IV SA/Po 466/24

IV SA/Po 466/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 czerwca 2022 r. nr XXXIV/317/2022 w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Strzałkowo dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym Strzałkowo 1. stwierdza nieważność § 17 ust. 2 pkt 4 oraz § 19 ust. 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Strzałkowo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXIV/317/2022 Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Strzałkowo dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym Strzałkowo, zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie: § 17 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 2 pkt 10.
Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie: § 17 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 2 pkt 10 uchwały Nr XXXIV/317/2022 Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Strzałkowo dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym Strzałkowo - ze względu na istotne naruszenie prawa.
Uchwała została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 29 czerwca 2022r.
W motywach skargi Wojewoda wskazał, że w § 17 ust. 2 pkt 4 uchwały, ustalono dla terenu 1U - terenu usług, że dopuszcza się wznoszenie obiektów budowlanych wymagających ochrony akustycznej w zasięgu oddziaływania drogi krajowej nr 92, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających poziom hałasu w budynkach do wartości normatywnych. Również w § 19 ust. 2 pkt 10 uchwały ustalono dla terenu 4MN/U - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, że na terenie oznaczonym symbolem 4MN/U (załącznik nr 5 do uchwały) położonym w sąsiedztwie drogi krajowej nr 92, należy stosować środki techniczne zmniejszające poziom hałasu do wartości normatywnych; dopuszcza się wznoszenie obiektów budowlanych wymagających ochrony akustycznej w zasięgu oddziaływania drogi krajowej, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających poziom hałasu w budynkach do wartości normatywnych.
Powyższe ustalenia uchwały nie znajdują zdaniem organu nadzoru umocowania w regulacjach ustawy oraz w przepisach odrębnych.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 177 i § 178 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obowiązującym w dniu podjęcia uchwały: Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.
Jednocześnie w myśl art. 135 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały: Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały: Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), albo z analizy po realizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to m.in. dla trasy komunikacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że wprowadzenie do planu miejscowego dodatkowych ustaleń w kwestii kompleksowo regulowanej przepisami odrębnymi stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy. Ustalenia § 17 ust. 2 pkt 4 oraz § 19 ust. 2 pkt 10 uchwały stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do rozstrzygania w zakresie obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Strzałkowo wniosła o jej uwzględnienie w całości oraz nieobciążanie organu kosztami niniejszego postępowania. Rada Gminy Strzałkowo stwierdziła, że podziela argumenty zawarte w skardze Wojewody Wielkopolskiego w całości i uznaje, że wniosek organu nadzoru o stwierdzenie w części nieważności uchwały nr XXXIV/317/2022 Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Strzałkowo jest zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 1 lipca 2022 r. pod pozycją 4995.
Skargę na przedmiotową Uchwałę XXIV/317/2022 Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Strzałkowo dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym Strzałkowo, zaskarżając uchwałę w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia § 17 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 2 pkt 10, wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; w skrócie "u.s.g.").
W tym miejscu podkreślić należy, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie w zakresie § 17 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 2 pkt 10 uchwały Nr XXXIV/317/2022 Rady Gminy Strzałkowo z dnia 23 czerwca 2022 r., z uwagi na rażące naruszenie prawa, co wyznaczyło zakres zaskarżenia przedmiotowej Uchwały i rozpoznania skargi przez Sąd.
Rada Gminy uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały. Jako podstawę prawną wskazano ten przepis oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Sądu Administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody 8 maja 2024 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.
Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).
Dalej należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).
Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 ZTP (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.
Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).
Wobec powyższego akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (informacji, postulatów itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia. W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej omawianą zasadę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, na mocy odesłania z § 143 ZTP.
Podkreślić, zatem należy, że - jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52) - tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).
Przekładając powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy po pierwsze, że zaskarżone postanowienie § 17 ust. 2 pkt 4 Uchwały ustala się następujące szczegółowe warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem U: dopuszcza się wznoszenie obiektów budowlanych wymagających ochrony akustycznej w zasięgu oddziaływania drogi krajowej nr 92, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających poziom hałasu w budynkach do wartości normatywnych. Natomiast, zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 10 Uchwały ustala się następujące szczegółowe warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu terenie oznaczonym symbolem 4MN/U (załącznik nr 5 do uchwały) położonym w sąsiedztwie drogi krajowej nr 92: należy stosować środki techniczne zmniejszające poziom hałasu do wartości normatywnych; dopuszcza się wznoszenie obiektów budowlanych wymagających ochrony akustycznej w zasięgu oddziaływania drogi krajowej, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających poziom hałasu w budynkach do wartości normatywnych.
Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że cytowane postanowienia Uchwały są wadliwe. Sąd w pełni popiera stanowisko wyrażone w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 29 marca 2019 r., sygn. IV SA/Po 3/19, z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. IV SA/Po 367/21, z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. IV SA/Po 875/21, z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. IV SA/Po 641/22 (dostępne CBOSA).
Wojewoda słusznie wskazał, że zgodnie z § 177 i § 178 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.
Natomiast w myśl art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Treść zaskarżonych uregulowań Uchwały w istocie prowadzi do stwierdzenia, że organ wyznaczył strefy oddziaływania hałasu wynikającego z sąsiedztwa z istniejącą drogą krajową nr 92. Zaskarżone postanowienia Uchwały w zakresie ustalenia strefy oddziaływania hałasu wynikającego z sąsiedztwa z istniejącą drogą stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych akt prawa miejscowego nie może swoimi postanowieniami wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (wyrok NSA dnia 30 września 2009 r., sygn. akt. II OSK 1077/09, Legalis nr 215766, wyrok NSA oz. We Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/WR 1179/98, Legalis nr 178893).
Sąd wskazuje, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego stref negatywnego oddziaływania oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych. W myśl powołanego art. 135 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania należy do wyłącznych kompetencji właściwego miejscowo sejmiku województwa bądź rady powiatu.
Wskazać dodatkowo należy, że zaskarżone postanowienia § 17 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 2 pkt 10 Uchwały w istotny sposób ograniczają uprawnienia właścicielskie, w tym zwłaszcza prawo zabudowy nieruchomości położonych w sąsiedztwie drogi krajowej nr 92. Uzależnia bowiem lokalizowanie obiektów budowlanych wymagających ochrony akustycznej pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających poziom hałasu w budynkach do wartości normatywnych. Ustanowienie kwestionowanego postanowienia Uchwały rodzi taki skutek, że doprowadzenie do zredukowania ww. uciążliwości do poziomów odpowiadającym obowiązującym normom staje się obowiązkiem potencjalnego inwestora. W przeciwnym razie zlokalizowanie takiej inwestycji nie będzie możliwe, z uwagi na jej niezgodność z przedmiotowym postanowieniem Uchwały. W konsekwencji ustanowienie § 17 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 2 pkt 10 Uchwały może prowadzić w konkretnym przypadku do odwrócenia zasady – wynikającej m.in. z przepisów § 177 i § 178 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz art. 135 ust. 1, art. 6 (zasada przezorności) i art. 7 (zasada "zanieczyszczający płaci") ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, że obowiązek oraz koszty redukcji negatywnych (ponadnormatywnych) oddziaływań pochodzących od drogi publicznej obciążają jej zarządcę, a w konsekwencji do przerzucenia tego obowiązku (w tym i kosztów zastosowania wymaganych zabezpieczeń) na właścicieli nieruchomości sąsiednich – bez podstawy prawnej.
Podsumowując, należy stwierdzić, że § 17 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 2 pkt 10 Uchwały w istotnym stopniu naruszają zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w sposób nie dość określony i bez wymaganej podstawy prawnej, wyznaczają obszar oddziaływania hałasu w związku z sąsiadującymi drogami z jednoczesnym ustanowieniem określonych ograniczeń w jego zagospodarowaniu. Tymczasem żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego tego rodzaju stref oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu zabezpieczenie przed ponadnormatywnych oddziaływaniem uciążliwości inwestycji drogowych (hałasu i wibracji).
Oceny takiej nie zmienia zawarte w aktach planistycznych stanowisko organu uzgadniającego projekt przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narzucone przez GDDKiA pismem z 30 marca 2022 r. (znak O.PO.Z-3.438.52.2022.2.ep), którego umieszczenie w planie było warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia projektu planu postanowieniem GDDKiA z 05 maja 2024 r. Pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret trzecie) u.p.z.p., z właściwym zarządcą drogi, nie może bowiem prowadzić do sankcjonowania sytuacji istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 17 ust. 2 pkt 4 i § 19 ust. 2 pkt 10, jak orzeczono w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz 1935, ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.
Odnosząc się do wniosku organu o nieobciążanie kosztami postępowania, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania (inaczej zasadą rezultatu) obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sąd obciąża organ, jako stronę przegrywającą sprawę w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 P.p.s.a.). Ustawa szczegółowo określa, na której ze stron ciąży obowiązek zwrotu kosztów postępowania w zależności od wyniku sprawy. Skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji oraz w razie umorzenia postępowania, gdy organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, uwzględnił skargę w całości przed dniem rozpoczęcia rozprawy (H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 200). Nie ma więc możliwości uwzględnienia wniosku organu o odstąpienie od obciążania go kosztami postępowania sądowego. Zauważyć jednak należy, że wynagrodzenie to zostało przyznane w podstawowej stawce wynoszącej 480 zł.