IV SA/Po 460/19

IV SA/Po 460/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 658/20 - Wyrok NSA z 2023-03-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na zmianę zaleceń pokontrolnych Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykonania samowolnych prac budowlanych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2018 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] (dalej też jako "MKZ" lub "Organ") – w związku z kontrolą w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, ze zm.; zwanej dalej "ustawą" lub "u.o.z.o.z."), przeprowadzoną w dniu [...] maja 2018 r. w kamienicy przy ul. [...] w [...]u (zwanej dalej "Kamienicą"), będącej elementem zespołów urbanistyczno-architektonicznych najstarszych dzielnic XIX-wiecznego [...], wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] października 1982 r., po stwierdzeniu nieprawidłowości – wydał następujące zalecenia pokontrolne współwłaścicielom nieruchomości: M. L., A. L., B. M., K. S., J. S. i J. S. [numeracja oryginalna – uw. Sądu]:
1. należy zdemontować markizę oraz wszystkie reklamy na frontowej elewacji budynku, które zamontowano bez pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków
2. należy zdemontować wiatę z kraty stalowej z płytą z pleksi, od strony podwórza
4. należy otynkować i pomalować elewacje budynku od strony podwórza
5. należy zamontować nową bramę wjazdową od strony ul. [...], która zastąpi bramę istniejącą, będącą w złym stanie technicznym
6. należy odrestaurować drewnianą bramę wjazdową od strony podwórza
7. należy wymienić w budynku wszystkie samowolnie wykonane okna pcv na okna drewniane, odtwarzające kształt, podziały i kolorystykę okien historycznych.
Jednocześnie określono następujące terminy wykonania prac związanych z:
- zdemontowaniem reklam i markizy – do [...] lipca 2018 r.
- zdemontowaniem wiaty od strony podwórza oraz zamontowaniem nowej bramy wjazdowej od strony ul. [...] i odrestaurowaniem bramy wjazdowej od strony podwórza – do [...] grudnia 2018 r.
- otynkowaniem i pomalowaniem elewacji od strony podwórza – do [...] grudnia 2019 r.
Do ww. zaleceń pokontrolnych (zwanych też dalej "Zaleceniami") zastrzeżenia wniósł J. S., pismem z [...] lipca 2018 r. (uzupełnionym pismem z [...] lipca 2018 r.), wskazując m.in., że nowa brama wjazdowa powinna być wykonana z drewna.
Zastrzeżenia do Zaleceń zostały złożone również przez J. S. (zwanego też dalej "Skarżącym"), reprezentowanego przez r. Ł., który w piśmie z [...] czerwca 2018 r. wniósł o zmianę Zaleceń przez uchylenie punktów 4–7.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. nakazanie przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku jest możliwe tylko w drodze aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna, i tylko wówczas, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Wydanie więc przez Organ mniej sformalizowanego aktu prawnego w postaci zaleceń pokontrolnych w zakresie, w jakim prawo przewiduje wydanie decyzji administracyjnej, jest niezgodne z prawem.
Dalej Skarżący wskazał, że zalecenie wymiany okien z PCV na okna drewniane (pkt 7 Zaleceń) należy uznać za oczywistą pomyłkę Organu. W tym zakresie pozostaje bowiem w obrocie prawnym ostateczna decyzja nr [...] z [...] lutego 2016 r. ([...]), zgodnie z którą Organ orzekł o nienałożeniu obowiązków z art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. w sprawie wymiany okien w Kamienicy oraz utrzymująca ją w mocy Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2017 r. ([...]). Jakkolwiek postępowanie, w którym została wydana Decyzja MKZ, toczyło się w związku z zawiadomieniem o wymianie tylko niektórych okien w Kamienicy, to jednak zarówno treść decyzji, jak i jej uzasadnienie są jednoznaczne i nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja ta dotyczy wszystkich okien w całej Kamienicy.
Odnośnie do pkt 4 Zaleceń dotyczącego otynkowania i pomalowania elewacji od strony podwórza, Skarżący podkreślił, że skucie tynków miało miejsce w 2014 r., czyli w okresie, w którym Kamienica była już objęta zarządem sądowym, sprawowanym przez spółkę [...] sp. z o.o., powołaną przez Sąd Rejonowy [...]. Zarządca sądowy nigdy nie informował współwłaścicieli o tym, że zamierza skuwać cały tynk z oficyny kamienicy, ani nie uzyskał ich zgody w tym zakresie (mowa była jedynie o konieczności skucia tynków odspojonych, które mogły odpadać i stanowić zagrożenie). Niemniej w sprawie sądowej dotyczącej zatwierdzenia sprawozdania z zarządu, zarządca poinformował Sąd, że na dokonane skucie tynków uzyskał zgodę MKZ. Jeżeli wcześniej Organ wydał zarządcy sądowemu zgodę na skucie wszystkich tynków, to obecnie nie powinien wymuszać na właścicielach tynkowania kamienicy, i to w drodze nakazów administracyjnych. Poza tym Skarżący zakwestionował zakres ochrony konserwatorskiej, jakim "ewentualnie" jest objęta przedmiotowa kamienica.
