IV SA/Po 466/23

IV SA/Po 466/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 28 września 2022 r. nr LIV/494/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek o nr ewid.: 320/15, 320/17, 320/34, 320/35, 320/36 obręb Borowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasadza od Gminy Czempiń na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej jako skarżący), działając jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LIV/494/22 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 28 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek o nr ewid.: 320/15, 320/17, 320/34, 320/35, 320/36 obręb Borowo (dalej jako Uchwała). Wojewoda Wielkopolski zaskarżył przedmiotową Uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm., dalej jako u.o.g.r.l.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, zaś w przesłanej mu dokumentacji planistycznej znajdują się wypisy z rejestru gruntów, z których z kolei wynika, że w skład działek - położonych w województwie wielkopolskim, powiecie kościańskim, jednostka ewidencyjna Czempiń - obszar wiejski, obręb ewidencyjny: 301102_5.0003 Borowo - o nr. ewid. 320/34 wchodzą klasoużytki Rlllb, natomiast w skład działki o nr. ewid. 320/36 klasoużytki Rllla. Wojewoda Wielkopolski nie stwierdził w dokumentacji prac planistycznych zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze, wobec czego pismem z 24.01.2023 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy Czempiń o złożenie wyjaśnień w zakresie braku ww. zgody.
Jak następnie wyjaśnił skarżący, w odpowiedzi Burmistrz Gminy Czempiń przesłał załącznik zatytułowany "Analiza możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne" oraz wskazał, że grunty rolne klasy III zlokalizowane na działkach o nr. ewid. 320/34 i 320/36, obręb Borowo, nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze ponieważ wymienione działki spełniają łącznie wymogi wynikające z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.
Wojewoda Wielkopolski podniósł, że w załączniku stanowiącym mapę z analizą możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne nie odniesiono się do działki nr 320/34, na której w części znajduje się użytek gruntowy klasy lllb (134 m2), a która to działka została przeznaczona na drogę wewnętrzną (KDW). W ocenie skarżącego nie zostały spełnione przesłanki przemawiające za zmianą przeznaczenia tego gruntu bez uzyskania stosownej zgody.
Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego nie sposób uznać w zakresie działki nr 320/36, że grunty klasy III znajdują się choć częściowo w obszarze zwartej zabudowy. Skarżący wyjaśnił, że definicja obszaru zwartej zabudowy przyjęta w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. precyzuje, że jest to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Z analizy załącznika graficznego przesłanego wraz z wyjaśnieniami Burmistrza wynika zaś, że granice obszaru zwartej zabudowy prowadzono po granicy działki nr 320/36 w miejscach gdzie granica działki oddalona jest o więcej niż 50 m od budynków, co jest niezgodne z przywołaną definicją. Ponadto skarżący podniósł, że grunty klasy III na działce nr 320/36 (dwa fragmenty o łącznej powierzchni 915 m2) są tylko częściowo położone w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej.
W ocenie Wojewody Wielkopolskiego analizowany grunt nie spełnia przesłanek położenia, wobec czego dokonana w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymagała uzyskania w toku procedury planistycznej zgody ministra. Takiej zgody zaś nie uzyskano, co stanowi nie tylko o naruszeniu przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., lecz także trybu sporządzania planu. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako u.p.z.p.). wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.
Skarżący skonstatował, że dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cel nierolniczy powinno zostać poprzedzone wystąpieniem Burmistrza Gminy Czempiń o uzyskanie zgody o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Uchybienie w tym zakresie zaliczyć należy do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu w całości. Skarżący podkreślił również, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolniczych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu należy zakwalifikować, jako naruszenie zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (i nieleśne) bez wymaganej zgody właściwego organu, godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne [vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 lutego 2018 r. (sygn. akt. IV SA/Po 885/17)].
