeszcze w trakcie budowy, która zakończyła się przed rokiem 1965, bądź w tym roku. Powyższe potwierdza także ww. pismo z dnia 19 października 1962 r. znak [...], w którym zawiadomiono, że w dniu 27 października 1962 r. o godz. 9.00 odbyć się miał odbiór końcowy budynku "[...]" i Sukiennic na [...]. W toku postępowania ustalono, że na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 22 listopada 1967 r., nr [...] działka ewidencyjna nr [...] została oddana na rzecz obecnej Galerii Miejskiej "[...]" w użytkowanie.
Zgodnie z powyższym Sąd podziela ustalenia organów, że od samego początku celem wywłaszczenia było przeznaczenie działki nr [...] na cele użyteczności publicznej, a szczegółowym celem wywłaszczenia była budowa centrali [...] – obecnej Galerii Miejskiej "[...]" w P.. Pozyskane w toku postępowania dokumenty i fotografie, a także ustalenia dokonane w trakcie oględzin pozwalają ustalić, że cel wywłaszczenia na działce ewidencyjnej nr [...], arkusz mapy 17, obręb P. został spełniony. Na nieruchomości znajduje się część budynku, w którym mieści się obecna Galeria Miejska "[...]", a jej wygląd i położenie odpowiada szkicom wykonanym na etapie projektowania.
Słusznie, więc organy obu instancji ustaliły, że cel wywłaszczenia, który wprawdzie był określony ogólnie - "na realizację narodowych planów gospodarczych" - na działce ewidencyjnej nr [...] został zrealizowany. Należało, zatem orzec o odmowie zwrotu powyższej nieruchomości. Sąd w związku z powyższym nie podziela zarzutów skargi o niewskazaniu celu wywłaszczenia w orzeczeniu z 21 lipca 1955 r. Zauważyć, bowiem należy, że cel ten był zgodny z treścią przepisów dekretu z 1949 r. Nadto, z przepisów dekretu nie wynikał także obowiązek szczegółowego określenia celu wywłaszczenia, co zostało wypracowana dopiero na gruncie późniejszego ustawodawca i orzecznictwa sądowego. Zgromadzony materiał dowody pozwolił także na ustalenie, że działka nr [...], już w planach odbudowy [...] - zwłaszcza jego centralnej części - została przeznaczona na cele użyteczności publicznej. Potwierdziły ten cel późniejsze plany realizacyjne, a budynek ówcześnie zaprojektowany w swojej funkcji istnieje do dnia dzisiejszego.
Również bezzasadna okazała się argumentacja Skarżącej odnosząca się do celu wywłaszczenia, że miał nim być szeroko pojęty cel budownictwa mieszkaniowego. Na dowód powyższego Skarżąca przytoczyła w skardze, jak i wcześniej w odwołaniu, dokumentację załączoną do akt sprawy organu I instancji.
W tym kontekście organ II instancji słusznie zauważył, że dokumenty te zostały sporządzone przed datą wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a więc na etapie dopiero planowania przez ówczesne organy państwowe przyszłych inwestycji celem odbudowy [...] w P.. Dokumenty, na które wskazuje Skarżąca, np. zezwolenie dla Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli "[...]" z dnia 27 września 1952 r. zezwala Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie nieruchomości położonych w P. pod budownictwo mieszkaniowe dotyczyło terenu o powierzchni 6773 m2, a więc znacznie przekraczającego powierzchnię parceli nr [...]. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że centralna część [...] w P. przeznaczona miała być na cele budownictwa usługowo-handlowego (k. 179, 180 akt adm. I inst.), co nie wykluczało przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe pozostałej części [...] okalającej [...], budynek [...], [...], [...], domki budnicze i [...]. Z kolei, rzeczywisty sposób wykorzystania działki nr [...], po dacie przymusowego odebrania jej byłym właścicielom, wskazuje, że została ona zabudowana budynkiem [...] będącego pierwotnie w zarządzie B. W. A. w P. i Z. P. A. P., a obecnie Galerii Miejskiej "[...]". Tym samym, w planach zagospodarowania przejętej działki nie mogła być budowa obiektów mieszkalnych, ponieważ ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że siedziba BWA i ZPAP nie była na żadnym etapie projektowania i późniejszej realizacji, kiedykolwiek wykorzystywana na cele mieszkalne. Co więcej, z protokołu posiedzenia Rady Technicznej [...] z 22 lutego 1956 r. (punkt 3), po dyskusji nad projektem, wynika, że należy "opracować alternatywę fragmentu północnej części domków budniczych (...)" i "odstąpić od umieszczania mieszkań na górnych kondygnacjach" (k. 367 akt adm. I. inst.).
Podsumowując, w ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z celem wywłaszczenia – użyteczności publicznej, usługowo-handlowo-kulturalny, wystawienniczy - mimo że cel ten był określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu ogólnie i w fazie projektowania oraz realizacji okazał się jasno sprecyzowany. Przy czym, w Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] 1955 – 1960 centralna część [...] przeznaczona została już w tym okresie na teren urządzeń użyteczności publicznej. Sąd podziela stanowisko, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. wyr. NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, CBOSA), jak w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy orzekł również o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym wniosku o zwrot nieruchomości A. R.. Pismem z dnia 27 marca 2017 r. organ powiadomił możliwych spadkobierców o możliwości zgłoszenia się do przedmiotowego postępowania w charakterze wnioskodawców, po uprzednim przedłożeniu dokumentów spadkowych. Na przedmiotowe wezwanie odpowiedział jedynie A. R., który w dniu 3 kwietnia 2017 r. złożył wniosek o zwrot nieruchomości, załączając do niego odpis skrócony swojego aktu urodzenia. W dniu 9 lipca 2019 r. organ wezwał do przedłożenia postanowień spadkowych po L. R.. Kolejne wezwania zostały skierowane: w dniu 9 marca 2020 r., 6 października 2022 r., 17 listopada 2022 r. oraz 4 września 2023 r. Wszystkie pozostały bez odpowiedzi. Z informacji uzyskanych od pełnomocnika jednej z wnioskodawczyń, r.pr. M. S., wynika, że W. R. i A. R. najprawdopodobniej odrzucili spadek po ojcu. Organ nie był w stanie uzyskać dokumentów potwierdzających tę okoliczność, dlatego postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2024 r. zawiesił postępowanie w udziale dotyczącym L. R.. Słusznie przyjęły organy, że w niniejszym postępowaniu dalsze orzekanie w zakresie wniosku o zwrot A. R. jest bezprzedmiotowe, gdyż ww. nie przedłożył dokumentów wykazujących legitymację czynną do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze wnioskodawcy. W związku z powyższym, z uwagi na bezprzedmiotowość podmiotową, zasadnie organ umorzył postępowanie w zakresie wniosku o zwrot A. R..
Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Z. R. na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. Sąd wyjaśnia, że podnoszone przez niego okoliczności uiszczenia przez poprzednich właścicieli działki znacznych należności podatkowych na rzecz Skarbu Państwa nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o zwrot nieruchomości, chociażby z tego względu ze dotyczą zobowiązania do uiszczenia opłat sądowych za poświadczenie dziedziczenia.
W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się także naruszeń zasad postępowania skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy decyzji organu I instancji. Zaskarżone decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie
art. 151 p.p.s.a., jak w wyroku.