IV SA/PO 471/21

IV SA/Po 471/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska /przewodniczący/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Sygn. powiązane
II OSK 223/22 - Wyrok NSA z 2023-03-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi D. O., R. O. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 471/21
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej jako PINB) decyzją z [...].09.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 71 a ust. 4, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm., dalej p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy legalności zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...], zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2015r. nr [...] (znak [...]) ze zmianami, wobec niewykonania obowiązku określonego w pkt 2 postanowienia z dnia [...].05.2018r. nr [...], tj. wobec nieprzedłożenia dokumentów wymaganych przepisem art. 71 ust. 2 p.b., nakazał właścicielom nieruchomości D. O. i R. O. (dalej jako skarżący) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...], zrealizowanych na podstawie udzielonego przez Starostę J. pozwolenia na budowę ostateczną decyzją z dnia [...].02.2015r. nr [...] (znak [...]) wraz ze zmianą decyzją nr [...] z dnia [...].02.2015r. (znak [...]) - użytkowanych obecnie, wskutek dokonanej bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jako budynki mieszkalne wielorodzinne w zakresie: przywrócenia w nich sposobu użytkowania zgodnego z treścią udzielonego przez Starostę J. pozwolenia na budowę, tj. jako dwa budynki jednorodzinne mieszkalne, poprzez wydzielenie w każdym z budynków dwóch lokali mieszkalnych o trzech kondygnacjach w ten sposób, iż:
1. w budynku pierwszym:
- lokale po lewej stronie klatki schodowej, oznaczone w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr: [...] tworzą jeden lokal mieszkalny,
- lokale po prawej stronie klatki schodowej, oznaczone w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr: [...] tworzą drugi lokal mieszkalny,
2. w budynku drugim:
- lokale po lewej stronie klatki schodowej, oznaczone w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr: [...] tworzą jeden lokal mieszkalny,
- lokale po prawej stronie klatki schodowej, oznaczone w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr: [...] tworzą drugi lokal mieszkalny.
W tym celu nakazano skarżącym wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu, zgodnie z § 68 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2019 poz. 1065 ze zm.) :
1. w budynku pierwszym:
a) lokal po lewej stronie
1) wewnętrznych schodów w pomieszczeniach oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...] prowadzących z przyziemia na I piętro do pomieszczeń oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...],
2) wewnętrznych schodów w pomieszczeniach oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...] prowadzących z I pietra na II piętro do pomieszczeń oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...],
b) lokal po prawej stronie
a) wewnętrznych schodów w pomieszczeniach oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...] prowadzących z przyziemia na I piętro do pomieszczeń oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...];
b) wewnętrznych schodów w pomieszczeniach oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...], prowadzących z I pietra na II piętro do pomieszczeń oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...];
2. w budynku drugim:
a) lokal po lewej stronie
1) wewnętrznych schodów w pomieszczeniach oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...], prowadzących z przyziemia na I piętro do pomieszczeń oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...],
2) wewnętrznych schodów w pomieszczeniach oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...] prowadzących z I piętra na II piętro do pomieszczeń oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...];
b) lokal po prawej stronie
1) wewnętrznych schodów w pomieszczeniach oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...], prowadzących z przyziemia na i piętro do pomieszczeń oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...] 2. wewnętrznych schodów w pomieszczeniach oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...] prowadzących z I piętra na II piętro do pomieszczeń oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako pomieszczenia nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].11.2016r. wpłynęło podanie H. O. o wstrzymanie użytkowania oraz wszczęcia postępowania w sprawie prawidłowości wykonanych robót i legalności zmiany sposobu użytkowania w zakresie inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] znak [...] z dnia [...].02.2015r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. badając sprawę stwierdził: inwestor przedmiotowe obiekty zrealizował jako budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Inwestycję zrealizowano zachowując jej zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednocześnie w obiektach wyodrębniono w sposób trwały łącznie [...] odrębnych lokali, a w celu ich wyodrębnienia nie wykonano, oprócz przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, żadnych innych robót budowlanych. Zgodnie z przepisami art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. tekst Dz. U. z 2017r. nr 1332 ze zm., dalej p.b.) jednorodzinny budynek mieszkalny to budynek wolno stojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący samodzielnie konstrukcyjną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych i lokalu użytkowego o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatwierdzony projekt budowlany zakłada jednak budowę każdego z w/w dwóch budynków, jako obiektu 3- kondygnacyjnego, z wydzieloną przegrodami stałymi na każdej kondygnacji komunikacją (klatką schodową), na każdej kondygnacji z komunikacji zakłada dwoje drzwi wejściowych prowadzących do wyodrębnionej stałymi przegrodami grupy pomieszczeń, posiadającej w obrębie każdej grupy wewnętrzną przestrzeń komunikacyjną (holi), zakłada wykonanie (łącznie dla dwóch budynków) 12 sztuk holi, 18 sypialni, 4 salony z aneksem kuchennym, 12 łazienek, 8 pokoi; zakłada wymaganą dla łącznie 12 lokali ilość przewodów kominowych (spalinowe, wentylacyjne), odrębne instalacje gazowe, elektryczne, wodne, itp. Zdaniem organu zatwierdzony projekt budowlany, umożliwia wydzielenie łącznie 12 samodzielnych lokali mieszkalnych, co nie wypełnia znamion definicji jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Tym samym realizacja przedmiotowej inwestycji w oparciu o zatwierdzony przedmiotowy projekt budowlany nie wypełnia definicji jednorodzinnego budynku mieszkalnego.
Wojewoda W. decyzją z dnia [...].05.2017r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2015r. Starosty [...] nr [...] ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla P. R. O. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. [...] położonej w J. przy ul. [...] - kat. obiektu I. Od w/w decyzji odwołanie wnieśli R. O. i D. O.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2018r. uchylił w/w zaskarżoną decyzję Wojewody W. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015r., nr [...], znak: [...]
Ponieważ w obrocie prawnym pozostała decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015r., nr [...], znak: [...], którą udzielono pozwolenie na budowę i zatwierdzono projekt budowlany obejmujący budowę przedmiotowych obiektów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. stwierdził:
1. P. R. O. na dz. [...] położonej w J. przy ul. [...] zrealizowało na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej - kat. obiektu I. O fakcie zakończenia budowy w/w inwestycji inwestor powiadomił organ pismem z dnia [...].06.2016r., dołączając dokumenty wymagane przepisem art. 57 ust. 1 p.b., które potwierdzały zgodność budowy obiektów z udzielonym pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym projektem budowlanym. Pismem z dnia [...].06.2016r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nie zgłosił sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu. Przeprowadzona przez organ kontrola potwierdziła, iż obiekty zrealizowane zostały zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, w tym z częścią rysunkową zatwierdzonego projektu budowlanego branży architektonicznej i konstrukcyjnej (brak w zatwierdzonym projekcie budowlanym rysunków branżowych w zakresie instalacji) oraz projektem zamiennym (obejmującym wykonanie w budynkach wewnętrznej instalacji gazowej). Od czasu zakończenia budowy obiektów do czasu przeprowadzenia kontroli w przedmiotowej sprawie nie zostały wykonane w obiektach żadne roboty budowlane.
W przedmiotowych budynkach mieszkalnych wydzielono w sposób trwały [...] samodzielnych lokali mieszkalnych (lokale w obu budynkach zostały na drzwiach oznaczone indywidualnymi numerami porządkowymi), wyposażonych w indywidualne, odrębne instalacje gazowe, elektryczne, wodne, centralnego ogrzewania, z indywidualnym systemem rozliczania zużycia mediów. W trakcie kontroli lokale te były umeblowane, wyposażone w niezbędny sprzęt agd, lokale były użytkowane - łącznie w obiektach przebywało 19 osób (w tym dorośli i dzieci), na klatach schodowych w obu budynkach umieszczono skrzynki pocztowe oznaczone kolejnymi numerami mieszkań znajdujących się w danych budynku. Zdaniem organu przedstawiony stan faktyczny wskazywał na fakt użytkowania przedmiotowych jednorodzinnych budynków mieszkalnych jako wielorodzinne budynki mieszkalne.
Powyższe w ocenie organu zmienia w obiekcie dotychczasowe warunki bezpieczeństwa pożarowego (zmiana klasy odporności pożarowej dla budynku), higieniczno - sanitarne (zmiana - zintensyfikowanie ilości osób przebywających w budynkach), ochrony środowiska oraz wielkość i układ obciążeń (projekt został sporządzony z przeznaczeniem na budynek jednorodzinny, zatem w związku z użytkowaniem go jako wielorodzinny zmienia się intensywność użytkowania obiektu, zmienia się wielkość i układ obciążeń). Zmienia się również kategoria obiektu budowlanego z kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne, na kategorię XIII - inne budynki mieszkalne. Zmieniając warunki użytkowania przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na budynki mieszkalne wielorodzinne, dokonano zmiany sposobu ich użytkowania, o której mowa art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.
Dla powyższej inwestycji Burmistrz J. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...].07.2014r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. W jej uzasadnieniu wskazano, iż w obszarze analizowanym niezbędnym dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy na potrzeby udzielenia w/w decyzji, na terenie którego planowano zlokalizować przedmiotową inwestycję, dominują tereny o funkcji mieszkaniowej i usługowej, jednocześnie według ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - to tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W takim stanie prawnym zmiana sposobu użytkowania budynków jako budynków mieszkalnych wielorodzinnych, może stanowić również niezgodność w zakresie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w świetle art. 71 ust. 2 p.b., wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, który wnosi sprzeciw: jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a także gdy narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 5). W tym przypadku przystąpiono do użytkowania przedmiotowych budynków jako budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie dokonując wymaganego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej (z ustaleń organu wynika, że na potrzeby zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie wykonano w obiekcie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę). Dokumentu potwierdzającego legalność zmiany sposobu użytkowania nie przedłożyli właściciele nieruchomości, dokument taki nie figuruje w rejestrach organu (organ administracji architektoniczno - budowlanej przekazuje swoje rozstrzygnięcia do organu nadzoru budowlanego), jak i organu architektoniczno - budowlanego.
W przypadku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego w myśl art. 71 a ust. 1 p.b., zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Artykuł 71 a ust. 1 p.b. stanowi. iż "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:
1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części,
2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie, dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.
Postanowieniem z dnia [...].05.2018r. wstrzymano użytkowanie przedmiotowych budynków oraz na właścicieli obiektów, na których zgodnie z art. 61 p.b. ciąży obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, nałożono obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] sierpnia 2018r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.