Pismem z [...] marca 2019 r. ([...]; zwanym też dalej "Zmianą Zaleceń") MKZ zmienił treść pkt 7 Zaleceń – na: "należy wymienić trzy okna prostokątne pcv w pionie klatki schodowej budynku głównego na okna drewniane, odtwarzające kształt, podziały i profile okien historycznych, zachowanych w pionach klatek schodowych w oficynach przy ul. [...] w [...]" – pozostawiając jednocześnie bez zmian pozostałe postanowienia Zaleceń.
W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że Kamienica jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic XIX-wiecznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] października 1982 r., i w związku z powyższym na wszelkie prace mające wpływ na wygląd zewnętrzny budynku wymagane jest uzyskanie pozwolenia MKZ.
Dalej Organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowym budynku wymieniono okna drewniane na okna pcv bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego. Oryginalna stolarka okienna zachowała się jedynie częściowo, zarówno w elewacji frontowej, jak i w elewacjach podwórzowych budynku, przy czym proces wymiany okien odbywał się na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat.
Następnie, nawiązując do fragmentu decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. – o treści: "Elewacje podwórzowe były niekiedy pozbawiane detalu albo ich wystrój architektoniczny był znacznie zredukowany, w związku z czym ich wyróżnikiem - pozwalającym na odczytanie historycznych cech stylowych - pozostawała stolarka okienna, której forma i specyfika konstrukcji zależały od rangi obiektu, jego stylu architektonicznego oraz okresu historycznego, w którym obiekt był budowany. Szczególnie złożone rozwiązania stylistyczno-konstrukcyjne stolarek okiennych od strony podwórza występowały zaś przede wszystkim w obrębie pionów klatek schodowych - podobnie jak w omawianym budynku przy ul. [...] w [...]" – Organ stwierdził, że postanowił zmienić pkt 7 Zaleceń, natomiast pozostałe punkty podtrzymać.
Jednocześnie MKZ wyjaśnił, że uporządkowanie przestrzennego chaosu reklamowego jest jednym z priorytetowych zadań obecnej polityki miasta [...]. O atrakcyjności miasta – wizerunku, odnoszonych wrażeniach i atmosferze – decyduje jakość otoczenia, na którą niebagatelny wpływ mają nośniki reklamowe, niestety często umieszczane bez pozwolenia konserwatorskiego na elewacjach frontowych zabytkowych kamienic. Ze stanowiska konserwatorskiego niedopuszczalny jest montaż nośników reklamowych w sposób niekontrolowany i tym samym wpływający na ład przestrzenno-wizualny zabytkowej dzielnicy. Forma reklamy, jej wymiary i kolorystyka muszą być zgodne z założeniami do uchwały krajobrazowej Miasta [...].
W ocenie Organu nie ulega wątpliwości, że wiata z kraty stalowej i pleksi, dobudowana bezpośrednio do elewacji budynku od strony podwórza, jest nieestetyczna i negatywnie wpływa na wygląd kamienicy. Ponadto, zdaniem Organu, ze stanowiska konserwatorskiego wskazana jest też wymiana mocno zniszczonej bramy wjazdowej od strony ul. [...], której wygląd niekorzystnie wpływa na elewację frontową budynku. Brama ta powinna być wykonana z drewna, na podstawie indywidualnego projektu i powinna nawiązywać do stylistyki historycznej bramy budynku od strony podwórza, która powtarza podziały drewnianych okładzin sieni budynku. Z kolei podtrzymanie zalecenia otynkowania elewacji podwórzowych kamienicy, MKZ uzasadnił tym, że długotrwałe pozostawienie nieotynkowanych ścian będzie skutkowało dalszą degradacją zabytkowej tkanki budynku, a zwłaszcza będzie wpływało na zwietrzenie i erozję odkrytych cegieł.
