IV SA/Po 460/25

IV SA/Po 460/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2025 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 21.06.2024 r. znak [...] o ustaleniu na rzecz J. y i A. S., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na terenie składającym się z działek nr ewid. [...] i [...], położonych w Ś. przy ul. [...] i ul. [...].
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
J. i A. S., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika w dniu 30 marca 2023 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na terenie składającym się z działek nr ewid. [...] i [...], położonych w Ś. .
Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 16 czerwca 2023 r. znak [...] ustalił na rzecz J. i A. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na terenie składającym się z działek nr ewid. [...] i [...], położonych w Ś. przy ul. [...] i ul. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., znak [...], w wyniku odwołania G. P. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Burmistrz Miasta [...] ponowną decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r. znak [...] na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) ustalił na rzecz J. i A. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na terenie składającym się z działek nr ewid. [...] i [...], położonych w Ś. przy ul. [...] i ul. [...].
Jako rodzaj zabudowy organ wskazał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.
W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i wymagań dotyczących nowej zabudowy Burmistrz wskazał:
a) nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości:
- 5,0 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid.[...],
- 4,6 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid.[...],
zgodnie z załącznikiem nr 1 (przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię wyznaczającą maksymalne dopuszczalne przybliżenie ściany frontowej projektowanego budynku bez prawa jej przekraczania za wyjątkiem gzymsów, okapów dachów, schodów zewnętrznych itp.),
b) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji: od 15,75% do 22,53%,
c) udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni terenu inwestycji: od 13,51% do 45,05%.
d) szerokość elewacji frontowej wynoszącą: od 6,5 m do 7,4 m,
e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu wynoszącą: od 7,0 m do 7,5 m,
f) geometria dachu: dach dwuspadowy, o symetrycznym układzie głównych połaci dachu, o równoległym kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu terenu inwestycji, o kącie nachylenia dachu od 20° do 30° oraz wysokością głównej kalenicy lub wysokością budynku od 9,0 m do 10,0 m.
W zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ I instancji wskazał, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zmianami). Organ określił obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące osób trzecich i inne warunki realizacji inwestycji. Przedsięwzięcie nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Do decyzji organ załączył mapę zasadniczą w skali 1:1000 z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu składające się z części opisowej i graficznej.
W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, postępowanie o wydanie niniejszej decyzji było prowadzone zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zmianami), jak dla terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla inwestycji, dla której nie ma obowiązku sporządzania takiego planu. Organ I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowią przede wszystkim przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zmianami), w której główną zasadą jest to, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi m.in. art. 61 u.p.z.p., a w tym jego ust. 1. W związku z powyższym na podstawie art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zmianami) na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zmianami), urbanista przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dalej organ wskazał, że za front terenu inwestycji przyjęto wspólną granicę terenu inwestycji składającego się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], z działką oznaczoną nr ewid.[...], której szerokość wynosi 10,4 m. Zatem 3x szerokość frontu równa się 31,2 m. Następnie organ przeanalizował wszelkie wymogi w niniejszej sprawie. Generalnie organ stwierdził, że po przeprowadzeniu stosownej analizy wynikającej z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, iż istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne przedstawione przez Wnioskodawców znajduje analogię w obszarze analizowanym, jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: kontynuacja funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy, ponadto inwestycja nawiązuje do wielkości powierzchni zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jest możliwe zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz niezbędnych mediów. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. W. wskazując, że w dniu 5 czerwca 2023 r. złożyła pismo do tutejszego Urzędu zawierające zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji. Pomimo uwag i wątpliwości została wydana pozytywna decyzja o warunkach zabudowy z którą się nie zgadza.
Zdaniem Odwołującej się decyzja Burmistrza jest błędna, nie rozstrzygnięto zgodnie z ogólną zasadą zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zupełnie pominął istniejącą zabudowę w odniesieniu do nowej planowanej zabudowy. W art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano definicję ładu przestrzennego. Zgodnie z tą definicją ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uzasadniony wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Owszem w wydanej decyzji organ prawidłowo wskazał elementy urbanistyczne, wskaźnik zabudowy i parametry nowej zabudowy. Nie wskazał, ani w jednym zdaniu, iż nowa zabudowa powinna nawiązywać formą architektoniczną, wyglądem do zabudowy istniejącej. Jest to niezbędne dla zachowania właściwego ładu przestrzennego. Zdaniem Skarżącej można, zachowując wszystkie parametry zawarte w decyzji o warunkach zabudowy zrealizować budynek, który będzie odbiegał od istniejącej zabudowy i żaden sposób z nią nie harmonizować. Ta właśnie kwestia nie została rozstrzygnięta w wydanej decyzji o warunkach zabudowy a jest fundamentalną rzeczą przy zabudowie bliźniaczej.