W celu sprawdzenia, czy wstrzymano użytkowanie przedmiotowych obiektów, organ dwukrotnie bezskutecznie usiłował przeprowadzić kontrolę przedmiotowego obiektu. Ponieważ organ nie mógł dokonać w/w czynności, uznano, iż działania właścicieli nieruchomości wyczerpują znamiona czynu zabronionego określonego w art. 91 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. udaremniania określonych ustawą czynności organów nadzoru budowlanego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonych terminach na kontroli mającej na celu wykonanie pkt 1 w/w postanowienia. Prokuratura Rejonowa w J. odmówiła wszczęcia dochodzenia w przedmiotowej sprawie, stwierdzając, iż społeczna szkodliwość czynu jest znikoma.
W dniu [...].08.2018r. upłynął termin wykonania obowiązku określonego w pkt 2 postanowienia z dnia [...].05.2018r. znak [...], nr rej. [...], w części obejmującej przedstawienie dokumentów wymaganych przepisem art. 71 ust. 2 p.b. Zobowiązani D. O. i R. O. nie przedłożyli żądanych dokumentów.
Wedle treści art. 71 a ust. 4 p.b. "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.". W świetle powyższego, jak i wobec braku przedstawienia żądanych dokumentów, organ winien orzec o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów.
Decyzją z dnia [...].10.2018r. znak [...] PINB nakazał skarżącym jako właścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...], zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2015r. nr [...] (znak [...]) ze zmianami - użytkowanych obecnie, wskutek dokonanej bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jako budynki mieszkalne wielorodzinne. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 71 a ust. 4 p.b., a przesłankę stanowił fakt niewykonania obowiązku określonego w pkt 2 postanowienia z dnia [...].05.2018r. nr [...], tj. nieprzedłożenia dokumentów wymaganych przepisem art. 71 ust. 2 p.b.
Od powyżej decyzji odwołanie wnieśli D. i R. O.. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2019r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję całości i na podstawie art. 71 a ust. 4 p.b. nakazał właścicielom nieruchomości D. O. i R. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...], zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2015r. Nr [...] (znak: [...]) ze zmianami - użytkowanych obecnie, wskutek dokonanej zmiany sposobu użytkowania, jako budynki wielorodzinne - na budynki mieszkalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 07.08.2019r. (sygn. akt IV SA/Po 318/19) uchylił w/w decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2019r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [...].10.2018r. (znak [...]).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. ponownie rozpoznając sprawę (po wydaniu orzeczenia przez WSA w Poznaniu), postanowieniem z dnia [...].03.2020r. znak [...], nr rej. [...], na mocy art. 81c ust. 2 p.b., nałożył na inwestora R. O. i D. O. (właścicieli nieruchomości) obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 czerwca 2020r. ekspertyzy technicznej "dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej" na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...], zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2015r. nr [...] (znak [...]) ze zm., użytkowanych jako budynki wielorodzinne, dotyczącej możliwości użytkowania przedmiotowych obiektów jako budynki jednorodzinne mieszkalne, w tym ewentualnego wydzielenia w każdym z w/w budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dwóch lokali mieszkalnych (zgodnie z treścią opisową zatwierdzonego projektu budowlanego) wraz z określeniem (w sposób opisowy i graficzny) szczegółowego zakresu robót budowlanych jakie należy wykonać w tym celu.
Zażalenie na w/w postanowienie wnieśli D. O. i R. O.. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].07.2020r. znak [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości
Ponownie rozpatrując sprawę PINB – odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu, wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 318/19 - stwierdził, że pod pojęciem budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z art. 3 p.b., należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przedstawiona konstrukcja definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazuje, że decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć, tj. zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego. Zwrócono również uwagę, iż w/w definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie określa, czy w obiekcie mieszkalnym jednorodzinnym, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch odrębnych lokali mieszkalnych, ma zamieszkiwać "rodzina", bądź nieznane - obce sobie "rodziny", nadto przepisy techniczno - budowlane nie określają także maksymalnej liczby pomieszczeń w danym lokalu.
Ustawa Prawo budowlane, jak również przepisy wykonawcze, nie definiują pojęcia budynku wielorodzinnego. W ocenie PINB, jak i w ugruntowanym orzecznictwie sądowo - administracyjnym, budynek mieszkalny, który nie spełnia w/w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowi samodzielną całość, ale wydzielono w nim więcej niż dwa lokale mieszkalne, lub więcej niż jednej lokal mieszkalny i lokal użytkowy, stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny. Ocena charakteru i przeznaczenia budynku winna być dokonywana indywidualnie, każdorazowo z uwzględnieniem nie tyle kto i jak użytkuje budynek, co już wprawdzie przesądza o sposobie jego użytkowania, ale jaki jest w nim układ lokali i pomieszczeń (m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2020r., sygn. sprawy I OSK 945/19). W wyroku tym wskazano również, iż "o ile uprawnione są rozważania na temat pojęcia rodziny, że można przez nią rozumieć i rodzinę małą obejmującą małżonków i dzieci, jak również rodzinę wielką obejmująca i dziadków i rodziny dorosłych już dzieci (tak zwane rodziny wielopokoleniowe), to nie sposób zaakceptować, że budynek zaprojektowany i wzniesiony z myślą o potrzebach kilku "małych rodzin" pozostaje budynkiem jednorodzinnym. Decydujący jest charakter ma przeznaczenie, czy układ poszczególnych pomieszczeń. O ile w budynku zaprojektowanych i wyodrębnionych (przy czym niekoniecznie w sensie prawnym w rozumieniu art. 2 obecnie obowiązującej ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz. U. z 2020, poz. 532) zostało kilka lokali czy mieszkań umożliwiających samodzielne i bezkolizyjne gospodarowanie przez "małe rodziny" to budynek ten nie spełniał warunku jednorodzinnego, choćby w budynku tym zamieszkiwali członkowie wielopokoleniowej (wielkiej w sensie socjologicznym) rodziny.".
Budowa budynków będących przedmiotem niniejszych rozważań została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...], który na wniosek Inwestora udzielił pozwolenia na budowę, obejmującego budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (kategoria obiektu I). Wskutek realizacji inwestycji o tej nazwie dopuszczalnym jest, w świetle powyżej przytoczonej definicji, realizacja dwóch oddzielnych budynków, a w każdym z nich wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego użytkowego. W niniejszym przypadku realizacja budowy przedmiotowych budynków na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i robót budowlanych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym skutkowała powstaniem dwóch budynków mieszkalnych, w których w każdym z nich wyodrębniono przegrodami budowlanymi po [...] lokali mieszkalnych, mogących samodzielnie i niezależnie od siebie funkcjonować (każdy lokal posiada pokój (pokoje), kuchnie (aneksy kuchenne), łazienkę, oddzielne instalacje, oddzielne systemy doprowadzenia mediów i ich rozliczania, oddzielne wejścia, wydzieloną wspólną dla każdego budynku klatkę schodową). Zgodnie z zapisami części opisowej projektu w każdym z obiektów miały zostać wyodrębnione dwa lokale mieszkalne, jednakże tego nie ujęto w części graficznej zatwierdzonego projektu budowlanego, nie opisano szczegółów w części opisowej projektu. W ocenie PINB tak zrealizowany obiekt stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny, niezależnie od tego czy zamieszkują w nim członkowie jednej - wielopokoleniowej rodziny, czy rodziny niespokrewnione ze sobą.
Skoro pozwolenie na budowę opiewało na budowę dwóch budynków jednorodzinnych, czyli w każdym z nich można było wydzielić nie więcej niż dwa lokale mieszkalne, to zdaniem PINB przystąpienie do użytkowania budynków poprzez zamieszkanie osób w każdym z nich i w każdym z 6-ściu wyodrębnionych lokali mieszkalnych świadczy o przystąpieniu do użytkowania budynków jako budynków wielorodzinnych, co z kolei przesądza o podjęciu na obiekcie innego sposobu użytkowania niż projektowany i na który udzielono pozwolenia na budowę. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń strony, wykazuje iż Inwestor zrealizował obiekt na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zawiadomił o jego zakończeniu i od początku przystąpił do jego użytkowania poprzez użytkowanie poszczególnych lokali mieszkalnych (łącznie [...] sztuk). W trakcie przeprowadzonych przez PINB kontroli prawie we wszystkich mieszkaniach stwierdzono fakt ich jednoczesnego użytkowania. PINB nie miał możliwości wyjaśnienia danych osób przybywających w trakcie kontroli w poszczególnych lokalach - właściciel obiektu odmówił podania danych z uwagi na ustawę o ochronie danych osobowych. Ponieważ udzielone pozwolenie na budowę obejmowało budowę budynków jednorodzinnych (decyzja z dnia [...].02.2015r. nr [...] (znak [...] [...]), ze zm. wywołanymi decyzją nr [...] z dn. [...].06.2016r. znak [...]), a nadto Inwestor pismem z dnia [...].06.2016r. zawiadomił PINB o zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji polegających na budowie właśnie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych składając zawiadomienie o zakończeniu ich budowy. to PINB pismem z dnia [...].06.2016r. znak [...] nie wniósł sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowych obiektów. Wobec powyższego za poprzedni sposób użytkowania tychże obiektów, o którym mowa w art. 71 a pkt 4 p.b., należy uznać właśnie ten, który wynika z udzielonego pozwolenia na budowę, tj. jako budynki jednorodzinne mieszkalne. Stanowisko takie PINB poparł m.in. nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 505/17, gdzie wskazano: "Jednocześnie zgodzić należało się z organem, że zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oceniać trzeba przez porównanie sposobu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie sposobu użytkowania wskazanego w pozwoleniu na użytkowanie, czy wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie II SA/Go 3/19 II SA/Go 3/19, cyt. "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania.".
Podkreślono, iż użytkowanie omawianych budynków jednorodzinnych z przeznaczeniem na budynki wielorodzinne stoi w sprzeczności z obowiązującymi na tym terenie przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdzają:
- ostateczna decyzja Burmistrza J. nr [...] z dnia [...].07.2014r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], położonej w J. przy ul. [...]. W treści decyzji nie określono czy to budynki jednorodzinne czy wielorodzinne, jednakże w jej uzasadnieniu wskazano, iż w obszarze analizowanym w którym planowano zlokalizować przedmiotową inwestycję, dominują tereny o funkcji mieszkaniowej - z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
- ostateczna decyzja z dnia [...].04.2019r. Nr [...] (znak [...]) Burmistrza J., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny wielorodzinny:
- postanowienie Burmistrza J. z dnia [...].12.2019r. znak [...], którym wskutek rozpatrzenia wniosku R. O. z dnia [...].11.2019r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...] w m. J. ul. [...], odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych na budynek mieszkalny wielorodzinny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ostatecznym postanowieniem z dnia [...].01.2020r. znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych na budynek mieszkalny wielorodzinny, na terenie położonym w J., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] jako bezprzedmiotowe.