J. S., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ww. Zmianę Zaleceń w zakresie, w jakim Organ:
1) odmówił zmiany pkt 2– 6 Zaleceń;
2) utrzymał w mocy – zmienionym punktem 7 Zaleceń – obowiązek wymiany trzech okien prostokątnych w pionie klatki schodowej budynku głównego,
i wniósł o uchylenie Zmiany Zaleceń w zaskarżonej części oraz o uchylenie Zaleceń, a także o zasądzenie do Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej Zmianie Zaleceń oraz poprzedzającym ją Zaleceniom Skarżący zarzucił:
1) całkowite zaniechanie przez Organ wskazania podstawy prawnej działania i wydawania zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., odnośnie [do] Kamienicy, która nie jest wpisana do rejestru zabytków jako zabytek indywidualny, ani nie wskazano dostatecznych podstaw przesądzających, aby mogła być kwalifikowana jako budynek objęty decyzją [Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków] w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków z [...] października 1982 r. [...] (zwanej też dalej "Decyzją WKZ"), na mocy której do rejestru został wpisany obszar znacznej części miasta [...];
2) całkowite zaniechanie przez organ ustalenia, czy i ewentualnie jakim zabytkiem nieruchomym Kamienica jest na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy, skoro wydając Zmianę Zaleceń oraz poprzedzające ją Zalecenia, Organ odwołał się jedynie do Decyzji WKZ, która została wydana na gruncie nieobowiązującej już ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, i która to decyzja posługuje się nieznanymi aktualnej ustawie pojęciami "zespołów urbanistyczno-architektonicznych", czy też "najstarszych dzielnic XIX wiecznego [...]", której treść jest mało precyzyjna a uzasadnienie lakoniczne;
3) a w konsekwencji – naruszenie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 13 ustawy przez wydanie Zmiany Zaleceń i poprzedzających ją Zaleceń, w sytuacji gdy zalecenia Organu wykraczają poza zakres ochrony historycznych układów urbanistycznych, który obejmuje jedynie zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, tj. zachowanie w niezmienionym kształcie placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych układu.
W odpowiedzi na skargę Organ, reprezentowany przez r. N., wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że użyte w Zaleceniach oraz Zmianie Zaleceń sformułowanie "zespół urbanistyczno-architektoniczny" zostało zaczerpnięte z obowiązującej Decyzji WKZ odnoszącej się do terenu, na którym zlokalizowana jest Kamienica. W świetle tej decyzji, wbrew twierdzeniom Skarżącego, przedmiotowy budynek niewątpliwie znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Zarazem zgodnie z obowiązującą ustawą tzw. zespół urbanistyczno-architektoniczny powinien być rozpatrywany w oparciu o aktualne, legalne definicje "historycznego układu urbanistycznego", jak również "historycznego zespołu budowlanego". W odniesieniu do art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych elementów tworzących ten układ. Stosownie zaś do art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z. historyczny zespół budowlany stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.
Biorąc pod uwagę powyższe, zbudowana na początku XX w. Kamienica jest w odniesieniu do art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. elementem układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków na mocy Decyzji WKZ jako fragment historycznej zabudowy pierzejowej ul. [...], która ukształtowała się na przełomie XIX i XX w. w wyniku postępującej urbanizacji [...]. Do przedmiotowego budynku odnosi się także art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z., w którym mowa jest o historycznym zespole budowlanym, jako powiązanej przestrzennie grupie budynków, do których należy przedmiotowy budynek będący przykładem kamienicy czynszowej. Ponadto Organ podniósł, iż doktryna konserwatorska, wypracowana przez gremium konserwatorskie (m.in. zasady zawarte w Międzynarodowej Karcie Ochrony Miast Historycznych, uchwalonej na VIII Zgromadzeniu Generalnym Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków ICOMOS w październiku 1987 r.) wskazuje na rolę, jaką w zabytkowym mieście odgrywają m.in. wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem. Wszelkie naruszenie tych wartości zagraża autentyczności miasta.
Odnosząc się do kwestii wymiany okien w pionie klatki schodowej budynku głównego, MKZ stanął na stanowisku, że przedmiotowe okna PCV, zamontowane bez pozwolenia konserwatorskiego, nie odwzorowują okien historycznych w głównej klatce schodowej budynku nie tylko ze względu na materiał, z którego zostały wykonane, lecz także z powodu nietypowej dla okien historycznych szerokości, układu oraz profilowania szprosów. Każdy nowy element wprowadzany do historycznego obiektu musi być w niego starannie wkomponowany, aby nie konkurował estetycznie z oryginalną materią budynku. W przypadku wymiany oryginalnego elementu na nowy należy zachować zasadę jego dokładnego odtworzenia. Wobec braku lub znacznego uszkodzenia elementu, uniemożliwiającego jego odtworzenie, dopuszcza się wykonanie nowego, dostosowanego stylowo do historycznej wartości obiektu.
Kwestionowana przez Skarżącego zasadność renowacji zachowanej od podwórza bramy wjazdowej pozostaje – zdaniem Organu – w sprzeczności z jedną z głównych zasad konserwatorskich: maksymalnego poszanowania oryginalnej substancji zabytku i wszystkich jego wartości. Ważna jest ochrona zachowanych, historycznych elementów obiektu, ulegających szybkiej i nieodwracalnej degradacji ze względu na materiał, z którego zostały wykonane. Istniejąca brama wjazdowa od podwórza nawiązuje stylowo do drewnianego wystroju głównej klatki schodowej budynku, jest elementem pierwotnego wyposażenia Kamienicy i podobnie jak okna klatek schodowych wyróżnia się na tle skromnie opracowanej tylnej elewacji obiektu. Jej stan zachowania wskazuje na potrzebę wykonania zabiegów renowacyjnych.