Dalej Odwołująca się wskazała, że urząd wydając decyzję działał szablonowo pomijając zupełnie tą kwestię. Dla zachowania ładu przestrzennego, właściwej kompozycji i harmonii urbanistycznej nie można wydać warunków zabudowy w oderwaniu od zabudowy istniejącej. Można bowiem zrealizować zabudowę zupełnie zgodną pod względem zachowania parametrów urbanistycznych, wykazanych w decyzji o warunkach zabudowy, ale zupełnie nie pasującą do zabudowy istniejącej i w oderwaniu od warunków zabudowy istniejącej. Skarżąca obawia się, że może sąsiad zrealizować nową zabudowę bez zachowania poziomów, warstw, układu właściwych podziałów, a to może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego i pogorszyć otoczenie i odczucia estetyczne. Dodatkowo podkreśliła, że w decyzji o WZ nie wskazał np. czy jest możliwość podpiwniczenia nowego budynku czy budynek będzie realizowany z podpiwniczeniem czy bez. Ma bardzo istotne znaczenie dla konstrukcji istniejącego budynku będącego jej własnością. Jest to kluczowe dla bezpieczeństwa budynku Odwołującej się i winno być określone w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca zgodziła się, że szczegółowe rozwiązania techniczne winny znaleźć się w projekcie budowlanym i będą procedowane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, ale jeśli nie rozstrzyga tego decyzja o WZ to budzi jej uzasadnione obawy. Podkreśliła, że w wydanej ponownie decyzji Burmistrz opiera się kilkakrotnie o wyroki sądowe, niejako stosując je jako normę prawa w rozstrzygnięciach i opierając stosowane argumenty o te orzeczenia. Wyrwane fragmenty z orzeczeń są nie do końca zrozumiałe i nie mogą stanowić norm prawa. Opieranie się w decyzji, jak i w uzasadnieniu wydanej decyzji o wyroki sądowe jest jej zdaniem niedopuszczalne.
Wspomnianą na wstępnie decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium w P. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 czerwca 2024 r. o ustaleniu na rzecz Państwa J. i A. S., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na terenie składającym się z działek nr ewid. [...] i [...], położonych w Ś. .
W uzasadnieniu Kolegium motywowało, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz prawidłowo, na podstawie stosowanego rozporządzenia ustalił parametry zabudowy. Projekt decyzji przekazano do uzgodnień do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej (art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p.), Marszałka Województwa [...] (art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.), Wydziału Inwestycji i Zamówień UM w Ś. , Centralnego Portu Komunikacyjnego (art. 53 ust. 4 pkt 16 u.p.z.p.). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania ".
Dodatkowo wskazano, że żadne przepisy nie uzależniają też ustalenia warunków zabudowy od zgody, woli czy też intencji właścicieli sąsiednich nieruchomości co do przebiegu czy lokalizacji przyszłej inwestycji. Jako "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy konkretny przepis prawa materialnego sprzeciwia się lokalizacji danej inwestycji, a zatem gdy planowana inwestycja zakłóca zastany ład przestrzenny. W analizowanej sprawie nie stwierdzono, aby inwestycja będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozostawała w kolizji z przepisami prawa materialnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła G. W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- art. 61 ust. 1 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku - poprzez niedochowanie warunków formalnych koniecznych dla wydania kwestionowanej decyzji, albowiem wydana decyzja narusza przywołany przepis, gdyż nie uwzględnia minimalnych odległości lokalizacji zabudowy oraz badanego obszaru w ten sposób, że nie wzięto pod uwagę kondycji i sąsiedztwa budynku skarżącej, który ma być zlokalizowany w sąsiedztwie nowowybudowanego dom wnioskodawców jako domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przez co nie mogło dojść do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z tym uregulowaniem,
- §§ 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niezastosowanie przez organ wydający pierwotną decyzję i błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż warunki tak wymienionymi przepisami zostały spełnione w kwestionowanych przez Skarżącą decyzjach, czym doszło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie i wydania decyzji o warunkach zabudowy dla Państwa Samsonów,
- § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. 2003.164.1588) w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez niedochowanie warunków jakim powinna odpowiadać decyzja o warunkach zabudowy w zakresie części graficznej i tekstowej, poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, iż decyzja takim warunkom odpowiada, pomimo ich wcześniejszego zakwestionowania, które było powodem uchylenia pierwszej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskodawców.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2025 r., znak: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta [...] z 21 czerwca 2024 r., znak: [...] o ustaleniu na rzecz J. i A. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie dla działek nr [...] i [...] położonych w Ś. .