W ocenie PINB podjęcie w obiekcie działalności, która jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi na tym terenie, nawet w sytuacji gdy nie zachodzi w tym celu konieczność wykonania żadnych dodatkowych robót budowlanych w obiekcie, stanowi o zmianie sposobu użytkowania budynku i wymaga podjęcia działań w sprawie, gdyż na mocy art. 71 ust. 2 pkt 4 i art. 71 art. 5 p.b., właściwy organ winien jest zbadać zgodność zmiany sposobu użytkowania obiektu właśnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wyrok WSA w Warszawie z dn. 09.03.2016r. sygn. akt VII SA/WA 1087/15.
Wobec powyższego PINB zobowiązany był do wydania decyzji w trybie art. 71 a ust. 4., tj. orzeczenia o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Organ w tej sprawie zastosował przepisy art. 71 a, gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektu, o ile nie wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga zgłoszenia - czego inwestor nie dopełnił. Postanowieniem z dnia [...].05.2018r., wydanym w trybie art. 71a ust. 1 wstrzymano użytkowanie przedmiotowych budynków oraz na właścicieli obiektów, na których zgodnie z art. 61 p.b. ciąży obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, nałożono obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] sierpnia 2018r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Wykonania obowiązku wstrzymania użytkowania obiektu w toku czynności kontrolnych planowanych na dzień [...].07.2019r. i [...].08.2019r. PINB nie mógł jednoznacznie stwierdzić, jednak obiekty były użytkowane co potwierdzają zapisy w protokołach kontroli oraz dokumentacja fotograficzna, natomiast w wyznaczonym terminie do PINB nie wpłynęły wymagane dokumenty.
Mając na względzie wydanie orzeczenia o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, PINB stwierdził, iż koniecznym jest w celu przywrócenia poprzedniego (projektowanego) sposobu użytkowania - rozumianego w tym przypadku jako zgodnego z treścią udzielonego pozwolenia na budowę - w tym zgodnego z obowiązującymi na tym terenie przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wykonanie robót budowlanych mających na celu wydzielenie w każdym z dwóch budynków nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych zgodnie z definicją pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W tym celu należy wykonać roboty budowlane przytoczone szczegółowo w sentencji decyzji. W trakcie wykonywania robót budowlanych należy zachować wymagania zawarte w przepisach m.in. w § 68 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2019 poz. 1065 ze zm.). Określając zakres robót budowlanych organ pozostawił zobowiązanemu możliwość zaprojektowania i wykonania zgodnie z jego wolą jedynie miejsca lokalizacji schodów wewnętrznych.
Organ mając na względzie wskazania WSA w Poznaniu wyjaśnił, iż w świetle przytoczonej definicji budynku jednorodzinnego, budynku służącego celom mieszkaniowym, w którym wydzielono więcej niż [...] lokale mieszkalne, które mogą zupełnie samodzielnie i niezależnie funkcjonować, nie można określać mianem budynku jednorodzinnego. Zatem niemożliwe jest określenie w takim stanie prawnym, jak prawidłowo - bez wykonania w obiekcie dodatkowych robót budowlanych - powinno wyglądać użytkowanie domu jednorodzinnego z sześcioma lokalami.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli D. i R. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a..
Zaskarżonej decyzji zarzucono :
1. naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 153 p.p.s.a), poprzez odmowę zastosowania się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 sierpnia 2019r., sygn. akt IV SA/Po 318/19;
- art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych, niepełnych ustaleń faktycznych i uznanie, że funkcjonowanie w budynkach jednorodzinnych mniejszych lokali zrealizowanych w zgodzie z pozwoleniem na budowę, wymaga dokonania zgłoszenia, podczas gdy funkcja mieszkalna obu budynków nie została zmieniona;
2. naruszenie prawa materialnego:
- art. 71 ust 1 pkt 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że użytkowanie budynków zgodnie z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, na niezmienione cele mieszkalne, mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy kontynuacja funkcji mieszkalnej (bez jej intensyfikacji) nie wymaga dokonania zgłoszenia;
- art. 71 ust 4 p.b., poprzez wydanie nakazu z przekroczeniem kompetencji ustawowych, z uwagi na nakazanie stronom wykonania robót budowlanych, które nie przywrócą obiektów do stanu poprzedniego, rozumianego jako stan wynikający z udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.
W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie potwierdziło zarzutu zmiany sposobu użytkowania opisanych obiektów budowlanych, a zasadność jego kontynuacji została poddana w wątpliwość w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 sierpnia 2019r., sygn. akt IV SA/Po 318/19 w którym wskazano, że na podstawie takiej treści decyzji i sformułowania nakazu zastosowanego przez organ nadzoru budowlanego nie jest możliwe ustalenie, jakie warunki określające sposób użytkowania budynków należy uzyskać, aby sposób ten mógł być uznany za poprzedni, czyli taki którego przywrócenie zostało skarżącym nakazane. Powyższe ustalenie Sądu nie uprawnia do uznania, że w niniejszym przypadku w ogóle powinna zapaść jakakolwiek decyzja organu nadzoru budowlanego w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Organ I instancji odmówił zastosowania się do wytycznych wynikających z tego wyroku, gdyż zaniechał przeprowadzenia rozważań w kwestiach wskazanych przez sąd. Zamiast tego postanowieniem z dnia [...].03.2020 zobowiązał strony do przedłożenia ekspertyzy wskazującej, jakie roboty budowlane należy wykonać, w celu możliwości użytkowania budynków jako budynki jednorodzinne mieszkalne. Postanowienie to zostało w całości uchylone przez WWINB postanowieniem z dnia [...].07.2020r., znak [...]
Organ I instancji w okresie pomiędzy prawomocnym wyrokiem WSA a obecnie skarżoną decyzją, nie zgromadził nowych dowodów, pozwalających na uznanie, iż występuje nielegalna zmiana sposobu użytkowania, a tym samym na wydanie rozstrzygnięcia nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów. Wbrew wytycznym sądu założył, iż obecny stan użytkowania budynków jest inny niż "poprzedni" czyli wynikający z zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym zaniechał wcześniej dokonania kluczowych w sprawie ustaleń, wskazanych wyraźnie przez sąd administracyjny, tj. czy w ogóle istnieje "poprzedni" sposób użytkowania budynków inny niż obecnie. W konsekwencji nie zgromadził materiału dowodowego potwierdzającego, iż w tych budynkach mieszkalnych doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.
Jako zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust 1 pkt 2 p.b. traktowane jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sposób użytkowania obiektu jest zmieniany zatem wówczas, gdy nastąpi w sposób wskazany w hipotezie art. 71 ust 1 pkt 2 p.b., gdy działalność podejmowana w użytkowanym obiekcie obiektywnie różni się od działalności zgłoszonej lub w sposób istotny zmienia zasadę wynikającą z art. 5 ust. 2 p.b., nakazującą użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.
W każdym przypadku obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania jest sprawdzenie, czy w obiekcie budowlanym podjęto lub zaniechano w szczególności działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 i art 5 ust 2 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 1 - 7 p.b.) - por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 327/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 474/17, wyrok WSA w Łodzi z 4 czerwca 2008 r., II SA/Łd 131/08.
Organ I instancji nie wykazał również, iż obecny sposób użytkowania obiektów (zgodny z zatwierdzonym projektem), zmienia w nich dotychczasowe warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska oraz wielkość i układ obciążeń.
Inwestycja została zaprojektowana w ten sposób, aby we wnętrzu obu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, mogły funkcjonować mniejsze lokale (chociażby na potrzeby wielopokoleniowej rodziny), zatem ze względu na zaprojektowaną liczbę pomieszczeń i liczbę przyszłych użytkowników, zaprojektowana inwestycja od początku spełniała wszelkie wymogi przewidziane w treści rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie tylko dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale i dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska, przewidywane obciążenia, itp. Inwestycja spełnia warunki techniczne dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, niejako na wyrost. W związku z czym nie można zarzucić, iż na skutek funkcjonowania w każdym z budynków mniejszych apartamentów (przewidzianych w projekcie), czy przebywania na terenie budynków 19 osób (ilości dopuszczalnej biorąc pod uwagę liczbę zaprojektowanych pomieszczeń mieszkalnych), doszło do zmiany któregokolwiek z warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż warunki te od samego początku są spełnione jak dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Nie sposób zatem przyjąć, że w sprawie niniejszej doszło do zmiany sposobu użytkowania, skoro sposób ten wynika z pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, a warunki techniczne obiektu przewidziane są od samego początku dla dużej liczby użytkowników.
Skarżący zarzucili naruszenie przez PINB art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków mieszkalnych, jak również naruszenie art. 71a ust. 1 i ust. 4, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wstrzymanie użytkowania obiektów, a następnie nałożenie na inwestorów obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych, pomimo, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania.
Skarżący powołali się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 2531/16, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust 1 p.b. jedynie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez p.b. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmiernym ograniczeniem prawa własności, naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 p.b., gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych p.b.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust 1 p.b. jedynie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmiernym ograniczeniem prawa własności i naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 p.b., gdy nie stwarza ona żadnego zagrożenia wartości chronionych Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1532/13).
Dokonując wykładni art. 71 ust. 1 p.b. niezbędne jest wyważenie interesów związanych z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 p.b. z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.
Reasumując powyższe, z formalnego punktu widzenia inwestorzy nabyli prawo do budowy dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, z wydzielonymi wewnątrz mniejszymi lokalami. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i prawomocna. Po wybudowaniu inwestycja w niezmienionym kształcie (z wydzielonymi wewnątrz budynków lokalami mieszkalnymi), została dopuszczona do użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., który przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy. Prawo nabyte przez inwestorów w treści decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego, jest prawem nabytym legalnie, jego realizacja przez inwestorów podlega zatem bezwzględnej ochronie prawnej.
