IV SA/Po 47/25

IV SA/Po 47/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Odpady
Ochrona środowiska
Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 136 § 1-4, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 22 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 3, art. 22a ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2024 r. nr [...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania uznania za zakończoną rekultywację gruntów 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. , wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 roku o sygn. akt IV SA/Po 712/23, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2023 roku oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 12 grudnia 2022 roku w przedmiocie negatywnego zaopiniowania uznania za zakończoną rekultywacji gruntów.
Burmistrz Miasta i Gminy P., po kolejnym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 01 sierpnia 2024 roku (nr [...]), ponownie zaopiniował negatywnie uznanie za zakończoną (w kierunku rolnym z możliwością powstania zbiorników wodnych dla gospodarki rybackiej) rekultywacji gruntów o powierzchni 15,6931ha, w granicach działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina P..
Organ wyjaśnił, że na mocy decyzji Starosty P. dla terenu wyrobiska [...] ustalony został rolny kierunek rekultywacji. Do rekultywacji terenu (wypełnienia wyrobiska) miał być wykorzystany nakład gromadzony w zwałowiskach oraz masy ziemne o udokumentowanym pochodzeniu przywożone spoza obszaru rekultywacji. Marszałek Województwa W., decyzją z dnia 29 stycznia 2015 roku, udzielił zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku na potrzeby wypełniania w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" odpadami o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie.
W okresie wrzesień-grudzień 2017 roku w wyrobisku zdeponowano nie mniej niż 84.893,37 Mg odpadów o kodzie 10 01 80, co stanowi około 73% całej masy przetworzonych odpadów (ogółem przetworzono 116.888,37 Mg odpadów).
Marszałek Województwa W. prowadzi postępowanie mające na celu usunięcie odpadów nielegalnie zdeponowanych w wyrobisku [...] w ilości 116.888,37 Mg, wśród których przeważający udział, wynoszący nie mniej niż 84.893,37 Mg, stanowią odpady o kodzie 10 01 80, tj. mieszanki popiołowo - żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych. Odpady do chwili obecnej nie zostały usunięte.
Odwołując się do ocen zaprezentowanych w decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 grudnia 2023 roku oraz opinii biegłego sądowego sporządzonej na potrzeby umorzonego postępowania karnego Burmistrz przyjął, że zdeponowane odpady mogą mieć niekorzystny wpływ na środowisko. Prowadzenie dalszej rekultywacji bez usunięcia żużli i popiołów elektrownianych może spowodować pogorszenie stanu środowiska gruntowo-wodnego. Deponowanie w wyrobisku odpadów o kodzie 10 01 80 odbywało się bowiem bez poszanowania warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 roku w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. 2015, poz. 796), tj. warunków deponowania odpadów w wyrobisku w sposób niezagrażający środowisku, zapobiegający przedostawaniu się niepożądanych substancji do poziomów wodonośnych.
T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. skorzystała z prawa do zażalenia. Spółka zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenia co do istotny sprawy poprzez pozytywne zaopiniowanie uznania rekultywacji za zakończoną w kierunku rolnym z możliwością powstania zbiorników wodnych dla gospodarki rybackiej.
Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu na okoliczność bezzasadności stanowiska organu odnośnie rzekomego "pogorszenia właściwości fizycznych i chemicznych przedmiotowych gruntów" z załączonych do zażalenia:
1) wyników badań fizykochemicznych gruntu i wody w wyrobisku, które wykonane zostały na zlecenie Spółki z dnia 25.11.2021r. oraz na zlecenie Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska z dnia 24.10.2017r.;
2) "Ekspertyzy dotyczącej oceny przyjętej metodyki pobranych prób i interpretacji wyników badań znajdujących się w Opinii biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami nr [...] z dnia 21.12.2021r. oraz Opinii uzupełniającej biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami nr [...] z dnia 5.06.2023r.", sporządzonej przez dr hab. P. H.;
3) Opinii mgr P. S. pn. "Ustosunkowanie się do metodyki pobranych prób i interpretacji wyników badań oraz zapisów rozstrzygnięcia decyzji z dnia 17 czerwca 2022 roku znak [...] Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 2 grudnia 2024 roku (nr [...]), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W ocenie Kolegium postanowienie z dnia 1 sierpnia 2024 roku zostało wydane bez uwzględnienia wszystkich ujawnionych dokumentów, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wraz z wniesieniem zażalenia w sprawie pojawił się nowy materiał dowodowy. Z przekazanych materiałów, a także z pisma Burmistrza przekazującego zażalenie, nie wynika, aby załączone do zażalenia ekspertyzy i wyniki badań były przedmiotem rozważań organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie odniósł się do treści dokumentów załączonych do zażalenia. Brak jest podstawy, aby Kolegium, jako organ niewyspecjalizowany dokonywało kategorycznych ustaleń w zakresie przedłożonych opracowań i wyników badań.