Dalej Organ wyjaśnił, że pozwolenie MKZ na montaż bramy wjazdowej dwuskrzydłowej wykonanej z profili stalowych (z [...] maja 2015 r. nr [...]), na które powołuje się Skarżący, dotyczyło bramy podwórzowej, nie zaś bramy wjazdowej od strony ul. [...], i utraciło ważność z dniem [...] grudnia 2015 r. W ocenie MKZ należy wykonać nową bramę wjazdową do budynku, która od strony ul. [...] zastąpi mocno zniszczoną drewnianą bramę, nie używaną ze względu na stan zachowania. MKZ podkreślił, że w swych Zaleceniach nie sprecyzował materiału, z którego powinna zostać wykonana nowa brama. Ustalenia konstrukcyjne i materiałowe dokonywane są na etapie uzgadniania projektu podczas występowania o pozwolenie konserwatorskie. Jednakże w eksponowanej od strony ulicy elewacji frontowej wskazany jest montaż bramy drewnianej, wykonanej na podstawie indywidualnego projektu, nawiązującej do stylistyki zachowanej historycznej bramy budynku od strony podwórza. Jak dowodzą archiwalne materiały ikonograficzne, przedstawiające kamienice z przełomu XIX i XX w. przy ul. [...] w [...], oryginalne bramy frontowe nie były ażurowe i wykonywano je w technologii drewnianej.
Odnosząc się do zalecenia co do konieczności otynkowania i pomalowania elewacji podwórzowych budynku, MKZ wskazał, że uprzednio wydał pozwolenie nr [...] z [...] czerwca 2013 r. na skucie odspojonych i uszkodzonych tynków kamienicy, co dowodzi, że ceglane mury elewacji podwórzowych były otynkowane, a tym samym wykonane z cegły nie przeznaczonej do ekspozycji. W efekcie, nieotynkowane elewacje kamienicy narażone są na przemarzanie, zawilgocenie oraz wietrzenie ceglanych spoin. Zaniedbanie w tej kwestii naruszy konstrukcję budynku i spowoduje dalszą destrukcję nieosłoniętych murów.
Odnosząc się do samowolnego montażu wiaty z kraty stalowej z płytą z pleksi od strony podwórza, MKZ ocenił przede wszystkim wpływ prowizorycznej przybudówki na estetykę obiektu i historyczny układ brył tworzących Kamienicę jako całość obiektu. Przedmiotowe zalecenie bezpośrednio odnosi się do art. 3 ust. 13 u.o.z.o.z., w którym mowa jest o zespole budynków wyodrębnionych ze względu na formę architektoniczną. Przedmiotowa kamienica stanowi przykład kamienicy czynszowej z przełomu XIX/XX w., w której budynek główny rozbudowywano o oficyny podwórzowe o prostych, nierozczłonkowanych bryłach, zwykle pozbawionych dekoracji.
W konkluzji pełnomocnik Organu stwierdził, że wszystkie prace związane z realizacją zaskarżonych Zaleceń mają istotny wpływ na wygląd zewnętrzny obiektu i decydują o zachowaniu jego wartości historycznej.
Na rozprawie w dniu [...] września 2019 r.:
- pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi, a ponadto przedstawił wywód, jak w załączniku do protokołu, ogniskujący się zasadniczo wokół kwestii niewyjaśnienia przez Organ czy Kamienica w ogóle podlega ochronie konserwatorskiej;
- pełnomocnik Organu podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, a ponadto wyraził gotowość pisemnego odniesienia się w zakreślonym terminie do twierdzeń przedstawionych przez stronę skarżącą na rozprawie.
W piśmie procesowym z [...] września 2019 r. pełnomocnik Organu, odnosząc do stanowiska strony skarżącej, powtórzył i uszczegółowił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu oraz w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu akt obejmujący zalecenia pokontrolne (i ich późniejszą, częściową zmianę) sformułowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w oparciu o ustalenia z przeprowadzonej kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, dla których podstawę prawną stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z.o.z.").
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga do sądu administracyjnego na takie zalecenia jest dopuszczalna. Zalecenia pokontrolne konserwatora zabytków (odpowiednio: zmiana tych zaleceń) wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. dają się bowiem zakwalifikować jako inny, niż decyzja lub postanowienie, akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA z 18.11.2015 r., VII SA/Wa 505/15, CBOSA).
Zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola ta nie jest przeprowadzana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego ani do toku samej kontroli, ani do wieńczących ją zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków przepisy k.p.a. nie znajdują wprost zastosowania (por. wyrok WSA z 18.11.2015 r., VII SA/Wa 505/15, CBOSA).