Skarżona decyzja zapadła ponadto z naruszeniem art. 71 ust. 4 p.b., poprzez wydanie nakazu z przekroczeniem kompetencji ustawowych i nakazanie stronom wykonania robót budowlanych, które w sposób oczywisty nie przywrócą obiektów do stanu poprzedniego, rozumianego jako stan wynikający z udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z powołaną regulacją, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Organ nałożył na strony obowiązek realizacji szeregu robót budowlanych, w szczególności - szeregu schodów wewnętrznych. Schody takie nie zostały przewidziane w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie architektoniczno - budowlanym i nigdy w obiektach nie istniały. Ponieważ obiekty funkcjonują w stanie niezmienionym w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu - jak również mając na uwadze wiążące wytyczne sformułowane przez WSA w powołanym prawomocnym wyroku - wykonanie tak sformułowanego nakazu nie doprowadzi obiektów do stanu poprzedniego.
W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].03.2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.
Prowadząc postępowanie odwoławcze W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) uzyskał dodatkową dokumentację, gdyż PINB pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., przekazał decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].02.2015 r. (znak sprawy [...]) wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wydanymi decyzjami w sprawie przez organ II instancji, decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].06.2016 r. (znak: [...]) zmieniającą (rozszerzającą) w/w decyzję Starosty [...] wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym; dokumentację PINB dotyczącą zawiadomienia o terminie rozpoczęcia inwestycji objętej w/w decyzją Starosty [...] (znak: [...]); dokumentację PINB dotyczącą zawiadomienia o zmianie kierownika inwestycji objętej w/w decyzją Starosty [...] (znak: [...]); dokumentację PINB dotyczącą zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji objętej w/w decyzją Starosty [...] (znak: [...]) oraz rzut przedmiotowego obiektu z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale wraz z opisem z którego wynika, że: "nie stwierdzono, aby Inwestor na potrzeby wydzielenia poszczególnych lokali mieszkalnych, wykonał inne roboty budowlane, niż objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. " .
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania m.in. wskazując, że w dniu [...] maja 2019 r. do PINB wpłynęło pismo Burmistrza J., przekazujące kopię decyzji nr [...], którą Burmistrz J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu przedmiotowej działki nr [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny wielorodzinny.
W dniu [...] grudnia 2019 r. Burmistrz J. wydał postanowienie, znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych na budynek mieszkalny wielorodzinny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], uchyliło w całości w/w postanowienie Burmistrza J. i umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., WWINB zwrócił się do organu I instancji o przesłanie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...] oraz decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], oraz dokumentacji dotyczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy, znak: [...]
WWINB wyjaśnił, że w dniu [...] września 2020 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej: p.b.). Jednakże zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.): "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.".
Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 30 kwietnia 2018 r. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy znajdują więc przepisy dotychczasowe.
Postępowanie to było już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż w dniu [...] sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał wyrok o sygn. akt IV SA/Po 318/19, którym uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2018 r., nr [...]
Zastosowanie znajduje więc art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). W świetle wskazań zawartych w tym wyroku w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy na gruncie niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w J. (dz. nr [...]).
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W dniu [...] lipca 2014 r. Burmistrz J. po rozpatrzeniu wniosku P. " R. O. wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy, którą ustalił warunki zabudowy dla terenu działki nr [...], położonej w J. przy ul. [...], gm. J. dla budowy dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej.
Następnie Starosta J. w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...] - kat. obiektu I.
Budynek mieszkalny jednorodzinny zdefiniowany jest w art. 3 pkt 2a p.b.: "budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W literaturze przedmiotu ukształtował się pogląd, że "szczególnym rodzajem budynku jest zdefiniowany w art. 3 pkt 2a p.b. budynek mieszkalny jednorodzinny, którym jest albo budynek wolno stojący, albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Budynek wolno stojący, w odróżnieniu od pozostałych odmian analizowanego pojęcia, nie jest trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie ani nie jest połączony przegrodami, instalacjami czy też bocznymi ścianami. Cechuje się swobodnym dostępem do wszystkich ścian. Budynek mieszkalny jednorodzinny, jak sama nazwa wskazuje, w każdej swojej odmianie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, co powinno podlegać ustaleniom faktycznym odrębnie w każdej sprawie. "W odróżnieniu od definicji, o której stanowi art. 3 pkt 2a p.b., budynek składający się z wielu mieszkań jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym." [W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 3.]. Ustawodawca wskazał w art. 3 pkt 2 w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.; dalej: Rozporządzenie MI), że pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć "jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast np. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt: II SA/Ol 44/19 [LEX nr 2750103] wskazał, że: "decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonego jego powierzchni.".
Ustawodawca w obowiązującym Prawie budowlanym oraz w innych obowiązujących przepisach nie zawarł definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wobec powyższego definicję budynku wielorodzinnego należy wywieść w oparciu o definicję zawartą w art. 3 pkt 2b p.b., poprzez wskazanie, że budynkiem wielorodzinnym będzie taki budynek mieszkalny w którym wydzielono więcej niż dwa lokale mieszkalne. Podobne definicje budynku wielorodzinnego występują w powszechnym obrocie, jak również w wykładni językowej, i tak należy wskazać, że "każdy budynek mieszkalny, który nie jest budynkiem jednorodzinnym powinien zostać zakwalifikowany jako budynek wielorodzinny, Budynkiem wielorodzinnym będzie zatem budynek mieszkalny, w którym wydzielono więcej niż 2 lokale mieszkalne. Przepisy nie przewidują kategorii pośredniej pomiędzy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym a wielorodzinnym. Każdy budynek mieszkalny będzie przynależał do jednej z ww. kategorii. " (patrz: https://kontraktybudowlane.pl/dom-jednorodzinny-podstawowe-informacje/).
Analogiczna wykładnia budynku wielorodzinnego zawarta została w wykładni sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 510/19 [LEX nr 2721644] wskazał, że "budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszalnych nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinny w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub mieszkania zbiorowego.". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt: II SA/Wr 164/15 [LEX nr 1789936] wskazał, że z samego określenia "budynek mieszkalny wielorodzinny" łatwo wyciągnąć wniosek, że znajdują się w nich samodzielne mieszkania, każde przeznaczone dla oddzielnej rodziny. Wspólna jest przestrzeń komunikacyjna: korytarz, klatki schodowe, galerie, hole oraz niekiedy pomieszczenia pralni, suszarni, garaży.
Mając na uwadze powyższe rozważania wskazano, że pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (znak: [...]) opiewało na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a nie budowy budynku wielorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Zauważono, że z "opisu do projektu zagospodarowania terenu" będącego częścią projektu budowlanego wynika, że: "przedmiotem niniejszego opracowania jest projekt budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. " (punkt 1 "przedmiot inwestycji), również z punktu drugiego w opisie technicznym pn. "przedmiot i zakres opracowania" wynika, że "przedmiotem niniejszego opracowania jest projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W każdym z budynków wydzielono po dwa niezależne lokale mieszkalne (budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy). ". Jednocześnie z planu zagospodarowania wynika, że na działce [...] zaprojektowano tylko cztery miejsca parkingowe.
Natomiast z rzutu pięter budynku wynika, że obiekt budowlany zlokalizowany na działce [...] w J. składa się z trzech pięter (parter, piętro, drugie piętro). Na każdym z pięter są zlokalizowane dwa osobne mieszkania. Każde z mieszkań ma osobne przewody kominowe, jak również do każdego z mieszkań została doprowadzona instalacja gazowa, a na każdym piętrze została zamontowana szafka z gazomierzami. Tym samym w jednym budynku znajduje się [...] niezależnych mieszkań, zatem w sumie znajduje się [...] osobnych, niezależnych mieszkań.
Mając na uwadze powyższą definicję oraz treść pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] dot. budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...] przyjął prawidłowo, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Jednocześnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 07 sierpnia 2019 r., sygn. akt: IV SA/Po 318/19 jednoznacznie nie wskazał, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, pozostawiając tę kwestię otwartą i do ponownej analizy organom nadzoru budowlanego.
Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym. Wyraz temu dają również wyjaśnienia PINB z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]), z których wynika, że nie stwierdzono, aby Inwestor na potrzeby wydzielenia poszczególnych lokali mieszkalnych, wykonał inne roboty budowlane, niż objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. Rozkład ścian działowych wydzielających poszczególne lokale mieszkalne, jak i wydzielających pomieszczenia w wyodrębnionych lokalach, pokrywa się ze stanem ujętym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Podczas kontroli stwierdzono jedynie miejscami niewielkie, kilkucentymetrowe różnice w rozstawie niektórych ścianek działowych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym, rzuty obiektów z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale pokrywają się z rzutami obiektów z zatwierdzonego projektu budowlanego.
Główny Inspektor Nadzory Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] znak: [...], Burmistrz J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid.[...], położonej w J. przy ul. [...]. W decyzji tej nie sprecyzowano, czy budynki te mają być jednorodzinne, czy wielorodzinne, a inwestor uzyskał w dniu [...] lutego 2015 r. decyzję nr [...] (znak: [...]) decyzję o pozwoleniu na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i taki, też obiekt oddano do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]) PINB nie zgłosił "sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu.
WWINB wskazał, że różnica pomiędzy projektem budowlanym, a decyzją o pozwoleniu na budowę, winna być już wychwycona na etapie toczącego się postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 02 sierpnia 2018 r. sygn. akt: II SA/Po 128/18 [LEX nr 2552411]: "Granice badania projektu architektoniczno-budowlanego zostały zawężone do kwestii zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i z wymaganiami ochrony środowiska. Organ administracji architektoniczno - budowlanej zasadniczo nie ma uprawnienia do merytorycznego badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie określonym w art. 5 p.b. Organ administracji pozbawiony został możliwości ingerencji w merytoryczną zawartość projektu." oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 grudnia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 597/18 [LEX nr 2616341]: "Organ nie bada projektu budowlanego, ale wyłącznie jego kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Za projekt i jego zgodność z prawem odpowiada bowiem wyłącznie projektant, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.