W uzasadnieniu Skarżąca odniosła się do uchybień wytkniętych przez SKO na skutek pierwszego odwołania od decyzji Burmistrza i przypomniała, że analiza urbanistyczna nie spełniała warunków określonych w obowiązujących przepisach w tym w szczególności nie spełniała obowiązku dochowania tożsamości graficznej i treściowej. Była ona zdaniem SKO wydana zbyt ogólnikowo nie odnosząc się do wszelkich aspektów jakie określają przepisy wykonawcze w tym przywołane przez skarżącą rozporządzenie Ministra Infrastruktury z roku 2003. To z kolei znalazło uzasadnienie do uchylenia jej przez SKO i przekazaniu do jej ponownego rozpoznania. Organ właściwy tj. Burmistrz Miasta [...] miał wyraźnie wskazane jakich warunków należy dopełnić, aby było możliwe ponowne wydanie decyzji dla wnioskodawców. W konsekwencji Burmistrz Miasta [...] wydał po raz kolejny decyzję z dnia 21 czerwca 2024 roku, która nadal w ocenie Skarżącej nie spełniała warunków wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów wykonawczych. Analiza obszaru dla wnioskowanej zabudowy nie pozwala na możliwość realizacji inwestycji, dla której warunki mają być wydane. Skarżąca ponownie złożyła do postępowania swoje zastrzeżenia, które nie spotkały się z uznaniem organu gminy. Organ ten zlekceważył zastrzeżenia, pomimo tego, iż powinien odnieść się do nich w wydanym uzasadnieniu do decyzji. Ponownie uzasadnienie pomija zarzuty Skarżącej co do lokalizacji i obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w przedmiocie budowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Z całkowicie niezrozumiałych względów SKO utrzymało tak wydaną decyzję Burmistrza Miasta [...] w mocy. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu sporządzonym do decyzji SKO organ ograniczył się wyłącznie do wymienienia przepisów w oparciu o jakie decyzja o warunkach zabudowy winna zostać wydana nie odnosząc się szczegółowo do poszczególnych jej elementów i obszarów jakie winna ona spełniać.
Skarżąca nie może się zgodzić z twierdzeniami, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wydanie decyzji, która narusza przepisy ustaw i rozporządzeń oraz wytyczne jakim powinny ograny kierować się przy określaniu warunków zabudowy dla terenów, gdzie nie jest ustalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca upatruje wad decyzji w niedostatecznej analizie obszaru w jakim ma powstać inwestycja.
Dalej argumentowała, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy. Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych parametrów, cech i wskaźników. W związku z tym, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Zdaniem G. W. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Należy mieć na względzie, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby wymagania dotyczące nowej zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dalej wskazała, że celem niniejszej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Skarżąca podała, że tak ogólna decyzja, którą utrzymało SKO nie spełnia przesłanej określonych powyżej. Skarżąca podnosi, iż dla inwestycji jaka jest planowana nie sposób na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wykluczyć braku zachowania ładu przestrzennego dla obszaru w jakim ma powstać.
Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "około" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu u.p.z.p., jakim jest zachowanie ładu przestrzennego.
Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest także wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. To rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora.
W zakresie zarzutu naruszenia § 9 rozporządzenia Skarżąca podała, że w pierwszym rzędzie wypada zauważyć, że cała treść przepisu § 9 rozporządzenia nie mieści się w upoważnieniu do jego wydania zawartym w ust. 6 art. 61 ustawy planistycznej, bowiem wykracza poza enumeratywnie określone warunki co do treści tego rozporządzenia (ust. 7). Właściwy organ naczelny został upoważniony, a zarazem zobligowany do tego, aby treść rozporządzenia zawierała wymagania dotycząca ustalania określonych elementów w pkt 1-5. Brak jest w tym upoważnieniu jakiegokolwiek odniesienia do upoważnienia organu wydającego rozporządzenie w takim zakresie, jaki został zamieszczony w przepisie § 9. Nie można upoważnienia w takim zakresie wyprowadzić także z innych przepisów ustawy planistycznej. W związku z powyższym pojawia się problem, jak powinno się podchodzić do takiej istniejącej obecnie sytuacji, skoro omawiane rozporządzenie nie zostało zakwestionowane ani przed Trybunałem Konstytucyjnym, ani też, jak się wydaje, również przez sądy administracyjne, pomimo iż sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu (wydając rozstrzygnięcia - postanowienia, wyroki) są niezawiśli i podlegają tylko ustawom - art. 178 ust. 1 Konstytucji, mają więc prawo odmówić zastosowania normy prawnej podustawowej niezgodnej z ustawą (w tym przypadku z upoważnieniem do wydania rozporządzenia). W przepisie § 9 omawianego rozporządzenia została zawarta norma odnosząca się do treści decyzji o warunkach zabudowy. Otóż w ust. 1 mowa jest o tym, że decyzja o warunkach zabudowy ma zawierać dwie części: "część tekstową i graficzną". Wyniki analizy obszaru analizowanego, mające także zawierać część tekstową i graficzną, z woli organu wydającego rozporządzenie stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do § 9 ust. 3 rozporządzenia zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy urbanistycznej należy sporządzić na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 ustawy urbanistycznej "w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii", przy czym część graficzną analizy urbanistycznej należy sporządzić ("sporządza się") z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.
