IV SA/Po 468/23

IV SA/Po 468/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C. z 21 września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. kwotę 4.097 (cztery tysiące dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 21 września 2021 r. nr [...] Związek Międzygminny "C. " (dalej organ I instancji) działając na podstawie art. 6q, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 3 aa pkt 1, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 i 9 zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 888 - dalej u.c.p.g.), art. 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.); art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 65 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze. zm. – dalej u.s.g.), art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) i § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "C. " (opubl. w Dz. Urz. Woj. W.. z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) wymierzył Firmie H. karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu wskazano, że Firma H. w dniu 27 stycznia 2021 r. (korekty z dnia 18 marca 2021 r., 22 marca 2021 r.) przedłożyła sprawozdanie o odebranych odpadach komunalnych za 2020 r., z którego wynika, iż do recyklingu i przygotowania do ponownego użycia Firma H. przekazała w 2020 roku odpady komunalne z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło w łącznej ilości 82,3510 Mg. Firma H. uzyskała poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła 29,10 % w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r.(art. 3aa pkt 1 u.c.p.g.). Łączna masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło potrzebna do osiągnięcia wymaganego poziomu 50% za 2020 r. wynosi 141,6397 Mg, a zatem łączna masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło brakująca do osiągnięcia wymaganego poziomu 50% za 2020 r. wynosi 59,2887 Mg.
Zgodnie z przepisem art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
W myśl przepisu art. 9x ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg. wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Przytoczony wyżej w przepisie art. 9x ust. 3 u.c.p.g. przepis art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska odsyła do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 2490 ze. zm.), gdzie w załączniku nr 2 do w/w rozporządzenia w tabeli pod pozycją 1051 określono jednostkową stawkę opłaty zł/Mg za składowanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w roku 2020 i w kolejnych latach w wysokości 270,00 zł.
W świetle powyższych kolejnych regulacji i wyżej poczynionych ustaleń i wyliczeń Zarząd Związku określił Firmie H. karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r., w wysokości [...] zł. Wyliczenie w/w kary: [...] (łączna masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło brakująca do osiągnięcia wymaganego poziomu 50%) x [...] zł (stawka jednostkowa zł/Mg za składowanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w roku 2020) — [...] zł.
H. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą H. (dalej również jako Skarżący) we wniesionym z zachowaniu terminu odwołaniu (uzupełnionym pismem z 14 stycznia 2022 r.) podniósł m. in. naruszenie przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także błędną wykładnię art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Ponadto zdaniem Skarżącego w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 marca 2023 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3aa u.c.p.g. gminy są zobowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo. Na podstawie art. 9g ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danych roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 u.c.p.g. W myśl art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Organ odwoławczy podkreślił, że gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zadaniem gminy. Nie zmienia tego utworzenie - dla wspólnego wykonywania zadań - związku międzygminnego, oznacza to jedynie, że - zgodnie z przepisami u.s.g. prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzi - na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3). Należy zauważyć, że w par. 6 Statutu Związku Międzygminnego C. , wśród zadań tego Związku przewidziano kontrolę wykonywania przez zobowiązane podmioty obowiązków wynikających z ustawy wraz z nakładaniem kar (ust. 1 pkt 23). Pomimo utworzenia związku, gminy nadal istnieją w swoich granicach i mają swoich mieszkańców, których obsługuje związek i wynajęte przezeń firmy.
W praktyce, zmiany wynikające z utworzenia związku międzygminnego sprowadzają się do tego, że kompetencje organów zrzeszonych gmin - określone wprost w u.c.p.g. - przechodzą na zgromadzenie związku (gdy chodzi o kompetencje rad gmin) i na zarząd związku (kompetencje organów wykonawczych czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). Obowiązuje przy tym zasada, wyrażona w art. 268a k.p.a., że zarząd - jako organ administracji publicznej - może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. Niewątpliwie takim pracownikiem jest także dyrektor biura, główny księgowy czy jego zastępca. Sam fakt, że osoba pełniąca ww. funkcję podpisuje decyzje z upoważnienia zarządu, używając odpowiedniej pieczęci, pozwala zakładać istnienie stosownego upoważnienia. W myśl art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku osiągnięcia w danych roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Z treści cytowanej regulacji jasno wynika, że jedyną przesłanką nałożenia kary jest nieosiągnięcie odpowiedniego przygotowania odpadów przez podmiot je odbierający (niezależnie od powodów), przy czym wysokość kary uzależniona jest od wielkości masy odpadów brakujących do osiągnięcia poziomu 50% (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). W ocenie Kolegium w analizowanym przypadku sam fakt nieosiągnięcia wymaganego poziomu odpadów komunalnych jest bezsporny. Fakt ten wywieźć należy także ze sprawozdania Skarżącego o odebranych odpadach komunalnych za 2020 r., z którego wynika przekazanie odpadów przygotowanych do ponownego użycia w ilości 82,3510 Mg, co stanowi jedynie 29,10%, przy wymaganych ustawą 50% (tj. 141,6397 Mg). W tym stanie rzeczy za chybione uznać trzeba zarzuty odwołania dotyczące nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stan faktyczny sprawy jest jasny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnośnie istotnych faktów nie budzi wątpliwości. Organ ma prawo opierać się na faktach znanych mu z urzędu (a takim jest złożenie sprawozdania z określoną ilością odpadów komunalnych) i nie musi się w takim wypadku powoływać na konkretne dowody ani dokonywać ich oceny. Skarżący będąc przedsiębiorcą profesjonalistą nie może także przerzucać odpowiedzialności za niespełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. na właścicieli poszczególnych nieruchomości. Odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi wyłącznie odbiorca odpadów - jakim jest odwołująca firma zgodnie z brzmieniem ww. przepisu.