WWINB podkreślił, że w świetle powyższego inwestor może w sposób świadomy, a także nieświadomy, wprowadzić organy administracji publicznej w błąd, lub też "przemycić" w projekcie budowlanym takie rozwiązania które są niezgodne z obowiązującymi przepisami lub samą treścią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym niezgodną z treścią wydanej decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organy administracji architektonicznej są pozbawione możliwości weryfikacji złożonych dokumentów, a w szczególności weryfikacji projektu budowlanego - części opisowej oraz części rysunkowej - by już na początkowym etapie realizacji budowy wychwycić błędy lub nieścisłości w przedłożonych dokumentach. Co prawda przepisy Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu nie zakazywały organom administracji publicznej - tj. architektoniczno-budowlanej - weryfikacji tych dokumentów, to jednak sądy wskazywały, iż organy te mają się ograniczyć tylko do sprawdzenia kompletności danego wniosku oraz czy są wymagane opinie, uzgodnienie, pozwolenia i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego bez jego analizy, powoduje w pierwszej kolejności, iż inwestor może świadomie lub nieświadomie przemycić rozwiązania inne niż w złożonym wniosku (np. we wniosku wskazuje, że chce wybudować dom jednorodzinny, a projekt budowlany zakłada budynek wielorodzinny).
Bezsporne jest, iż decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Starosta udzielił pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (decyzja z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...]), natomiast zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. inwestor zgłosił zawiadomienie o zakończeniu budowy. PINB pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], nie zgłosił sprzeciwu do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Podkreślono, iż inwestorzy w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., (zawiadomienie o zakończeniu budowy) wskazali, iż zawiadamiają o zakończeniu budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
Według WWINB punktem wyjściowym do zmiany sposobu użytkowania był dzień [...] czerwca 2016 r. (pismo PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy) i będący dniem prawidłowego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego - z uwagi na fakt, iż pomimo wybudowania budynku zgodnie z projektem (a zatem budynku wielorodzinnego) do użytkowania oddane zostały dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości w J. przy ul. [...].
Zauważono, że inne są warunku techniczne dla budynków jednorodzinnych, a inne dla budynków wielorodzinnych, dotyczy to np. dróg ewakuacyjnych. Zgodnie z § 207 ust. 1 rozporządzenia MI: " budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający:
1) zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas;
2) ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz budynku;
3) ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe;
4) możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób;
5) uwzględnienie bezpieczeństwa ekip ratowniczych. "oraz § 236 ust. 1 rozporządzenia MI "Z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi".
Tym samym zgodnie z art. 71 p.b. wystąpiły działania zmieniające warunki bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto projekt budynku wielorodzinnego jest opiniowany przez Państwową Straż Pożarną, a więc nie jest wiadomym, czy w w/w budynku są zapewnione stosowne warunki bezpieczeństwa. Ponadto działka nie została w wystarczający sposób przygotowana na tylu mieszkańców (np. zbyt mała ilość miejsc parkingowych). Mając powyższe na uwadze PINB zasadnie stwierdził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, na którą właściciele nie uzyskali stosownego pozwolenia od organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W odniesieniu do zarzutów odwołania w ocenie WWINB organ I instancji nie dopuścił się do naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 71a p.b. Na gruncie niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania, a organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę naprawczą na podstawie art. 71a p.b. Zgodnie bowiem z przepisem art. 71 a ust. 1 p.b.: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2".
Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. PINB prawidłowo wstrzymał użytkowanie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...] zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (znak: [...]) ze zmianami oraz nałożył na właścicieli nieruchomości D. O. i R. O. obowiązek przedstawienia, w terminie do [...] sierpnia 2018 r. dokumentów szczegółowo określonych w w/w postanowieniu, które wynikają wprost z ustawy, a zatem nałożone obowiązki nie są nadmiernym ograniczeniem prawa własności. Wydanie tego postanowienia otworzyło drogę do dokonania legalizacji samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.
Zobowiązany w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. dokumentów i nie dostosował się do nakazu wstrzymania użytkowania budynku na dz. nr [...]. Tym samym zobowiązany nie wykonał postanowienia PINB z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]).
Z uwagi na niewykonanie postanowienia z dnia [...] maja 2018 r. zastosowanie znajduje, art. 71 a ust. 4 p.b., który stanowi, iż: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2163/19 [LEX nr 3034013]: "Użyta w przepisie art. 71a ust. 4 p.b. alternatywa "albo" wskazuje, że już samo tylko dalsze użytkowanie części obiektu budowlanego przez skarżącego, pomimo wstrzymania orzeczonego przez organ, skutkować musi wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia. Organ nie dysponuje w tym przypadku żadnym luzem decyzyjnym, a decyzja wydawana w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b. ma charakter związany.
Tym samym prawidłowo organ powiatowy nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co oznacza, że obiekt budowlany ma zostać przywrócony do poprzedniego sposobu użytkowania, który był legalny, czyli zgodny z pozwoleniem na budowę - tj. budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Sam fakt wybudowania obiektów budowlanych zgodnie z częścią rysunkową projektu budowlanego nie neguje faktu, iż w każdym z budynków mogą być tylko dwa lokale mieszkalne. Kierując się wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 07 sierpnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 318/19, w celu doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. do dwóch lokali mieszkalnych w każdym z budynków - tak aby obiekt budowlany stał się budynkiem jednorodzinnym -organ powiatowy nakazał wydzielenie w każdym z budynków dwóch lokali mieszkalnych o trzech kondygnacjach w sposób opisany w zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 318/19 w ocenie WWINB organ I instancji prawidłowo określił sposób użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...], zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2015 r. nr [...] (znak: [...]) ze zmianami - użytkowanych obecnie, wskutek dokonanej bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jako budynki mieszkalne wielorodzinne - na budynki jednorodzinne.
Jak słusznie wskazał PINB w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2020 r., w/w obiekty budowlane stoją w sprzeczności z obowiązującymi na przedmiotowym terenie przepisami o planowaniu zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że w ostatecznej decyzji Burmistrza J. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nie wskazano o jakie budynki mieszkalne chodzi to organ ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], w uzasadnieniu wskazał, iż na analizowanym obszarze na potrzeby udzielenia w/w decyzji, na której planowano zlokalizować przedmiotowe inwestycję, dominują tereny o funkcji mieszkaniowej - z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie Burmistrz J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny wielorodzinny. W jej uzasadnieniu wskazano, że "Budynki usytuowane na działkach objętych obszarem analizy urbanistycznej pełnią funkcję mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej lub zabudową usługową. Są to wyłączne funkcje zastane na badanym terenie. Nie występuje tam zabudowa wielorodzinna. Nie sposób stwierdzić więc, że w badanej sprawie następuje nawiązanie do zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Jednocześnie postanowienie Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], którym organ rozpatrując wniosek R. O. z dnia [...] listopada 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...] w J., przy ul. [...], odmówił wszczęcia postępowania, zostało przez SKO w K. ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], uchylone a postępowanie umorzone.
Organ powiatowy nie dopuścił się również naruszenia prawa procesowego, gdyż we wspomnianym wyroku WSA w Poznaniu nie wykluczono możliwości wydania decyzji administracyjnej w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organy obu instancji dokonały dokładnej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów i dowodów na podstawie których ustalono dlaczego uznano, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania. Jednocześnie zarzut dotyczący prawidłowego użytkowania, tzn. jak powinno być prawidłowe użytkowanie domu jednorodzinnego z sześcioma lokalami jest całkowicie bezpodstawny, gdyż według definicji budynku jednorodzinnego i wielorodzinnego nie istnieje budynek jednorodzinny z sześcioma lokalami mieszkalnymi.
Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. O. i D. O. wnosząc o uchylenie jej w całości decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania przed sądem administracyjnymi.
Zaskarżonej decyzji zarzucono :
1. naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 153 p.p.s.a, poprzez odmowę zastosowania się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 sierpnia 2019r., sygn. akt IV SA/Po 318/19;
- art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych, niepełnych ustaleń faktycznych i uznanie, że prowadzenie funkcjonowanie w budynkach jednorodzinnych mniejszych lokali zrealizowanych w zgodzie zarówno: z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z zatwierdzonym projektem architektoniczno - budowlanym, wymaga dokonania zgłoszenia, podczas gdy funkcja mieszkalna obu budynków nie została zmieniona;
2. naruszenia prawa materialnego :
- art.71 ust.1 pkt 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że użytkowanie budynków zgodnie z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, na niezmienione cele mieszkalne, mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy kontynuacja funkcji mieszkalnej (bez jej intensyfikacji) nie wymaga dokonania zgłoszenia;
- art. 71 ust 4 p.b., poprzez wydanie nakazu z przekroczeniem kompetencji ustawowych, z uwagi na nakazanie stronom wykonania robót budowlanych, które w sposób oczywisty nie przywrócą obiektów do stanu poprzedniego, rozumianego jako stan wynikający z udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania wskazując dodatkowo, iż za poprzedni sposób użytkowania tychże obiektów, o którym mowa w art. 71 a ust. 4 p.b., należy uznać ten, który wynika z udzielonego pozwolenia na budowę. Niespornym jest, iż budynki znajdują się w stanie całkowicie zgodnym z udzielonym pozwoleniem oraz zatwierdzonym projektem budowlanym.
Wywód WWINB wskazujący na różnice pomiędzy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym a budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym nie prowadzi do ustaleń w kontekście normy prawnej zawartej w art. 71a prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wadliwie przyjmuje, że zmianą sposobu użytkowania pozostającą w granicach zainteresowania organów nadzoru budowlanego jest każda nominalna zmiana funkcji obiektu i z założenia do zmiany takiej miałaby prowadzić zmiana funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w wielorodzinną.
Organ odwoławczy pozostaje w błędzie z dwóch zasadniczych względów:
- po pierwsze - zmiana sposobu użytkowaniu obiektu, jak wprost wynika z przepisu art. 71a p.b., wiąże się ze zmianą, jaka nastąpiła w odniesieniu do stanu pierwotnego, tj. wynikającego z pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W niniejszym przypadku nie zaistniała jakakolwiek zmiana, ponieważ obiekty są użytkowanie nieprzerwanie zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z ww. dokumentów kluczowych;
- po drugie - organ odwoławczy przeoczył, iż zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 a p.b., nie polega na nominalnej zmianie funkcji, ale rozumiana jest ściśle jako zmiana w obiekcie określonych warunków.
W tej sprawie nie wykazano, aby po przystąpieniu przez inwestorów do użytkowania obiektów w ogóle doszło do zmiany któregokolwiek z wymienionych warunków. Organy nie przeprowadziły analizy porównawczej pomiędzy stanem istniejącym wynikającym z pozwolenia na budowę, a normami technicznymi, z których mogłaby wynikać jakakolwiek zmiana któregokolwiek wymienionego w tym przepisie warunków.
Organ II instancji wskazał jedynie lakonicznie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z działaniami zmieniającymi warunki bezpieczeństwa pożarowego. Nie wskazano jednak jakie dokładnie warunki, ani nie sprawdzono, czy obiekty je spełniają.