Postępowanie kontrolne toczy się w oparciu o przepisy u.o.z.o.z. Zgodnie z jej art. 38 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków [tu odpowiednio: Miejski Konserwator Zabytków] lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków [tu odpowiednio: pracownicy Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków] prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W art. 39 u.o.z.o.z. wskazano, że z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (ust. 1). Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że wybór sposobu procedowania spośród tych dwóch ewentualności jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, i że to rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA z 23.08.2018 r., IV SA/Wr 239/18, CBOSA). Jednocześnie Sąd zauważa, że w świetle przywołanych przepisów granica pomiędzy zakresami normowania art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. nie rysuje się, jasno. Zakresy te są bowiem wyznaczone za pomocą zwrotów niedookreślonych, takich jak: "nieodpowiedni stan zachowania zabytku", z jednej strony (art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.), oraz "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku", z drugiej (art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.), przy czym jest jasne, że w określonych przypadkach stan zachowania zabytku może być tak dalece "nieodpowiedni" w powyższym rozumieniu, że będzie już stwarzał realne zagrożenia istotnego uszkodzenia albo nawet zniszczenia zabytku. W świetle tych uwag nie powinna budzić wątpliwości zasadność stwierdzenia, że przy wyborze właściwego środka prawnego spośród wyżej wymienionych – tj. zalecenia pokontrolnego bądź decyzji administracyjnej – konserwator zabytków dysponuje pewnym zakresem uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie MKZ – decydując się na wydanie Zaleceń, a nie postulowanej przez pełnomocnika Skarżącego decyzji administracyjnej – nie wykroczył poza granice dopuszczonego luzu decyzyjnego.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że Sąd nie podziela podstawowego zarzutu strony skarżącej, jakoby Organ zaniechał wyjaśnienia, czy przedmiotowa kamienica w ogóle podlega ochronie konserwatorskie, oraz wskazania podstawy prawnej działania i wydawania zaleceń pokontrolnych odnośnie do tej kamienicy, która – co bezsporne – nie jest wpisana do rejestru zabytków jako zabytek indywidualny.
Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że na mocy, po wielokroć przez Organ przywołanej, decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 1982 r. (L.dz. KLIII-A 239-775-82) w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków ("Decyzji WKZ") – wydanej na podstawie art. 4 pkt 1 i art. 14 ust. 1 ustawy ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48, w skrócie "u.o.d.k.m."; ustawa ta z dniem 04.02.1997 r. zmieniła tytuł na "ustawę o ochronie dóbr kultury", w skrócie "u.o.d.k.") – wpisano do rejestru zabytków województwa poznańskiego "zespoły urbanistyczno-arch. miasta [...] objęte ulicami: [...] od str. południowej, od zach: [...], od płn: [...] wschodnią obszaru częściowo stanowi [...] oraz położone za nią między ulicami[...]".
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że nieruchomość przy ulicy [...], na której została posadowiona sporna Kamienica, jest położona w tak zakreślonych granicach; a co za tym idzie – z pewnością znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską w związku z wpisem do rejestru zabytków dokonanym na podstawie Decyzji WKZ. Bezspornie jest to tzw. wpis obszarowy, a nie indywidualny, co wcale nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze [tu: Kamienica] nie podlegają ochronie konserwatorskiej. Wprost przeciwnie, jak bowiem trafnie objaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków" (wyrok NSA z 18.06.2013 r., II OSK 427/12, CBOSA).
W związku z tym – wbrew zarzutom Skarżącego – w przypadku takiego, obszarowego wpisu, z jakim mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, dla ustalenia okoliczności podlegania przez Kamienicę ochronie konserwatorskiej na mocy Decyzji WKZ nie ma w szczególności potrzeby precyzyjnego ustalania, w skład jakiego to konkretnie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wchodzi ta kamienica, gdzie zaczyna się i gdzie kończy dotycząca jej "historyczna zabudowa pierzejowa", jakie budynki składają się na dany zespół, itd. W takim przypadku nie ma także znaczenia, że kamienica pochodzi z początku XX w., a ustanowienie omawianego reżimu konserwatorskiego było motywowane ochroną "najstarszych dzielnic XIX-wiecznego [...]". Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, w przypadku wpisu obszarowego ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Co więcej, jak słusznie zauważył Organ, wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego nie oznacza zakazu powstawania nowej zabudowy w obrębie tego układu, ale skutkuje tym, że także nowa zabudowa powinna być tak projektowana, aby współgrać i nie zaburzać architektury zabytkowej. Z tego też względu na realizację współczesnych projektów budowlanych na terenach objętych ochroną konserwatorską inwestor zobowiązany jest również uzyskać pozwolenie konserwatorskie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.
Odnosząc się kolejno do zarzutu Skarżącego, że Organ zaniechał ustalenia, czy i ewentualnie jakim zabytkiem nieruchomym jest Kamienica na gruncie aktualnie obowiązującej u.o.z.o.z., skoro wydając zaskarżone akty (tj. Zalecenia oraz Zmianę Zaleceń) MKZ odwołał się jedynie do Decyzji WKZ, która została wydana na gruncie nieobowiązującej już u.o.d.k.m., należy zauważyć, że stosowne rozważania zostały zawarte w odpowiedzi Organu na skargę.