Końcowo Wojewoda Wielkopolski wskazał, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w całości, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Czempiń wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 92 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla terenu obecnych działek o nr ewid. 320/34 i 320/36 obręb Borowo, Burmistrz Gminy Czempiń wydał w dniu 24.07.2007 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr 13/2007, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego: budowa sali widowiskowo-sportowej wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie obejmującym działki nr ewid: 320/15, 320/17, 320/21 w miejscowości Borowo. Ponadto dla działki o nr ewid. 320/21 obręb Borowo, Burmistrz Gminy Czempiń dnia 24.04.2007 r. wydał decyzję nr 35/2007o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji: przebudowa napowietrznej linii 15 kV na linię kablową na terenie obejmującym działki o nr ewid. 320/15, 320/17, 320/21 w miejscowości Borowo. Organ przesłał ww. decyzje do tutejszego Sądu.
Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotowe działki o nr ewid. 320/34 i 320/36 powstały w wyniku podziału działki o nr ewid. 320/21. Podstawą dokonania powyższej zmiany gruntowej, zgodnie z zawiadomieniem Starosty Kościańskiego o zmianach w danych ewidencyjnych, stanowił operat geodezyjny nr GN-1.6640.1958.2016 z dnia 13.10.2016 r. Zatem w rozumieniu powyższego przepisu działki o nr ewid. 320/34 i 320/36 obręb Borowo, nie są nieruchomościami wykorzystywanymi na cele rolne, co oznacza, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu z rolniczego na nierolniczy. W przekonaniu organu analizowane grunty nie wymagały więc uzyskania w toku procedury planistycznej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.
Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Gminy Czempiń stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki o nr ewid. 320/15, 320/17, 320/34, 320/35, 320/36 obręb Borowo sporządzony został bez jakiegokolwiek naruszenia zarówno trybu jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr LIV/494/22 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 28 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek o nr ewid.: 320/15, 320/17, 320/34, 320/35, 320/36 obręb Borowo. Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 06.10.2022 r., pod pozycją 7015.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego umocowany był do zaskarżenia uchwały w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Zaskarżona Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, 583, 1005, 1079, 1561) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503).
W myśl art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.
W sprawie znajdują również zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały). Zgodnie z art. 7 tej ustawy:
1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
1a. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się.
2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:
1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,
2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 4 lub upoważnionej przez niego osoby,
3) (uchylony),
4) (uchylony),
5) pozostałych gruntów leśnych
- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.
2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
3. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku.
3a. Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
4. Do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
5. Organ wyrażający zgodę, o którym mowa w ust. 2, może żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy.
6. (uchylony).
Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok WSA we Wrocławiu z 24.11.2020 r., sygn. akt: II SA/Wr 732/19, CBOSA).
Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz przytoczone wyżej przepisy prawne Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała pojęta została z istotnym naruszeniem trybu (procedury) sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako m.p.z.p.) określonego w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW, ZP i UO. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że na obszarze działki nr ewid. 320/34, obręb Borowo (w m.p.z.p. teren KDW) znajdują się użytki rolne klasy RIIIb, zaś na obszarze działki o nr ewid. 320/36 (w m.p.z.p teren UO i ZP) znajdują się użytki rolne klasy RIIIa.
W rozpatrywanej sprawie organ dokonał zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami KDW, ZP i UO bez zgody właściwego organu na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ nie dysponował w odniesieniu do tych gruntów zgodą na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze udzielonej przez właściwy organ.
Wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia Burmistrza Gminy Czempiń prezentowane w odpowiedzi na skargę, jak również wyjaśnienia tego organu przedstawione Wojewodzie Wielkopolskiemu w piśmie z dnia 27.01.2023 r. Nie sposób bowiem przyjąć, aby w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w odniesieniu do kwestionowanych działek zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację Wojewody Wielkopolskiego przedstawioną w skardze. Aby bowiem dokonać w planie miejscowym zamiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze, bez zgody właściwego organu, konieczne jest spełnienie przez te grunty wszystkich warunków określonych w pkt od 1-4 przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Tymczasem z analizy akt sprawy płynie wniosek, że w odniesieniu do przedmiotowych gruntów nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w ww. przepisie. Niespełnienie choćby jednego z warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l oznacza, że dla zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów wymagana była zgoda właściwego organu, której w sprawie nie uzyskano. Tym samym, zasadny okazał się zarzut Wojewody wskazujący na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do tych terenów, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości (wyrok WSA we Wrocławiu z 24.11.2020 r., sygn. akt: II SA/Wr 732/19, CBOSA).