Pozbawione oparcia w przepisach jest twierdzenie organów nadzoru budowlanego, że "mamy do czynienia z działaniami zmieniającymi warunki bezpieczeństwa pożarowego. Tak więc w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 71 ust.1 p.b. w oparciu o którą tą sprawę można by zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Zarzucono także, że organy obu instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a., zaniechały również zastosowania się do szczegółowych wytycznych Sądu, wskazujących na konieczność wnikliwej analizy dokumentów stanowiących podstawę prawną realizacji inwestycji.
Decyzja Burmistrza J. z dnia [...].07.2014r., Nr [...] o warunkach zabudowy, stanowiąca podstawę do wydania pozwolenia na budowę, ustalała inwestorom warunki zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Warunków zabudowy bezsprzecznie nie zawężono zatem wyłącznie do budynków jednorodzinnych.
Organy obu instancji w sprawie nie wzięły pod uwagę decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], którą uchylono decyzję Wojewody W. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...] znak [...]
Z decyzji tej wynika, że Burmistrz J. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] o warunkach zabudowy nie sprecyzował, czy budynki mają być jednorodzinne czy wielorodzinne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że parametry inwestycji nie naruszają ustalonych warunków zabudowy. Inwestycja jest więc zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt budowlany i decyzja spełniają wszystkie wymagania prawa, w tym zakresie bezpieczeństwa pożarowego.
Wydana w oparciu o ww. warunki zabudowy decyzja o pozwoleniu na budowę co prawda nominalnie opisuje inwestycję jako budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, ale już jej składnik - projekt architektoniczno - budowlany zawiera w części rysunkowej [...] lokali mieszkalnych.
Nie sposób zatem przyjąć, doszło do zmiany sposobu użytkowania, skoro sposób ten wynika z pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego i po oddaniu obiektów do użytkowania nie uległ zmianie, a warunki techniczne obiektu przewidziane są od samego początku dla dużej liczby użytkowników.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu dodając jedynie, że w wyniku wykonania opisanych w decyzji robót budowlanych doszłoby do powstania obiektów oczywiście innych, niż istniejące "poprzednio", których stan nie byłby zgodny ze stanem pierwotnym, tj. wynikającym z pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. Wykonanie tak sformułowanego nakazu, z całą pewnością nie doprowadzi obiektów do stanu poprzedniego.
W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie uzupełniającym z dnia [...].06.2021 r. wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, gdyż Starosta J. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
Organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy pojawiło się zagadnienie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z jej zapisami jest ważniejsza od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Według WWINB w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę brzmienie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie zatwierdzony tą decyzją załącznik jakim jest projekt budowlany. Tym samym w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, WWINB wniósł o uchylenie decyzji pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę J. ostateczną decyzją z dnia [...].02.2015 r. nr [...] (znak [...]) wraz ze zmieniającą ją decyzją nr [...] z dnia [...].02.2015 r. (znak [...]) z uwagi na zaistniałe rozbieżności pomiędzy decyzją ostateczną, a zatwierdzonym projektem budowlanym w/w decyzją o pozwoleniu na budowę.
WWINB wyjaśnił, że za punkt wyjściowy do zmiany sposobu użytkowania uznał dzień prawidłowego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. dzień [...] czerwca 2016 r. (pismo PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. dot. zawiadomienia o zakończeniu budowy) - z uwagi na fakt, iż pomimo wybudowania budynku zgodnie z projektem (a zatem budynku wielorodzinnego) do użytkowania oddane zostały dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości w J. przy ul. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 04 czerwca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].03.2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...].09.2020 r. nr [...] nakazującą właścicielom nieruchomości D. O. i R. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...], zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę J. ostateczną decyzją z dnia [...].02.2015r. nr [...] (znak [...] wraz ze zmianą decyzją nr [...] z dnia [...].02.2015r. (znak [...]) - użytkowanych obecnie, wskutek dokonanej bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jako budynki mieszkalne wielorodzinne w zakresie: przywrócenia w nich sposobu użytkowania zgodnego z treścią udzielonego przez Starostę J. pozwolenia na budowę, tj. jako dwa budynki jednorodzinne mieszkalne, poprzez wydzielenie w każdym z budynków dwóch lokali mieszkalnych o trzech kondygnacjach.
Na wstępie Sąd wskazuje, że zasadniczo stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie był niesporny, natomiast skarżący i organy administracji wyciągały z owego stanu faktycznego odmienne wnioski.
Materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm., dalej p.b.)
Przechodząc do istoty sporu warto przypomnieć, że w myśl art. 81 p.b. do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy m.in.:
1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10 dopuszczalność stosowania wyrobów przy robotach budowlanych;
2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą.
Istotny dla niniejszej sprawy art.71 ust.1 pkt 2 p.b. stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przy czym w myśl art.71 ust.2 zd. pierwsze p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Według art.71 ust.2a p.b. w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Zgodnie z art.71 a ust.1 p.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:
1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.
Według art.71 a ust.4 p.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Przytoczone przepisy ustawy Prawo budowlane regulują procedurę legalizacyjną dotyczącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do której doszło bez przeprowadzania robót budowlanych. Do wszczęcia procedury na podstawie art. 71a p.b. wymagane jest bezsporne ustalenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera wyczerpującej definicji terminu "zmiana użytkowania obiektu budowlanego". Przykładowe działania wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. wskazują, że jako zmianę sposobu użytkowania traktowane jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Trafnie wskazuje się, że sposób użytkowania obiektu jest zmieniany zawsze także wówczas, gdy nastąpi w sposób wskazany w hipotezie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a także - co Sąd podkreśla - wtedy, gdy działalność podejmowana w użytkowanym obiekcie obiektywnie i sprawdzalnie różni się od działalności zgłoszonej lub w sposób istotny zmienia zasadę wynikającą z art. 5 ust. 2 p.b., nakazującą użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przy czym w każdym przypadku obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania jest sprawdzenie, czy w obiekcie budowlanym podjęto lub zaniechano w szczególności działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1-7 p.b.). Przewidziane w art. 71a ust. 4 p.b. nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany tego sposobu - nie funkcjonuje bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, a więc bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Dopiero niewykonanie w terminie obowiązków albo dalsze użytkowanie uprawnia organ nadzoru do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. (nakaz przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania) (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. VII SA/Wa 474/17).
Podkreślić należy, że użyty w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. zwrot "w szczególności" świadczy, że literalnie wymienione okoliczności związane ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie są jedynymi przypadkami kiedy można stwierdzić, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1664/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Trafnie podnosi się w doktrynie, że zmiana sposobu użytkowania powinna być pojęciem powszechnie rozpoznawanym i z tego względu ustawodawca nie zdecydował się na definicję legalną, a jedynie zawarł przykładowy katalog okoliczności stanowiących taką zmianę (por. C. Woźniak komentarz do art. 71 (w:) Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, wyd. II red. H. Kisielowska). Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd, iż zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, CBOSA, www.nsa.gov.pl). Tylko w takim przypadku punktem odniesienia będzie pewny, legalny stan użytkowania, a więc stan postulowany przez ustawodawcę, do którego zaistnienia dążyć winny organy nadzoru budowlanego wykorzystując przyznane im kompetencje.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie zasadniczo aprobuje wywody organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla szczególny charakter kontrolowanej sprawy, którą należy oceniać także w kontekście wcześniej wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a przede wszystkim w kontekście decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej wewnętrznie sprzeczny projekt budowlany oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy, o czym w dalszej części uzasadnienia.
Istotne jest to, że w niniejszej sprawie wcześniej zapadł już w dniu 07.08.2019 r. wyrok WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 318/19, którym uchylono decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie - jak i wcześniej organy nadzoru budowlanego, które wydały kontrolowane decyzje - jest na podstawie art.153 p.p.s.a. oczywiście związany wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu w/w wyroku. Niezasadny jest jednak zarzut skargi, że wspomniane organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w przywołanym wyroku. Należy podkreślić, że sąd we wspomnianym wyroku nie zajął stanowiska i nie przesądził kwestii, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych. Sąd w tamtym postępowaniu uchylił kontrolowane decyzje w przyczyn formalnych wskazując, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winna precyzyjnie wskazywać, czego organ żąda od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji - dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. Musi być więc sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W ocenie tego Sądu nakazanie w zaskarżonej decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynków "na budynki jednorodzinne" budzi istotne wątpliwości co do sposobu zrealizowania tego obowiązku. Ani sentencja ani nawet uzasadnienie decyzji nie precyzują jakie działania in concreto są od skarżących oczekiwane (jaką drogą ma zostać osiągnięty stan rzeczy postulowany przez WWINB).
Sąd ten polecił organom, by rozpoznając sprawę ponownie wykazały w jaki sposób przedmiotowe budynki były "poprzednio" (a więc prawidłowo) użytkowane. Definiując "poprzedni" sposób użytkowania organ winien rozważyć kiedy, czy i w ogóle miał on miejsce. Pogłębionej analizy i refleksji organu wymaga także kwestia treści pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji oparto się na nominalnym określeniu budynków jako "jednorodzinnych", ze wskazaniem w opisie technicznym, iż w każdym z budynków wydzielono po dwa niezależne lokale mieszkalne. Takie podejście abstrahuje jednak od rysunkowej części projektu budowlanego i pozostaje w sprzeczności ze sporządzonym dnia [...].12.2018 r. przez PINB opisem do rzutów obiektów z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale. Z opisu tego wynika bowiem, że na skutek wykonania jedynie robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem budowlanym w obu budynkach powstało w sumie [...] lokali mieszkalnych. Wskazuje to zatem na fakt, że taka ilość lokali istniała w momencie oddania obiektu do użytkowania, kiedy to miało nastąpić użytkowanie budynków w "poprzedni" (tj. właściwy) sposób. Przedmiotem wnikliwych rozważań organu winna być kwestia – czy jeżeli na skutek prawidłowo zrealizowanego projektu budowlanego powstał budynek z sześcioma lokalami, to może być on kwalifikowany jako jednorodzinny (jakie argumenty i tok rozumowania do takiego wniosku prowadzą), a następnie (w wypadku odpowiedzi twierdzącej) – jak winno wyglądać prawidłowe użytkowanie domu jednorodzinnego z sześcioma lokalami.