Od razu należy zaznaczyć, że argumentacja na tę oraz pozostałe okoliczności, przedstawiona po raz pierwszy dopiero w odpowiedzi na skargę, nie może zostać – wbrew sugestiom Skarżącego – uznana za spóźnioną, a przez to nieskuteczną. W szczególności jej niezawarcie w zaskarżonej Zmianie Zaleceń (ani w samych Zaleceniach) – jakkolwiek stanowiło pewną wadę (brak) wymaganego w takim przypadku uzasadnienia zgodnie z art. 40 ust. 2b pkt 1 u.o.z.o.z. – to jednak pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W każdym razie Skarżący wystąpienia takiego wpływu nie wykazał, a Sąd, w granicach posiadanych kompetencji do działania z urzędu, zaistnienia takiego wpływu się nie dopatrzył.
Wracając do kwestii aktualnego charakteru Kamienicy jako zabytku, w pierwszej kolejności godzi się zauważyć, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 140 ust. 1 u.o.z.o.z. decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury zachowały ważność. Ponadto w myśl art. 142 u.o.z.o.z. dobra kultury m.in. wpisane do rejestru na podstawie ww. ustawy (u.o.d.k.) stały się zabytkami wpisanymi do rejestru w rozumieniu niniejszej ustawy (u.o.z.o.z.). Zatem skoro w niniejszej sprawie Decyzja WKZ została wydana na podstawie ww. ustawy z dnia 15 lutego 1962 r., to tym samym zachowuje ona ważność, a zespoły urbanistyczno-architektoniczne Miasta [...] objęte ulicami wymienionymi w tej decyzji należy traktować jako zabytki także w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy z 23 lipca 2003 r., i to bez względu na nazwę użytą ówcześnie w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Nazwa ta może mieć wszakże znaczenie dla ustalenia zakresu ochrony danego ("nazwanego") zabytku pod rządem obecnie obowiązującej ustawy.
W związku z tym należy wyjaśnić, że na gruncie obecnie obowiązującej u.o.z.o.z. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z). "Zabytek nieruchomy" został zaś definiowany jako nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z). Obecnie obowiązująca ustawa definiuje dwie podstawowe kategorie takich zespołów, tj.:
- historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny – przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z);
- historyczny zespół budowlany – powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z).
Należy zgodzić się z Organem, że w świetle aktualnie obowiązującej ustawy, tzw. zespół urbanistyczno-architektoniczny powinien być rozpatrywany w oparciu o ww. definicje legalne zarówno "historycznego układu urbanistycznego", jak i "historycznego zespołu budowlanego". Jest to tym bardziej uzasadnione, że – zauważmy – również obowiązująca w dacie wydawania Decyzji WKZ ustawa o ochronie dóbr kultury i o muzeach nie posługiwała się terminem "zespół urbanistyczno-architektoniczny", lecz w art. 5 pkt 1 wyróżniała jako obiekty podlegające ochronie: "dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa". Zatem już na tle cytowanego art. 5 pkt 1 u.o.d.k.m. sporne pojęcie "zespołu urbanistyczno-architektonicznego" jawiło się jako w istocie połączenie "historycznego założenia urbanistycznego miast" oraz "zespołu budowlanego o wartości architektonicznej" – co w przybliżeniu odpowiada współcześnie pojmowanym: "historycznemu układowi urbanistycznego" oraz "historycznemu zespołowi budowlanemu".
Godzi się jeszcze raz podkreślić – w nawiązaniu do zarzutów Skarżącego dotyczących zakresu ochrony obiektów położonych na obszarze wyznaczonym Decyzją WKZ – że wbrew twierdzeniom skargi obiekty te nie podlegają tylko reżimowi właściwemu dla historycznych układów urbanistycznych, ale również dla historycznych zespołów budowlanych. Z definicji legalnej "historycznego zespołu budowlanego" (art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z.) można zaś wywnioskować, że w użytych w niej pojęciach "formy architektonicznej" i "stylu" mieści się m.in. wygląd elewacji budynku (tak trafnie wyrok WSA z 14.10.2010 r., I SA//WA 601//100, CBOSA). Nie ma przy tym dostatecznych podstaw by pojęcie "elewacji" w analizowanym tu kontekście zawężać – jak czyni to Skarżący – tylko do elewacji frontowej, wyłączając zeń wygląd elewacji budynku (tu: Kamienicy) od strony podwórza lub oficyny.