Oceniając praktycznie wartość powyższej regulacji, nie wskazując konkretnie, iż powinno się bezwzględnie i to niezwłocznie doprowadzić do jego usunięcia i zastąpienia zawartego w niej unormowania odpowiednią zmianą ustawy planistycznej, to jest zamieszczeniem w niej stosownych rozwiązań materialno-prawnych (np. w zakresie podziału decyzji na części) względnie uzupełnienia upoważnienia dla organu wykonawczego w kwestii treści rozporządzenia, w ocenie autora niniejszego opracowania przyjęcie odpowiedniego kierunku, że decyzja o warunkach zabudowy będzie miała treść zasadniczą, a także w pewnym zakresie zamieszczoną w jej załączniku, który jest zresztą jej nieodłączną częścią, zależy od tego, jaką koncepcję przyjmą inicjatorzy regulacji oraz ustawodawca i jaka zostanie wykonana przez organ wykonawczy (właściwego ministra). Przykładowo, decyzja o pozwoleniu na budowę jest kilkuczęściowa (ma załączniki). Jednym z załączników jest sporządzona przez projektanta tzw. linijka słońca, przedstawiająca sposób naświetlenia pomieszczeń mieszkalnych sąsiedniej zabudowy. Jest to oczywiście materiał dowodowy, który jednak w tym przypadku prawidłowo (w sposób zgodny z regułami stanowienia prawa) wyrażony przez ustawodawcę, z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę staje się częścią tej decyzji. W sprawie omawianej w niniejszym opracowaniu to nie ustawodawca zadecydował o tym, iż typowo dowodowy materiał, a więc opinia urbanistyczna, sporządzona przez profesjonalistę, będąca w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jednym z dowodów, ale nie wyłącznym, do rozstrzygnięcia wniosku inwestora, ma być decyzją administracyjną organu samorządu gminnego. Ten załącznik przygotowuje zresztą i go podpisuje (na etapie sporządzania jako dowodu w sprawie) uprawniony profesjonalista - urbanista, architekt, który już zgodnie z jednoznacznym brzmieniem regulacji ustawowej (art. 50 ust. 4 ustawy planistycznej) sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustawa wskazuje, iż "sporządzenie" tego projektu "powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów". Oznacza to, iż z taką osobą właściwy organ zawiera umowę, którą powierza wykonanie wskazanego zadania, zaś zleceniobiorca (osoba uprawniona) podpisuje, ale nie decyzję, lecz tylko jej projekt wykonany w wyniku powierzenia jej zadania. Rzecz się jeszcze bardziej wyostrza, gdy organ odwoławczy dokona uzupełnienia motywów rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy uzna uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji za zbyt wąskie, lakoniczne. W takich przypadkach można spotkać orzeczenia, iż jest to niedopuszczalne, gdyż organ drugiej instancji nie ma uprawnień do uzupełniania opinii urbanistycznej, podczas gdy w istocie to nie sporządzający tę opinię profesjonalista rozstrzyga sprawę, lecz organ pierwszej instancji, analizując przedstawiony mu przez uprawnionego profesjonalistę (rzeczoznawcę) materiał dowodowy (opinię urbanistyczną), podejmuje rozstrzygnięcie, zaś braki w zakresie dokonania oceny materiału dowodowego i wynikających z tego materiału wniosków może usunąć organ odwoławczy w ramach własnej kompetencji wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania.
Skarżąca wskazuje, że organ wydający kwestionowaną decyzję i przyznający słuszność decyzji Burmistrza Miasta [...] dokonał tego błędnie nie rozważając całokształtu sprawy i materiału zebranego w sprawie. Nadto oba organy pominęły zastrzeżenia Skarżącej jakie składała na każdym etapie, a do których organy orzekające winny się odnieść.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji. Dodatkowo wskazało, że odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślić należy, co zostało też wskazane w zaskarżonej decyzji, że dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt budowlany obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (warunków technicznych). Oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. Skarżąca podtrzymała skargę oraz jej zarzuty w całości. Skarżąca dodała, że nie wyobraża sobie, jak będzie odbywała się ta budowa, gdyż będą przyjeżdżały maszyny. Skarżąca opiekuje się leżącą matką w starszym wieku (93 lata). Natomiast budynek Skarżącej pochodzi z lat 60. i obawia się o jego stan w związku z tą budową. Skarżąca dodaje, że już przy swoim pierwszym odwołaniu podnosiła te kwestie, a organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie odniósł się do nich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Przy czym, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy przedstawione Sądowi akta administracyjne oraz akta sądowe.
Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja SKO w P. z 24 lutego 2025 r., a także poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta [...] z 21 czerwca 2024 r. odpowiadają prawu, a ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji stały się podstawą do wydania wyroku przez Sąd, który przyjął je jako własne. Skarżąca w skardze wskazała także jasno i konkretnie, że nie wnosi uwag do zakreślonego stanu faktycznego w sprawie jaki został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji SKO.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie organów w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na terenie składającym się z działek nr ewid. [...] i [...], położonych w Ś. przy ul. [...] i ul. [...].
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie z wniosku J. i A. S., złożonego w dniu 30 marca 2023 r., i uzupełnionego w dniu 14 kwietnia 2023 r. i na to, że sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, bo ostateczna decyzja SKO w P. została wydana 24 lutego 2025 r., powyższe akty prawne znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym przed 24 września 2023 r. (art. 59 ustawy z dnia 24 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Dodatkowo zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lipca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem rozporządzenie z 2003 r.
Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazano, taki prawidłowy wniosek wraz z załącznikami został złożony w sprawie, a następnie na wezwanie organu został też uzupełniony (k. 1-20, 185 akt adm.).
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym, podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wskazanym w tym przepisie.
Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma bowiem charakteru decyzji uznaniowej, a związanej, co oznacza, że w przypadku spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek organ winien wydać pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Taka analiza w części tekstowej i graficznej została w niniejszej sprawie sporządzona przez uprawnionego urbanistę, a także jej wyniki, które stanowią załącznik do decyzji Burmistrza (k. 282-293, 278-281 akt adm. I inst.).
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadził na nim analizę funkcji, parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Stosownie do przepisu § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.
W swojej skardze Skarżąca podniosła zarzut, że cała treść przepisu § 9 rozporządzenia nie mieści się w upoważnieniu do jego wydania zawartym w ust. 6 art. 61 ustawy planistycznej, bowiem wykracza poza enumeratywnie określone warunki co do treści tego rozporządzenia (ust. 7). Sąd rozpoznający skargę na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy dostrzega wątpliwości interpretacyjne
§ 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie znalazł podstaw do dokonania oceny zgodności z Konstytucją przepisu § 9 rozporządzenia. Zaskarżona decyzja Burmistrza, prócz swojej postaci tekstowej, zawiera bowiem załącznik graficzny w formie mapy zasadniczej sporządzonej w wymaganej skali 1:000 i włączonej do zasobu geodezyjnego, zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na której organ wskazał linie rozgraniczające teren inwestycji (k. 318 akt adm. I inst.). Nadto zgodnie z § 9 ust. 2 decyzja Burmistrza zawiera kolejny wymagany załącznik w postaci wyników analizy funkcji, cech oraz parametrów zabudowy sporządzonych w formie tekstowej i graficznej (k. 319-322 akt adm. I inst.), które to załączniki nie budziły wątpliwości Sądu co do ich prawidłowości formalnej i merytorycznej. Wyniki analizy, jak i projekt decyzji zostały przygotowane zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. przez uprawnionego urbanistę (k. 65 akt adm. I inst.). Przy czym, Skarżąca poza przytoczeniem obszernych fragmentów komentarza do przepisu § 9 rozporządzenia odnoszących się co konstrukcji tej regulacji (Alicja Plucińska-Filipowicz "Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" Komentarz, publ. LEX/el. 2011), w istocie nie wskazała na konkretne naruszenie § 9 rozporządzenia w niniejszej sprawie, skoro takie wymagane załączniki zostały sporządzone i dołączone do decyzji Burmistrza, jako organu I instancji.
Przechodząc dalej wskazać należy, że ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, organ ustala granice obszaru analizowanego co do zasady w rozmiarach minimalnych określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
W niniejszej sprawie za front terenu inwestycji przyjęto wspólną granicę terenu inwestycji składającego się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...], z działką oznaczoną nr ewid.[...], której szerokość wynosi 10,4 m. Zatem 3x szerokość frontu równa się 31,2 m. Ze względu na to, że trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji wynosi mniej niż 50,0 m, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. organ I instancji słusznie przyjąć odległość 50,0 m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. Nie znaleziono także przesłanek do poszerzenia obszaru analizowanego poza teren wyznaczony przy użyciu promienia minimalnego określonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co Sąd ocenia jako zasadne działanie organu.
Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym.
Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że zachowanie ładu przestrzennego na gruncie u.p.z.p. w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można utożsamiać z projektowaną zabudową o takiej samej funkcji, cechach i parametrach zabudowy, jak zastane w obszarze analizowanym. Dla kształtowania przestrzeni tworzącej pewną harmonijną całość, uporządkowane relacje, istotne jest, aby nowa zabudowa przede wszystkim nie odbiegała w sposób istotny od zabudowy tego samego rodzaju. Brak jest zatem podstaw dla odmowy uwzględnienia obiektu wyraźnie nawiązującego gabarytami do zastanej na danym terenie zabudowy. Podkreślić należy, że zachowanie ładu przestrzennego oznacza, że projektowany budynek winien funkcją i gabarytami oraz wymaganymi wskaźnikami nawiązywać przede wszystkim do zabudowy zdecydowanie dominującej na terenie analizowanym. Ład przestrzenny to kontynuowanie funkcji, w tym przypadku mieszkaniowej, ale również nawiązanie do wskaźników zabudowy, kształtujących ten ład, takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku i geometria dachu.
Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter planowanej inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Wyniki tej analizy stanowią załącznik w postaci tekstowej i graficznej do decyzji o warunkach zabudowy, o czym była mowa powyżej.
Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
Przypomnieć należy, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na terenie składającym się z działek nr ewid. [...] i [...], położonych w Ś. przy ul. [...] i ul. [...].
Sama Skarżąca wskazywała, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. W obszarze analizowanym znajdują się: budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej (np.: na działce oznaczonej nr ewid.[...]), budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej (np.: na działce oznaczonej nr ewid.[...]), budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej (na działce oznaczonej nr ewid.[...]), budynki garażowo - gospodarcze (np.: na działce oznaczonej nr ewid.[...]), zatem realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zabudowie bliźniaczej bez wątpienia spełnia zasadę kontynuacji i uzupełnienia funkcji istniejącej zabudowy mieszkaniowej, co zasadnie wskazały i uzasadniły organy.
Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Zgodnie z § 4 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił nieprzekraczalne linie zabudowy:
- w odległości: 5,0 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid.[...], stanowiącą drogę gminną, ul. [...], jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej oznaczonej nr ewid.[...], - jako zachowanie linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek na terenie inwestycji składającym się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...],
- w odległości 4,6 m od granicy z działką oznaczoną nr ewid.[...], stanowiącą drogę gminną - ul. [...].
W tym miejscu należy wskazać, że Skarżąca właściwie nie podniosła względem tego, jak i pozostałych parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, konkretnych zarzutów, jednie ogólnikowo wskazała na ich naruszenie. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia w tym zakresie, ani innych uchybień w tym przedmiocie z urzędu. Jedynie wskazać należy, co nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, że niezasadnie organ powołał jako podstawę prawną dla tego parametru § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu nie było tutaj konieczności powoływania się na odstępstwo od zasady, skoro linię zabudowy organ wyznaczył zgodnie z podstawową normą wskazaną w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tj. jako przedłużenie zabudowy na sąsiednich działkach.
Kolejną kwestią podlegającą ocenie organów w sprawie jest kontynuacja wskaźnika powierzchni zabudowy, który wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu.
Organ wskazał, że jest możliwe ustalenie tego parametru na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia o wartości 15,75 % do 22,53 %, gdy średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym terenie wynosi 26,1 %.
Dla wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji objętego wnioskiem porównano powierzchnię zabudowy z powierzchnią działek oznaczonych numerami: [...]. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 26,1% (782,1 : 30
26,1). Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 43,3% (na działce oznaczonej nr ewid.[...]), a najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 15,6% (na działce oznaczonej nr ewid.[...]). Świadczy to o dużym zróżnicowaniu tego parametru w obszarze analizowanym.
Powierzchnia istniejącej zabudowy zadeklarowana przez inwestorów wynosi 46,0 m2, co daje wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 10,37%. Powierzchnia terenu inwestycji wynosi 0,0444 ha. Wskaźnik powierzchni zabudowy po realizacji przedmiotowej inwestycji przyjmie wartość od 26,12% do 32,9%. Zatem słusznie organ wskazał, że planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia maksymalnej wartości parametru zabudowy w obszarze objętym analizą. Po przeanalizowaniu wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze objętym analizą, stwierdzono, iż na 13 działkach/nieruchomościach z 30 znajdujących się w obszarze analizowanym, wskaźnik powierzchni zabudowy jest większy niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Ponadto występuje znaczne zróżnicowanie w wartościach wskaźnika powierzchni zabudowy (tj. od 15,6% do 43,3%). Należy również nadmienić, iż wnioskowany przedział wskaźnika powierzchni zabudowy po realizacji inwestycji (tj. od 26,12% do 32,9%) będzie zawierał w przedziale wskaźnika powierzchni zabudowy występującym na obszarze analizowanym. Budynek, który ma powstać na terenie inwestycji składającym się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...] o powierzchni zabudowy od 70,0 m2 do 100 m2 wraz z powierzchnią zabudowy istniejącego budynku (tj. 46,0 m2) będzie powierzchniowo mniejszy niż całkowita/łączna powierzchnia zabudowy budynków np. na działce sąsiedniej, oznaczonej nr ewid.[...] (tj. 426,1 m2). Z uwagi na powyższe okoliczności organy zasadnie wyznaczyły ten parametr dla nowej zabudowy na poziomie od 15,75% do 22,53 %. Słusznie organy zauważyły, że inwestycja realizowana jest wśród zwartej zabudowy, w centrum miasta, a przez to cechuje ją duże zróżnicowanie pozwalające na odejście od średnich parametrów.