Podkreślenia przy tym wymaga, że w odpowiedzi na skargę organ nie wskazywał już, jakoby sporne działki zwolnione były z konieczności uzyskania zgody na zamianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne z powodu spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 a pkt 1-4 u.o.g.r.l., lecz oparł swoje wyjaśniania na zupełnie innej argumentacji. Wskazał on bowiem, że zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. działki o nr ewid. 320/34 i 320/36, obręb Borowo, nie są nieruchomościami wykorzystywanymi na cele rolne, co oznaczało zdaniem tego organu, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu z rolniczego na nierolniczy. Nie dostrzegł jednak Burmistrz Gminy Czempiń, że przepis art. 92 ust. 2 u.g.n., który definiuje jak należy rozumieć nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne, znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do problematyki podziału nieruchomości, nie zaś do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zastępuje bowiem zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.
Objęcie nieruchomości rolnej lub leśnej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla całej nieruchomości lub dla jej części dopuszcza się zagospodarowanie na inne cele niż rolnicze lub leśne. W takim przypadku podział nieruchomości podporządkowany jest warunkom określonym w tych decyzjach, chociaż samo wydanie tych decyzji nie zmienia przeznaczenia nieruchomości (nadal pozostających nieruchomościami rolnymi lub leśnymi). Nieruchomości takie są jednak wtedy traktowane w procedurze podziałowej nie jak nieruchomości rolne lub leśne, ale jak nieruchomości, które można zagospodarować na inne cele (wynikające z wymienionej decyzji). Brak jest natomiast podstaw do zaliczenia nieruchomości określonej w ewidencji gruntów jako grunt rolny do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2, jeżeli w stosunku do nieruchomości zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz aktualizowany, LEX; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15.11.2022 r. , sygn. akt: II SA/Ol 667/22, CBOSA).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (w sytuacji gdy jest wymagana) na cele nierolnicze (nieleśne), stanowi naruszenie procedury uchwalania planu uzasadniające stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1379/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1900/08; CBOSA). Nie budzi on bowiem wątpliwości w świetle obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., z którego jasno wynika, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowi jeden z elementów sekwencji czynności podejmowanych przez organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta), w ramach procedury planistycznej (wyrok NSA z 10.12.2019 r., sygn. akt: II OSK 242/18, CBOSA). Orzekający Sąd pogląd ten w pełni podziela.
Podkreślić również należy, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (i nieleśne) bez wymaganej zgody właściwego organu godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. Prawidłowość takiej kwalifikacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, uznające wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze za istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., II OSK 1458/11, CBOSA) i regulację sprzeczną z prawem (zob. wyrok WSA z 25 stycznia 2008 r., II SA/Kr 535/07, CBOSA). Przy tym przez brak wymaganej zgody należy rozumieć zarówno sytuację, w której organ planistyczny w ogóle o taką zgodę nie wystąpił, albo wystąpił, ale nie uzyskał żadnej odpowiedzi od organu uzgadniającego, względnie otrzymał odpowiedź odmowną (wyrok WSA w Poznaniu z 14.05.2014 r., IV SA/Po 136/14, CBOSA).
Dostrzec przy tym należy, że – jak wynika z akt sprawy – Burmistrz Gminy Czempiń działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. pismem z dnia 4.03.2022 r. wystąpił do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na działce 320/36, obręb Borowo i zgodę tę uzyskał (decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 10.05.2022 r.). Spełnił więc warunek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jednocześnie pomijając okoliczność, że taka zgoda wymagana jest również w odniesieniu do gruntów rolnych.
Wobec powyższych okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Wojewody Wielkopolskiego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.