T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. , reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium bezpodstawnie uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W sprawie nie zaistniały podstawy do wydania postanowienia kasatoryjnego. Organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia wniesionego zażalenia. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Argumentacja, że SKO jako organ niewyspecjalizowane nie może dokonywać kategorycznych ustaleń w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stoi w sprzeczności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz pozycją ustrojową SKO jako organu odwoławczego. Przedmiotem sprawy jest wydanie opinii dotyczącej uznania rekultywacji za zakończoną. Przepisy, zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również ustrojowe (ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych) oraz materialnoprawne (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych) nie dzielą organów na "wyspecjalizowane" i "niewyspecjalizowane".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że "podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji – nie dostrzega podstaw do zastosowania art. 64c § 5 P.p.s.a. oraz wnosi o oddalenie sprzeciwu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2).
Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sprawy ze skarg dotyczących postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Przyjmuje się, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. (postanowienie NSA z 16.02.2018 r., I OZ 130/18, ONSAiWSA 2019, nr 3, poz. 45).
Skarga okazała się uzasadniona.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 136 § 1-4 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 3 oraz art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie ujawnił żadnych podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 01 sierpnia 2024 roku zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z analizy przekazanych akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy P. usuną wadliwości dowodowe stwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 18 stycznia 2024 roku o sygn. akt IV SA/Po 712/23.
Okoliczności i twierdzenia powoływane jako podstawa faktyczna dla kolejnej negatywnej opinii zostały obszernie udokumentowane w aktach administracyjnych.
Z treści zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponadto, że powoływane przez Burmistrza dokumenty/akty kończące postępowania toczące się przed innymi organami w sprawach należących do właściwości tych organów dotyczyły różnych podmiotów, ale tylko tych, które zaangażowane były w proces eksploatacji złoża kruszywa [...] oraz rekultywacji wyrobiska.
Analiza przedstawionego materiału dowodowego nakazuje przyjmować, że Burmistrz Miasta i Gminy P. udokumentował w aktach administracyjnych:
- kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych,
- sposób rekultywacji, tj. materiał dopuszczony do wypełnienia wyrobiska,
- nielegalne zdeponowanie w wyrobisku mieszanki popiołowo - żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych,
- naruszenie warunków deponowania żużli i popiołów elektrownianych w wyrobisku, tj. deponowania takich odpadów w wyrobisku w sposób zapobiegający przedostawaniu się niepożądanych substancji do poziomów wodonośnych,
- prowadzenie postępowania w celu przymusowego usunięcia odpadów nielegalnie wykorzystanych do wypełnienia wyrobiska [...],
- oraz negatywne konsekwencje dla środowiska wynikające z naruszenia warunków/sposobu deponowania żużli i popiołów elektrownianych w wyrobisku.
W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie przyjmuje, że merytoryczne rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej.
Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że dokonanie oceny materiału dowodowego przedłożonego wraz z zażaleniem jest niedopuszczalne na gruncie treści art. 136 § 1-4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wnioski dowodowe zawarte w zażaleniu zostały powołane w celu potwierdzenia, że na skutek złożenia w wyrobisku mieszanki popiołowo - żużlowej nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych wartości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska ani w glebie, ani w wodzie.
Z powyższego Spółka wywodzi brak podstaw dla przyjmowania stanowiska o pogorszeniu się właściwości fizycznych i chemicznych gruntów oraz dopatruje się w takiej ocenie konieczność wydania pozytywnej opinii o uznaniu rekultywacji za zakończoną.
Organowi odwoławczemu umknęło, że już na etapie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2024 roku o sygn. akt IV SA/Po 712/23 bezsporne było, iż "w świetle wyników badań próbek ziemi wykonanych przez WWIOŚ na spornej działce nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych dla substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska".
Data powstania dokumentów załączonych do zażalenia nakazuje przyjmować, że dowody przedstawione wraz z zażaleniem były znane Burmistrzowi Miasta i Gminy P. już w poprzednio prowadzonym postępowaniu.
Natomiast w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt IV SA/Po 712/23 Sąd kategoryczne wskazał, że kwestie rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami w rozumieniu art. 22a ust. 1 ustawy o ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wykraczają poza kompetencje Burmistrza Miasta i Gminy P. dotyczące opiniowania uznania rekultywacji za zakończoną.
Powyższe prowadzi do oczywistej konstatacji, że opinia w kwestii uznania rekultywacji gruntów za zakończoną powinna zostać wydana przy założeniu, że na działce nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych wartości dla substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska.
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, jaki wpływ na treść opinii ma brak wykonania nakazu Marszałka Województwa W. odnośnie usunięcia odpadów nielegalnie zdeponowanych w wyrobisku [...].
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
O należnych skarżącej Spółce kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).