Wbrew zarzutom skargi organy administracji zrealizowały powyższe wytyczne Sądu. Organy dokonały pogłębionej analizy treści pozwolenia na budowę i projektu budowlanego oraz kwalifikacji spornych budynków jako jedno lub wielorodzinnych. Dokonały przede wszystkim szerokich ustaleń i rozważań dotyczących możliwości zakwalifikowania spornych budynków jako jednorodzinnych. PINB w swej decyzji nakazał też realizację konkretnych robót budowlanych zmierzających do przywrócenia im przymiotu "jednorodzinności" i to w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji - dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym.
Wskazano też szczegółowo jakie prace należy wykonać żeby przywrócić budynki do stanu umożliwiającego korzystanie z nich jak z budynków mieszkalnych jednorodzinnych, tj. podzielenie budynków na [...] części, gdzie każda ma tworzyć jeden lokal mieszkalny i wykonanie schodów wewnątrz lokali, które umożliwią korzystanie z wydzielonych lokali mieszkalnych na [...] poziomach.
Niespornym jest w niniejszej sprawie, że Starosta J. w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w J. przy ul. [...]. Pomimo próby jej wyeliminowania z obrotu prawnego wspomniana decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym.
Bezsporne jest również, że w niniejszej sprawie wykonane prace budowlane w przedmiotowych budynkach są częściowo zgodne z projektem budowlanym, gdyż pokrywają się z rzutami obiektów z zatwierdzonego projektu budowlanego, choć są sprzeczne z jego częścią tekstową. Niesporne jest także, że samo pozwolenie budowlane dotyczy pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Także zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Tymczasem ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, przeprowadzonych kontroli wynika, że budynki te są faktycznie użytkowane jako budynki wielorodzinne, ponieważ wyznaczono w każdym z nich więcej niż [...] lokale mieszkalne i wszystkie te lokale są użytkowane. Fakt ten w zasadzie nie jest kwestionowany przez skarżących. Istniejące różnice projektowe powinny być wychwycone na etapie postępowania, w którym zatwierdzono projekt budowlany, jednak tak się nie stało. WWINB zauważył, że organy nadzoru budowlanego obecnie nie badają projektu budowlanego, a wyłącznie jego kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Za projekt odpowiada projektant i organ nie ma obowiązku szczegółowego badania projektu poza przypadkami z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.
W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest m.in. ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako samowola budowlana. Istotne przy tym jest to, że wskazane w art. 71 ust. 1 p.b. w sposób niewyczerpujący (jedynie przykładowo), sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania, wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego.
W kontrolowanym przypadku w ocenie Sądu orzekającego występuje przypadek szczególny, gdyż pozwolenia na budowę zatwierdzające projekty budowlane na podstawie których zrealizowano przedmiotowe budynki jednoznacznie dotyczą budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Także zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. PINB pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], nie zgłosił sprzeciwu do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Trafnie wskazał organ odwoławczy, iż inwestorzy w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., (zawiadomienie o zakończeniu budowy) wskazali, iż zawiadamiają o zakończeniu budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Należy więc zakładać, że PINB przyjął, że właśnie takie budynki zgłoszono do użytkowania.
Tak więc z w/w dokumentów, a także z całego zgromadzonego materiału dowodowego wynika ewidentnie, że przedmiotem wspomnianego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i dalej zgłoszenia użytkowania były budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej.
Niewątpliwie pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (znak: [...]) opiewało na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a nie budowy budynków wielorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. O to wnioskowali sami inwestorzy. Tak też zatytułowano projekt budowlany w którym wprost wskazano w "opisie do projektu zagospodarowania terenu" będącego częścią projektu budowlanego, że: "przedmiotem niniejszego opracowania jest projekt budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. " (punkt 1 "przedmiot inwestycji), również z punktu drugiego w opisie technicznym pn. "przedmiot i zakres opracowania" wynika, że "przedmiotem niniejszego opracowania jest projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W każdym z budynków wydzielono po dwa niezależne lokale mieszkalne (budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy). ". Także w pkt 4 tego projektu pn "rozwiązania architektoniczno – budowlane" jednoznacznie wskazano, że "projektowany budynek przeznaczony jest do zamieszkiwania jednorodzinnego (każdy niezależny budynek mieszkalny posiada dwa lokale mieszkalne).".
Dopiero z rzutu pięter budynku wynika, że obiekt budowlany zlokalizowany na działce [...] w J. składa się z trzech kondygnacji (parter, piętro, drugie piętro). Na każdej z nich są zlokalizowane dwa osobne mieszkania. Każde z mieszkań ma osobne przewody kominowe, jak również do każdego z mieszkań została doprowadzona instalacja gazowa, a na każdym piętrze została zamontowana szafka z gazomierzami. Tym samym w jednym budynku znajduje się 6 niezależnych mieszkań, zatem w sumie znajduje się 12 osobnych, niezależnych mieszkań.
Także projekt budowlany zamienny opracowany przez R. K. dotyczy budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Wydana na jego podstawie decyzja Starosty [...] z [...].06.2016 r. nr [...] rozszerzająca decyzję własną z [...].02.2015 r. nr [...] również dotyczy budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
W świetle powyższego Sąd nie ma wątpliwości, że istotne dla sprawy pozwolenia na budowę zatwierdzające projekty budowlane oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy i zgłoszenie użytkowania dotyczyły dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
Sąd orzekający nie w pełni podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego i skarżących, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym. Istotnie z wyjaśnień PINB z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) wynika, że nie stwierdzono, aby Inwestor na potrzeby wydzielenia poszczególnych lokali mieszkalnych, wykonał inne roboty budowlane, niż objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. Rozkład ścian działowych wydzielających poszczególne lokale mieszkalne, jak i wydzielających pomieszczenia w wyodrębnionych lokalach, pokrywa się ze stanem ujętym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Podczas kontroli stwierdzono jedynie miejscami niewielkie, kilkucentymetrowe różnice w rozstawie niektórych ścianek działowych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym, rzuty obiektów z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale pokrywają się z rzutami obiektów z zatwierdzonego projektu budowlanego.
Sąd podkreśla jednak, że owa zgodność wykonanych robót budowlanych dotyczy jedynie rzutów obiektów stanowiących tylko część graficzną projektu budowlanego. Sąd orzekający dostrzega wewnętrzną sprzeczność projektu budowlanego sporządzonego przez R. N. w dniu [...].09.2014 r. na podstawie którego wydano pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...].02.2015 r. nr [...] zatwierdzającą ten projekt budowlany na podstawie którego zrealizowano przedmiotowe budynki. Część tekstowa tego projektu budowlanego ewidentnie dotyczy budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Natomiast rzuty obiektów stanowiących załączniki do tego projektu dotyczą już faktycznie budynków wielorodzinnych. W ocenie Sądu rozbieżność ta jest tak zasadnicza i ewidentna, że nie mogła być wynikiem błędu. Gdyby zresztą był to wynik błędu, to inwestorzy staraliby się go wyeliminować w toku dalszego postępowania, czego nie uczynili.
Skarżący powołują się na zgodność zrealizowanych obiektów ze wspomnianymi rzutami. Pomijają jednak całkowicie części tekstowe projektów budowlanych oraz sentencje decyzji o pozwoleniu na budowę, które ewidentnie dotyczą budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Należy podkreślić, że zrealizowane obiekty są niezgodne z wydanymi w sprawie decyzjami o pozwoleniu na budowę i częściami tekstowymi zatwierdzonych projektów budowlanych, a zgodne jedynie z rzutami obiektów stanowiących załączniki do projektu budowlanego R. N. z [...].09.2014 r. Co więcej, zrealizowane obiekty są sprzeczne z samym wnioskiem inwestorów o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w którym przecież sami wnosili o wydanie pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Do użytkowania także zgłosili organowi budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Tymczasem faktycznie zrealizowali budynki wielorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Niespójność formalnych intencji inwestorów deklarujących chęć realizacji budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a faktycznie budujących budynki wielorodzinne, świadczy o ich celowym działaniu i wprowadzaniu w błąd organów nadzoru budowlanego, czego oczywiście Sąd orzekający nie akceptuje.
W świetle powyższego trafnie wskazał organ odwoławczy, że w kontrolowanej sprawie pojawiło się zagadnienie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z jej zapisami jest ważniejsza od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Według WWINB w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę brzmienie decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero następnie zatwierdzony tą decyzją załącznik jakim jest projekt budowlany. Sąd podziela to stanowisko wskazując dodatkowo, że w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę brzmienie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż to przecież wspomniana decyzja zatwierdza projekt budowlany, a więc jest w tej relacji aktem wyższego rzędu w stosunku do jej załącznika. Dopiero w dalszej kolejności należy brać pod uwagę zatwierdzony tą decyzją załącznik jakim jest projekt budowlany. Przy czym w ocenie Sądu istotniejsza jest część tekstowa tego projektu, a dopiero w dalszej kolejności jego część graficzna, która oczywiście powinna być zgodna (a nie jest) z częścią tekstową. W tym przypadku projekt budowlany był wewnętrznie sprzeczny, gdyż jego część tekstowa stanowiła o zabudowie jednorodzinnej, gdy tymczasem projekt graficzny ewidentnie przedstawia zabudowę wielorodzinną. Tak więc zamierzenie zostało zrealizowane na podstawie załącznika graficznego do projektu budowlanego sprzecznego z samym projektem, a także sprzecznego z decyzją zatwierdzającą ów projekt.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd orzekający nie miał wątpliwości, że przedmiotem spornej inwestycji była formalnie budowa budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a faktycznie zrealizowano dwa budynki wielorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Nie leży w kompetencji Sądu i w granicach tej sprawy kontrola i ocena wydanych w tej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzających sporządzone na potrzeby tej inwestycji projekty budowlane. Nie sposób jednak pominąć wewnętrznej sprzeczności projektu budowlanego R. Nura. W ocenie Sądu nieprawdopodobnym jest, by inwestorzy, projektant, wreszcie PINB wydający pozwolenie na budowę zatwierdzające ów projekt, nie dostrzegli tak ewidentnej sprzeczności, że wniosek i projekt budowlany w jego części tekstowej dotyczy budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a załączone do projektu budowlanego rzuty budynków przedstawiają w istocie rzeczy dwa budynki wielorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Znikome prawdopodobieństwo niedostrzeżenia tak zasadniczych różnic pomiędzy częścią tekstową i graficzną projektu budowlanego, a przede wszystkim wnioskowanie przez inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę i później zgłoszenie zakończenia budowy takich właśnie budynków, a faktyczne zrealizowanie przez nich budynków wielorodzinnych świadczy w ocenie Sądu o ich dążeniu do obejścia prawa, czego Sąd orzekający oczywiście nie akceptuje. Skarżący zgłaszając zakończenie budowy budynków jednorodzinnych nie mogli przecież nie wiedzieć, że faktycznie wybudowali budynki wielorodzinne.