Przechodząc do oceny zasadności nakazania przez MKZ wykonania poszczególnych obowiązków przez współwłaścicieli Kamienicy, należy na wstępie stwierdzić, że przekonująco brzmią wyjaśnienia Organu czerpiące z wiedzy specjalistycznej – niezakwestionowane skutecznie przez Skarżącego – iż charakterystycznym zabiegiem w XIX-wiecznej architekturze kamienic czynszowych było projektowanie elewacji podwórzowych w sposób skromniejszy od fasad tych budynków, które z kolei miały charakter bardziej reprezentacyjny. Elewacje podwórzowe były niekiedy pozbawiane detalu albo ich wystrój architektoniczny był znacznie redukowany, w związku z czym ich wyróżnikiem – pozwalającym na odczytanie historycznych cech stylowych – pozostawała stolarka okienna, której forma i specyfika konstrukcji zależały od rangi obiektu, jego stylu architektonicznego oraz okresu historycznego, w którym obiekt był budowany. Szczególnie złożone rozwiązania stylistyczno-konstrukcyjne stolarek okiennych od strony podwórza występowały zaś przede wszystkim w obrębie pionów klatek schodowych.
Ponadto należy mieć na uwadze, iż w orzecznictwie wyrażony został pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że okno, będąc integralną częścią elewacji budynku, wywiera znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całego budynku. Odtworzenie okien we współczesnym materiale z PCV pozbawi obiekt waloru autentyzmu, który jest istotną wartością w ochronie zabytków. Tworzywo z PCV jest obce dla zabytkowej substancji budynku wykonanego z tradycyjnych materiałów. Z tego względu wymiana stolarki okiennej na okna z PCV jest zabiegiem fałszującym jego pierwotny charakter. W przypadku konieczności wymiany okien najwłaściwsze jest odtworzenie cech charakterystycznych oryginalnej stolarki, do czego najbardziej nadaje się drewno. O zabytkowych walorach obiektu stanowi nie tylko jego indywidualna forma architektoniczna – wystrój elewacji – ale także zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe, charakterystyczne dla budynków z danego okresu rozwoju architektury. (por. wyrok WSA z 13.03.2019 r., VII SA/Wa 1951/18, CBOSA).
W tym miejscu należy zaznaczyć, że z przywołanych w skardze wyroków NSA i WSA wcale nie wynika bezpodstawność żądania przez konserwatora, aby historyczne okna drewniane w elewacji budynku nie były zastępowane przez okna z PCV, a jedynie konieczność szczegółowego uzasadnienia takiego żądania w konkretnym przypadku.
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie MKZ takie uzasadnienie przedstawił. Dodatkowo przekonująco wyjaśnił, w jakim zakresie, poza samym materiałem, nowe, samowolnie wymienione okna odbiegają w sposób znaczący od zastąpionych okien historycznych (szerokość, układ oraz profilowanie szprosów) – co potwierdza zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna, która dodatkowo każe powątpiewać w trafność oceny Skarżącego, że wymienione okna z PCV są estetyczne.
Z tych wszystkich względów ustalony w Zmianie Zaleceń nakaz wymiany trzech okien prostokątnych PCV w pionie klatki schodowej budynku głównego na okna drewniane, odtwarzające kształt, podziały i profile okien historycznych, zachowanych w pionach klatek schodowych w oficynach przy ul [...] w [...] (pkt 7 Zaleceń w zmienionym brzmieniu) należy uznać za w pełni uzasadniony.
Jeśli idzie zaś o nakaz zdemontowania markizy oraz wszystkich reklam z frontowej elewacji budynku zamontowanych bez pozwolenia MKZ – zawarty w pkt 1 Zaleceń – należy zauważyć, że nakaz ten nie został zakwestionowany w zgłoszonych przez Skarżącego zastrzeżeniach z [...] czerwca 2018 r., a ponadto nie został objęty przedmiotem zaskarżenia określonym w skardze, co oznacza, że nie podlega on kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Podobnie zawarty w pkt 2 Zaleceń nakaz zdemontowania wiaty z kraty stalowej z płytą z pleksi nie został pierwotnie zakwestionowany w zgłoszonych przez Skarżącego zastrzeżeniach z [...] czerwca 2018 r. Następnie został jednak objęty zakresem wniesionej skargi, z tym że jej uzasadnienie nie zawiera żadnych zarzutów ani twierdzeń, które odnosiłyby się w sposób szczególny wyłącznie do tego nakazu. W związku z tym należy zaakceptować ustalenia i stanowisko Organu, że montaż tej wiaty, która przybrała kształt prowizorycznej przybudówki, godzi w estetykę obiektu oraz historyczny układ brył tworzących Kamienicę jako architektoniczną całość. Stąd sformułowanie ww. nakazu było w pełni zasadne.
Odnosząc się natomiast do nakazu otynkowania i pomalowania elewacji budynku od strony podwórza (pkt 4 Zaleceń), należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 5 u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: (1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; (2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; (3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; (4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; (5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.