Nie budzi zastrzeżeń Sądu, że współczynnik powierzchni zabudowy nowej zabudowy, a także całej zabudowy na terenie inwestycyjnym nawiązuje do tego parametru zastanego na obszarze analizowanym, a w stosunku do działki Skarżącej powierzchni zabudowy będzie mniejsza.
W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.
Szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, wynosi od 3,0 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]) do 12,4 m (np.: budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]). Średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 7,6 m (suma szerokości elewacji frontowych budynków podzielona przez ilość budynków tj.: 416,1 : 55 = 7,6). W toku postępowania przeanalizowano wartości maksymalne i minimalne występujące w obszarze analizowanym. Stwierdzono, iż wnioskowany przedział szerokości elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem nie przekracza maksymalnej wartości na obszarze analizowanym (tj. 12,4 m).
Po przenalizowaniu szerokości elewacji frontowych na obszarze objętym analizą, organ stwierdził, iż 31 budynków z 55 znajdujących się w obszarze analizowanym ma niższą szerokość elewacji frontowej niż średnia obliczona dla obszaru analizowanego (tj. 7,6 m), a planowany przedział szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku (od 6,5 m do 7,4 m) będzie także niższy od średniej szerokości elewacji frontowej obliczonej dla obszaru analizowanego tj. 7,6 m, zatem także i ten parametr wpisuje się w wartości istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym.
Należy mieć na względzie, że w obszarze analizowanym dominują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Taka zabudowa pomimo realizacji odrębnych budynków mieszkalnych, odczytywana jest w przestrzeni jako jednolita bryła. W przypadku wykorzystania przez wnioskodawcę maksymalnej ustalonej szerokości elewacji frontowej na poziomie 7,4 m, cała bryła budynku na działce oznaczonej nr ewid.[...] i na terenie inwestycji objętym wnioskiem składającym się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...], [...] będzie miała szerokość elewacji frontowej wynoszącą 15,9 m. Sumując dwie szerokości elewacji frontowych dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w obszarze analizowanym, to np.: na działkach oznaczonych numerami ewid. [...] łączna szerokość elewacji frontowej wynosi 21,6 m. Projektowany parametr także i w tym kontekście nie odbiega od zastanego na obszarze analizowanym. Sąd w pełni akceptuje zatem ustalenia organów w tym zakresie.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
W obszarze analizowanym wysokość elewacji frontowej mieści się w przedziale od 2,0 m (np.: budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]) do 8,0 m (np.: budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]). Średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu analizowanych budynków wynosi 5,1 m (suma wysokości podzielona przez ilość budynków tj.: 278,5 : 55
5,1).
Analizując parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów, attyk lub okapów głównych dachów budynków znajdujących się na obszarze objętym analizą, organ stwierdził, iż wnioskowany parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu (tj. do 7,0 m do 7,5 m) znajduje analogię na obszarze analizowanym. Przeanalizowano również wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów, attyk lub okapów głównych dachów budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach bezpośrednich sąsiadujących (tj. działce oznaczonej nr ewid.[...] i działce oznaczonej nr ewid.[...]). Analiza wykazała, iż są one zbliżone do siebie i znajdują się w przedziale od 7,5 m do 8,0 m. Stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja w zakresie wnioskowanego parametru dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu jest zbliżona do wysokości na działkach bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową działką, zatem w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej większości budynków mieszkalnych dostępnych z tej samej drogi publicznej jest bardzo podobna do siebie i mieści się w przedziale od 7,5 m do 8,0 m, więc realizacja inwestycji o wysokości od 7 m do 7,5 m nie naruszy ładu przestrzennego skoro nawiązuje także do wysokości elewacji frontowej budynku na działce Skarżącej.
Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia).
Budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, budynki garażowo - gospodarcze, istniejące na obszarze analizowanym pokryte są dachami stromymi (np.: budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]) oraz dachami płaskimi (np.: budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]). Średnia maksymalna wysokość analizowanych budynków wynosi 5,3 m (suma wysokości podzielona przez ilość budynków tj.: 291,5 : 55
5,3). Maksymalna wysokość budynków w obszarze objętym analizą wynosi 10,0 m (np.: budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]). Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia organ ustalił dla projektowanej inwestycji realizację dachu dwuspadowego, o symetrycznym układzie głównych połaci dachu, o równoległym kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu terenu inwestycji, o kącie nachylenia dachu od 20° do 30° oraz wysokością głównej kalenicy lub wysokością budynku od 9,0 m do 10,0 m. Przyjęta geometria dachu wraz z przedziałem wysokości znajdują analogię w obszarze analizowanym i nawiązuje do maksymalnej wysokości budynku na działce Skarżącej, która wynosi 10 m.
Mając na uwadze powyższe ustalenia organów, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie ustalono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a następnie dokonano analizy urbanistycznej w tym zakresie, której wyniki przedstawiono powyżej. Określone warunki zabudowy mieściły się w kryteriach wskazywanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji, cech i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, wbrew ogólnikowym twierdzeniom Skarżącej w tym zakresie. Uprzednio ocenie organu odwoławczego, który zdecydował o uchyleniu decyzji organu I instancji, podlegała zupełnie inna analiza urbanistyczna niż ta, na której oparła się decyzja Burmistrza z 21 czerwca 2024 r. Wobec tego nie są zasadne zarzuty w tym zakresie, zwłaszcza, że uchybienia te organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy usunął. Nadto podkreślić należy, że organy zasadnie ustaliły powyższe parametry w systemie "od do", tzw. "widełek", zatem dopiero w projekcie budowlanym na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego zostaną wskazane ostateczne parametry budynku, ale w ramach określonych w niniejszej decyzji.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej ul. [...] oraz uzbrojenia terenu wymaganego dla projektowanego budynku (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., opinia techniczna [...] z dnia 31 stycznia 2023 r. wydana przez M. Sp.zo.o. z siedzibą w Ś. , pismo znak [...] z dnia 08 kwietnia 2024 r. wydanym przez E. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P., Rejon Dystrybucji W., opinia techniczna [...] z dnia 31 stycznia 2023 r. wydana przez M. Sp. z o. o. z siedzibą w Ś. . Teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych czy leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). W decyzji organy zasadnie określiły zasady ustalenia miejsc do parkowania. Decyzja jest także zgodna z innymi przepisami istotnymi dla ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 5) oraz spełnione jest zastrzeżenie z art. 61 ust. pkt 6 u.p.z.p. Organy uzgadniające zostały zapoznane z projektem decyzji i zajęły pozytywne stanowiska lub milcząco ją zaakceptowały (k. 228-240, 294 akt. adm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zasadnie organy przyjęły spełnienie pozostałych warunków wynikających art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Jak już wcześniej wskazano, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy, w tym odległości od granicy z działką sąsiednią, zacieniania i przesłaniania, czy dokładnych parametrów budowlanych inwestycji, łącznie z podpiwniczeniem projektowanego budynku będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie inwestycji - postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08, CBOSA). Podnoszony przez Skarżącą już w odwołaniu problem z niewskazaniem przez organy, czy inwestycja będzie podpiwniczona będzie analizowany dopiero w toku kolejnego etapu zmierzającego do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej – sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Nie są, zatem trafne sformułowane w tym zakresie uwagi Skarżącej co do niebezpieczeństwa zaburzenia ładu przestrzennego i negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, gdyż rzeczą osób uprawnionych do sporządzenia projektu budowlanego będzie takie zaplanowanie przedmiotowej budowy budynku jednorodzinnego, aby zachowane zostały wszystkie ustalone w decyzji parametry architektoniczne, a w konsekwencji, aby nowy obiekt odpowiadał wymogom ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jak to wyjaśniono powyżej.
Tym samym ochrona interesów osób trzecich na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie może być rozciągana na okoliczności regulowane przepisami prawa budowlanego. Dlatego zastrzeżenia Skarżącej zgłaszane w odwołaniu i skardze w zakresie ryzyka naruszenia konstrukcji należącego do niej budynku okazały się przedwczesne i nieuzasadnione. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie dopiero na etapie projektowania i budowania obiektów budowlanych, co wyraźnie wynika z treści tego przepisu, jak też z art. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organy prawidłowo określiły w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagania dotyczące ochrony osób trzecich poprzez odwołanie się do właściwych regulacji prawnych, takich jak ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym z zakresu prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Bez znaczenia są także na gruncie niniejszej sprawy faktyczne obawy Skarżącej co do uciążliwości przyszłych robót budowlanych.
Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jak i decyzja Burmistrza Miasta [...]. z 21 czerwca 2024 r. odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, wobec braku stwierdzenia naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga G. W. okazała się nieuzasadniona.
Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.