Ponownie Sąd podkreśla, że zgodnie z wnioskiem inwestorów, wydanymi w sprawie decyzjami o pozwoleniu na budowę, częściami tekstowymi zatwierdzonych projektów budowlanych, a także treścią zawiadomienia o zakończeniu budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zrealizowana inwestycja dotyczyła budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Na taką zabudowę były wydane pozwolenia na budowę i od zawiadomienia o zakończeniu takiej właśnie budowy PINB nie wniósł sprzeciwu. Dlatego nie można zaakceptować stanowiska, że faktyczne wybudowanie dwóch budynków wielorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zamiast budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 p.b. Sąd przypomina, że Prawo budowlane nie zawiera wyczerpującej definicji terminu "zmiana użytkowania obiektu budowlanego". Przykładowe działania wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. wskazują, że jako zmianę sposobu użytkowania traktowane jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podkreślić jednak trzeba, że sposób użytkowania obiektu jest zmieniany także wtedy, gdy działalność podejmowana w użytkowanym obiekcie obiektywnie i sprawdzalnie różni się od działalności zgłoszonej. Taka właśnie sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie, gdyż skarżący wnioskowali, uzyskali pozwolenia na budowę i zgłosili budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a faktycznie w sprzeczności ze swoim wnioskiem, uzyskanymi pozwoleniami na budowę i pismem z dnia [...].06.2016r. zawiadamiającym PINB o zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji polegającej na budowie właśnie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zrealizowali budowę dwóch budynków wielorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Oczywiście zarówno w przypadku budynków mieszkalnych jedno, jak i wielorodzinnych, mają one przeznaczenie mieszkaniowe. Jednak w tym przypadku działalność podejmowana w użytkowanych obiektach obiektywnie i sprawdzalnie różni się od działalności zgłoszonej z uwagi na skalę funkcji mieszkaniowej, która przecież jest całkowicie odmienna w przypadku budynków jedno i wielorodzinnych.
Jak trafnie wyjaśnił WWINB inne są warunku techniczne dla budynków jednorodzinnych, a inne dla budynków wielorodzinnych, dotyczy to np. dróg ewakuacyjnych i przepisów ppoż. Tym samym – oprócz zasadniczej zmiany użytkowania spornych budynków z jednorodzinnych na wielorodzinne – dodatkowo zgodnie z art. 71 p.b. wystąpiły działania zmieniające warunki bezpieczeństwa pożarowego spornych budynków.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna być traktowana jako samowola budowlana. Istotne przy tym jest to, że wskazane w art. 71 ust. 1 p.b., w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania, wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego (tak NSA w Warszawie w wyroku z 08.06.2021 r. o sygn. II OSK 2662/18).
Sąd podkreśla, że istotą tej sprawy jest to, że wnioskowano i zgłoszono do użytkowania budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, a faktycznie zrealizowano dwa budynki wielorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Zmiana użytkowania polega na tym właśnie, że miały powstać budynki jednorodzinne a powstały budynki wielorodzinne.
Należy bowiem wskazać, że zgodnie z definicją zmieszczoną w art. 3 ust 1 pkt 2a p.b., budynek jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie wydzieloną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego.
Przepisy prawa natomiast nie zawierają natomiast definicji budynku wielorodzinnego. Jednak ugruntowany powszechnie jest pogląd, że jeśli jednak budynek nie spełnia wskazanych kryteriów budynku jednorodzinnego w ten sposób, że posiada więcej niż dwa lokale mieszkalne, to należy go uznać za budynek mieszkalny wielorodzinny. W kontrolowanej sprawie faktycznie – wbrew pozwoleniu na budowę – zrealizowano dwa budynki wielorodzinne w zabudowie bliźniaczej.
Przepisy ustawowe nie zawierają definicji budynków bliźniaczych. Sąd podkreśla, że sformułowanie "zabudowa bliźniacza" występuje wyłącznie w art.3 pkt 2a p.b., a więc w przepisie zawierającym definicję budynku jednorodzinnego, a więc w kontekście zabudowy jednorodzinnej. A contrario należy więc wywieść wniosek, że ustawodawca nie przewidział zabudowy bliźniaczej wielorodzinnej.
Odnośnie – mało zresztą wiarygodnej niczym nie popartej – argumentacji skarżących, że sporne budynki zrealizowano na potrzeby rodziny wielopokoleniowej Sąd w pełni podziela trafny pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 25.05.2010 r. o sygn. VII SA/Wa 458/10, że definicja zawarta w przepisie art.3 pkt 2a p.b. nie mówi o przeznaczeniu budynku przez pryzmat ilości mieszkańców, ich koligacji, ilości pomieszczeń, w tym kuchni i toalet, lecz odnosi się do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i ilości lokali mieszkalnych. Tożsame stanowisko zajął w tej kwestii NSA w Warszawie w wyroku z 12.05.2020 r. o sygn. I OSK 945/19 wskazując, iż decydujący jest charakter i przeznaczenie, czy układ poszczególnych pomieszczeń. Jak zauważył NSA w Warszawie w wyroku z 29.05.2019 r. o sygn. II OSK 1816/17 jedynym kryterium definiującym budynek mieszkalny jako jednorodzinny jest możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz możliwość przekształcenia budynku w przyszłości np. w budynek mieszkalny wielorodzinny nie stanowią kryteriów, które można brać pod uwagę dokonując kwalifikacji planowanej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Trafnie też wskazał NSA w Warszawie w wyroku z 11.10.2017 r. o sygn. II OSK 2920/16, iż skoro elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowanie ograniczenia możliwości wydzielenia w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, to uznać należy za całkowicie niedopuszczalne wydzielenie większej lokali. Taka właśnie niedopuszczalna sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż w budynkach, które zgodnie z wnioskiem, pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem miały być wybudowane jako jednorodzinne, wydzielono większą ilość lokali tworząc budynki wielorodzinne. Jak celnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 13.12.2017 r. o sygn. II SA/Po 957/17 zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych nie kwalifikuje się jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego. Identyczne stanowisko wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z 27.08.2019 r. o sygn. II SA/Ol 510/19. Pozostaje się tylko zgodzić także z tezą, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Słusznie zauważono, że organy administracji architektoniczno – budowlanej mają prawo badać projekt budowlany pod kątem jego zgodności z ustawowym określeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartym w art.3 pkt 21 p.b. Nie jest to działanie poza granicami prawa, lecz wynika z art.35 ust.1 pkt 1 p.b. Gdyby nie było takiej możliwości weryfikacji, to należałoby dopuścić każdy budynek nazwany jednorodzinnym niezależnie od faktycznego jego przeznaczenia.
W ocenie Sądu obchodzenie przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali, prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego.
W ocenie Sądu poprzednim stanem użytkowania spornych budynków w rozumieniu art.71 a ust.4 p.b. był stan określony we wniosku inwestorów, w pozwoleniach na budowę, zawiadomieniu o zakończeniu budowy i zgłoszeniu do użytkowania, a więc legalny stan budynków jednorodzinnych. Prawidłowo wskazał WWINB, że punktem wyjściowym do zmiany sposobu użytkowania był dzień [...] czerwca 2016 r. (pismo PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. - dotyczące zawiadomienia PINB przez inwestorów pismem z dnia [...].06.2016r. o zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych -o zakończeniu budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) i będący dniem prawidłowego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego - z uwagi na fakt, iż pomimo wybudowania budynku zgodnie z rzutem graficznym projektu budowlanego (a zatem budynku wielorodzinnego) do użytkowania oddane zostały dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej.
W sprawie doszło więc do samowolnej (brak stosownego zgłoszenia) zmiany sposobu użytkowania spornych budynków z jednorodzinnych na wielorodzinne, w wyniku czego zmieniono warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne w ww. budynkach. Słusznie bowiem zauważył organ, że inne są warunki techniczne dla budynków jednorodzinnych, a inne dla wielorodzinnych (np. kwestia dróg ewakuacyjnych i wymogów ppoż).
Zaistniały tym samym przesłanki uprawniające do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71a p.b.
Zgodnie z art. 71 a ust. 1 p.b.: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2".
Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. PINB prawidłowo więc wstrzymał użytkowanie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w J. przy ul. [...] oraz nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia, w terminie do [...] sierpnia 2018 r. dokumentów szczegółowo określonych w w/w postanowieniu. Wydanie tego postanowienia otworzyło drogę do dokonania legalizacji samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.
Zobowiązani w wyznaczonym terminie nie przedłożyli wymaganych postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. dokumentów i nie dostosowali się do nakazu wstrzymania użytkowania budynku na dz. nr [...]. Tym samym nie wykonali postanowienia PINB z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]).
Z uwagi na niewykonanie postanowienia z dnia [...] maja 2018 r. zastosowanie znajduje więc art. 71 a ust. 4 p.b., który stanowi, iż: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Użyta w przepisie art. 71a ust. 4 p.b. alternatywa "albo" wskazuje, że już samo tylko dalsze użytkowanie części obiektu budowlanego przez skarżącego, pomimo wstrzymania orzeczonego przez organ, skutkować musi wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia. Organ nie dysponuje w tym przypadku żadnym luzem decyzyjnym, a decyzja wydawana w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b. ma charakter związany (tak WSA w Warszawie w wyroku z 23.01.2020 r. o sygn. VII SA/Wa 2163/19). W zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy bowiem do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 p.b., organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części Por. wyrok NSA w Warszawie z 22.01.2016 r. o sygn. II OSK 1260/14)
Tym samym prawidłowo organy obu instancji nakazały przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co oznacza, że obiekt budowlany ma zostać przywrócony do poprzedniego sposobu użytkowania, który był legalny, czyli zgodny z wnioskiem inwestorów, pozwoleniem na budowę i zawiadomieniem o zakończeniu budowy - tj. budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Sam fakt wybudowania obiektów budowlanych zgodnie z częścią rysunkową projektu budowlanego nie wyłącza tego, że zgodnie z definicją domu jednorodzinnego w każdym z budynków mogą być tylko dwa lokale mieszkalne.
Skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. o sygn. II OSK 1758/18, publ.CBOSA)
W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).