Organ odwoławczy zweryfikował także i uznał za prawidłowy sposób wyliczenia i wysokość ustalonej kary administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. określający dyrektywy ustalania wysokości kar pieniężnych, nic obejmuje przypadku przewidzianego w art. 9x ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Ustawodawca nie pozostawił zatem organom administracji żadnej możliwości miarkowania wielkości kary za nieosiągnięcie odpowiedniego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia - wprowadzając sztywne dyrektywy jej obliczenia (w art. 9x ust. 2 u.c.p.g.). Co więcej - nie wprowadzono przesłanki winy przedsiębiorcy. Możliwości miarkowania kary nie można także wywieść z przepisów Rozdziału IVA k.p.a. skoro uregulowanie w ustawie szczególnej przesłanki wymiaru analizowanej kary wyklucza możliwość sięgnięcia po dyrektywy z art. 189d k.p.a. Wskazane w odwołaniu okoliczności nie podpadają też pod przesłankę działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.).
W ocenie Kolegium brak również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. W świetle przepisu art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. byłoby to możliwe w razie jednoczesnego spełnienia 2 warunków: znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa przez stronę. Trudno byłoby uznać, że nieosiągnięcie przez skarżącego wymaganego przepisami prawa przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu ma znikomą wagę a po wtóre - niewykonalne jest naprawienie uchybienia polegającego na nieosiągnięciu poziomu w minionym roku kalendarzowym. Reasumując, sporna kara musiała być wymierzona i to w wysokości przyjętej w zaskarżonej decyzji, co legło u podstaw jej utrzymania w mocy.
H. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą H. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
. art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 10 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy oraz wydanie decyzji bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującej oceny materiału dowodowego sprawy, czym naruszono interes skarżącego, a co przejawiło się brakiem rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2023 r. o przeprowadzenie mediacji, całkowitym pominięciem przez organ II instancji argumentacji skarżącego zawartej w piśmie z 17 listopada 2021 r., piśmie z dnia 14 stycznia 2022 r. (uzupełnienie odwołania) oraz piśmie z dnia 4 lipca 2022 r. (uzupełnienie odwołania) dotyczącej stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów działu IVa k.p.a.,
. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy, co w konsekwencji doprowadziło organ II instancji do nieprawidłowego uznania, że skarżący nie osiągnął wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D., co powoduje, iż zachodzi konieczność wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Zdaniem skarżącego wadliwe jest również przyjęte przez organ odwoławczy, że ustalenia faktyczne w sprawie były kompletne i ich treść pozwalała na ustalenie na jakiej podstawie została wydana decyzja organu I instancji oraz w jaki sposób i opierając się o jakie dane i informacje została obliczona i nałożona na skarżącego kara pieniężna; podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dawał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
. art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3aa pkt 1 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D. może stanowić podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy nie potwierdzają jakoby skarżący dopuścił się czynów uzasadniających zastosowanie tych przepisów;
. art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie (a przepisu k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie) skutkujące przyjęciem, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, podczas gdy waga naruszenia prawa (o ile w ogóle występuje) jest znikoma, uchybienie to nie nastąpiło z winy skarżącego, nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji zaś żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, że reguł ogólnych wymierzania kar administracyjnych wynikających z przepisów k.p.a. nie stosuje się.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, lecz z powodów innych, niż podniesione w skardze.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 sierpnia 2023 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Z akt sprawy wynika, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Rozpoznanie sprawy należy jednak poprzedzić analizą prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "C. decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D. będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w roku 2020 r.,
Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Związku została wydana przez działającego z upoważnienia Zarządu Dyrektora Biura Związku. W związku z powyższym wskazać należy, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów u.s.g, która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny.
Sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z § 6 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego "C. dalej Statut (dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Związku - [...]), zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie Uczestników, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 Statutu).
Sąd zauważa, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów u.s.g., odnoszących się do uprawnień wójta, w tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.
Organem wykonawczym Związku Międzygminnego "C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 Statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Tym samym, w związku z powołaniem związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd.
Zasadą w prawie administracyjnym pozostaje, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast w ocenie Sądu niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a k.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne. Jak zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2017 r., IV SA/Po 942/16 (zob. [...] – dalej: CBOSA), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. do k.p.a. art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i k.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2020 r., I SA/Lu 261/20 (CBOSA) wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a.
Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego Zarząd Związku Międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 listopada 2016 r., II SA/Po 617/16 - CBOSA).
W przedmiotowej sprawie art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Jak wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd, jako organ wykonawczy, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby mu powyższe działanie, w szczególności, z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 11 u.c.p.g,, który wskazuje, że zarząd związku międzygminnego, może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konsekwentnie decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Sąd zauważa, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., GSK 1056/10 - CBOSA). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Stąd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2019 r., I OSK 35/18 - CBOSA). Należy podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego indywidualnej osoby stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Po 838/21 (CBOSA).
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Równocześnie wobec stwierdzonej rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez wadliwie umocowaną osobę reprezentująca organ kolegialny, na tym etapie postępowania Sąd nie wypowiada się merytorycznie co do prawidłowości samego rozstrzygnięcia.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionemu pracownikowi. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie podpisanego przez członków tego organu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 4.097 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości 480 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. .