Zatem jednym z obowiązków właściciela (odpowiednio: współwłaścicieli) jest zabezpieczenie i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Jednocześnie Organ przekonująco wyjaśnił, dlaczego otynkowanie przedmiotowej elewacji, z której uprzednio został skuty tynk, jest niezbędne dla zachowania substancji budynku w odpowiednim stanie (elewacja wykonana z cegły nieprzeznaczonej do ekspozycji, której nie osłonięcie grozi przemarzaniem i zawilgoceniem oraz wietrzeniem ceglanych spoin, a w konsekwencji – destrukcją murów). Brak zatem podstaw do skutecznego kwestionowania zasadności obowiązku wskazanego w pkt 4 Zaleceń, gdyż na sposób zaprzeczyć – i nie czyni tego nawet Skarżący – iż długotrwałe pozostawienie nieotynkowanych ścian będzie skutkowało dalszą degradacją zabytkowej tkanki budynku, a zwłaszcza będzie wpływało na zwietrzenie i erozję odkrytych cegieł.
Również nakaz wymiany mocno zniszczonej bramy wjazdowej od strony ulicy [...] (pkt 5 Zaleceń), której stan techniczny i wygląd ewidentnie niekorzystnie wpływają na elewację frontową Kamienicy, uznać należy za zasadny. Zarazem, mając na względzie wyżej poczynione uwagi odnośnie do zasadności stosowania, w miarę możliwości, oryginalnych (tradycyjnych) materiałów, a także słuszności kierowania się konserwatorską zasadą dokładnego odtwarzania wymienianego elementu, MKZ trafnie zasugerował w uzasadnieniu Zmiany Zaleceń, że brama ta powinna być wykonana z drewna oraz powinna nawiązywać do stylistyki historycznej bramy budynku od strony podwórza, która powtarza podziały drewnianych okładzin sieni budynku. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Organu wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, MKZ nie wydawał zgody na montaż od strony ulicy [...] bramy wjazdowej wykonanej z metalu, oraz że wiążące ustalenia konstrukcyjne i materiałowe dokonywane są dopiero na późniejszym etapie – uzgadniania projektu podczas występowania przez inwestora o pozwolenie konserwatorskie.
Podobnie, w ocenie Sądu, mając w szczególności na uwadze ww. obowiązki właściciela zabytku, Organ zasadnie nakazał odrestaurować bramę wjazdową od strony podwórza (pkt 6 Zaleceń). Zwłaszcza że – jak wynika z odpowiedzi na skargę – w roku 2015 współwłaściciele dysponowali pozwoleniem MKZ na montaż nowej bramy wjazdowej od tej strony (pozwolenie nr [...] z [...] maja 2015 r. obowiązujące do [...] grudnia 2015 r.), a mimo to z uzyskanej możliwości nie skorzystali. Zarazem Organ przekonująco wyjaśnił, dlaczego w Zaleceniach dał pierwszeństwo obowiązkowi odrestaurowania bramy – na co pozwalał jej stan techniczny – a nie nakazał wymiany bramy. Powołał się mianowicie na jedną z głównych, podkreślanych obecnie zasad konserwatorskich, jaką jest zasada maksymalnego poszanowania oryginalnej substancji zabytku i wszystkich jego wartości.
W nawiązaniu do powyższych uwag należy podkreślić, że formułując zalecenia pokontrolne w danej sprawie, organ nadzoru konserwatorskiego konkretyzuje dość ogólnie i z użyciem częstokroć zwrotów niedookreślonych lub klauzul generalnych sformułowane obowiązki ustawowe właściciela zabytku. Siłą rzeczy korzysta więc w tym zakresie z pewnej dozy uznania administracyjnego (luzu decyzyjnego), co oznacza, że wydanie zaleceń o takiej, a nie innej treści wymaga każdorazowo wnikliwego umotywowania. Zarazem nie widać jednak przeszkód – a wręcz wydaje się to w wielu przypadkach nieuniknione – aby motywując swe zalecenia konserwator zabytków, jako organ wyspecjalizowany, odwoływał się także do aktualnie stosowanych i akceptowanych zasad konserwatorskich (zasad sztuki konserwatorskiej), a zwłaszcza tych już w pewien sposób "skodyfikowanych" przez odpowiednie, fachowe gremia, jak np. przywołana w odpowiedzi na skargę Międzynarodowa Karta Ochrony Miast Historycznych ICOMOS.
Wszystkie dotychczasowe rozważania prowadzą, zdaniem Sadu, do wniosku, że wbrew stanowisku Skarżącego, nie sposób zasadnie twierdzić, iżby kontrolowane przez Sąd punkty 2–7 Zaleceń MKZ, w brzmieniu ustalonym Zmianą Zaleceń – a więc także te, które odnoszą się do elewacji Kamienicy od strony podwórza lub jej oficyny – zostały wydane bez podstawy prawnej lub były nieuzasadnione. Należy podkreślić, że MKZ – jak organ powołany do ochrony zabytków, polegającej, zgodnie z art. 4 u.o.z.o.z., m.in. na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków czy tez udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków – był władny wydać zaskarżoną Zmianę Zaleceń oraz utrzymane nią w mocy pozostałe Zalecenia. Akty te, w ocenie Sądu, odpowiadają prawu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości oddalił.