IV SA/Po 458/23

IV SA/Po 458/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Drogi publiczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 94 ust. 1 art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 3 ust. 1 art. 14 ust. 8 art. 28 ust. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 6 pkt 1 art. 112 ust. 1-3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 2 art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 43 ust. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy Malanów z dnia 8 lipca 2021 r. nr XXIX/207/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Malanów w obrębie miejscowości Malanów, Grąbków i Żdżenice Etap I oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
P. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę Rady Gminy Malanów nr XXIX/207/2021 z dnia 8 lipca 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Malanów w obrębie miejscowości Malanów, Grąbków i Żdżenice Etap I.
Skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej ograniczeń w sposobie dysponowania nieruchomościami o numerach [...] i [...] położonymi w miejscowości Grąbków, gmina Malanów, zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi.
W ocenie strony zaskarżona Uchwała została wydana z naruszeniem:
1) art. 6 § 1 i § 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności w sposób przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 czerwca 2020 roku nr 29/2020, przeniesionej na skarżącą, skonsumowanej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 28 kwietnia 2021 roku, i pomimo tego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w dalszym stopniu ogranicza zabudowę nieruchomości sprzecznie z pozwoleniem na budowę wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy w odmienny sposób od "skonsumowanej" decyzji o warunkach zabudowy,
2) art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności w związku z uchwaleniem planu mimo posadowienia budynku zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy skonsumowaną pozwoleniem na budowę i mimo tego uchwalenie planu co powoduje iż niemożliwym jest dotrzymanie nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikającej z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak rozważenia aktualnego zagospodarowania terenu na nieruchomościach skarżącej jak również wynikającej stąd zmiany w zakresie jej zagospodarowania i konsekwencji z tym związanych,
3) art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie mimo realnej możliwości braku zgodności projektowanych parametrów planu miejscowego dla terenu inwestycji z parametrami ustalonymi warunkami zabudowy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 9 czerwca 2020 roku (przeniesiona na skarżącą w dniu 5 stycznia 2021 roku) oraz skonsumowana pozwoleniem na budowę z dnia 28 kwietnia 2021 roku (ostateczne z dniem 13 maja 2021 roku) winna skłonić organ planistyczny do zawieszenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy przed ich wydaniem na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wiedzę o studium i działaniach mających na celu uchwalenie miejscowego planu i planowanym przebiegu drogi i jej wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej, względnie winna skłonić organ planistyczny do rozważenia innego przebiegu planowanej drogi, tak aby doprowadzić do zgodności warunków zabudowy w zakresie choćby linii zabudowy wynikającej z przepisów i konsekwencji ekonomicznych takiej czynności planistycznej dla skarżącej.
Skarżąca uznaje, że zajęcie przez enklawę KD-Z części działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] powoduje niedotrzymanie warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Budynek mieszkalny, zgodnie z warunkami zabudowy, został pobudowany około 6m od linii zabudowy. Zajęcie części działki przez enklawę KD-Z powoduje zmianę sytuacji na działce. Budynek będzie usytuowany około 7,5m od drogi publicznej, co stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych. Działka znajduje się "poza terenem zabudowy", a zatem wszelaka zabudowa powinna być sytuowana minimum 15m od drogi publicznej.
W ocenie skarżącej zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy zabezpieczyłoby przed koniecznością ewentualnego późniejszego stwierdzenia wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze sprzecznościami pomiędzy ustaleniami planu a wydanymi warunkami zabudowy oraz wprowadzeniem w błąd inwestora, projektanta, organu Architektury i Budownictwa oraz Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W przypadku zrealizowania budowy drogi publicznej w przebiegu wyznaczonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budynek skarżącej będzie położony w zbyt małej odległości od drogi publicznej naruszając art. 1 ust. 2 pkt 5 i pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rada Gminy Malanów, działając przez Wójta Gminy Malanów, wniosła o oddalenie skargi w całości z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.
Organ podniósł, że na skutek uchwalenia planu nie nastąpiła żadna zmiana faktycznego użytkowania działek gruntu oznaczonych nr [...] oraz nr [...], obręb Grąbków, jednostka ewidencyjna Malanów. Zakres użytkowania wskazanych działek ustalony decyzjami o warunkach zabudowy nie zmienił się na skutek podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego.
Skarżąca miała wiedzę, że dla wskazanych działek przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z analiz funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy.
Nieprzekraczalna linia zabudowy ograniczająca faktyczne użytkowanie tych działek została wyznaczona już w decyzjach o warunkach zabudowy, a więc na długo przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro skarżąca wniosła o przeniesienie na siebie decyzji o warunkach zabudowy, to tym samym przyjęła do zastosowania wyznaczoną tymi decyzjami linię zabudowy uwzględniającą projektowaną drogę. Linia zabudowy ustalona decyzjami o warunkach zabudowy pokrywa się z linią zabudowy (powinno być granicą obszaru KD-Z) ustaloną w zaskarżonej Uchwale. Nie ma podstaw twierdzenie, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości nr [...] oraz nr [...] zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.
Zabudowa wzniesiona przez skarżącą została zlokalizowana w odległości zgodnej z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodność odległości z regulacją ustawową była zachowana zarówno przed, jak i po podjęciu zaskarżonej uchwały. Nawet jeśli uznać za prawdziwe twierdzenia skargi co do usytuowania budynku w odległości 7,5m od drogi publicznej, co w ocenie organu nie jest twierdzeniem prawdziwym, bo odległość ta jest większa, to i tak jest ona zgodna z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Organ uznaje, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych oraz sądów powszechny organ wyjaśnił, że prawo własności do nieruchomości jest ograniczone potencjalnym wywłaszczeniem wskutek realizacji planu budowy drogi.
Brak jest podstaw do stwierdzeni naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 1 ust. 3 art. 6 ust. 1-2, art. 7, czy art. 62 ust. 1-2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zamierzenie określone decyzją o warunkach zabudowy zostało zrealizowane, a plan w żadnym zakresie nie niweczy zakresu inwestycji.
Zarzut naruszenia art. 7 powołanej ustawy organ uznaje za niezrozumiały i nieuzasadniony w kontekście powoływanych w skardze okoliczności.
Podobnie za niezrozumiały i niezasadny organ uznaje zarzut naruszenia art. 61 ust. 1-2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma charakter fakultatywny, a nie obowiązkowy, oraz było całkowicie zbędne, a wręcz niedopuszczalne w analizowanej sprawie. Zamierzenie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie było sprzeczne z ustaleniami procesowanego planu. Stąd nie ziściła się przesłanka zwieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 powołanej ustawy.
Obszar objęty skargą nie stanowi obszaru, dla którego obowiązkowe jest uchwalenie planu miejscowego. Stąd nie ziściła się także przesłanka zwieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 2 powołanej ustawy.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ zawarł także argumentację o braku po stronie skarżącej interesu prawnego do złożenia skargi.
Organ uznał, że brak naruszenia interesu prawnego ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy określonego przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem organu skarżąca nie ma legitymacji czynnej do złożenia skargi, gdyż nie doznała żadnej szkody w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Skarżąca nie wskazała normy prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny oraz nie wykazała, że zaskarżony akt wpływa ujemnie na jej prawa chronione normami materialnymi. Organ stwierdził, że brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej w ocenie organu skutkuje oddaleniem skargi.
Niezależnie od powyższego organ wskazał na przepis art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności bądź niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż skarga została złożona po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Malanów nr XXIX/207/2021 z dnia 8 lipca 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Malanów w obrębie miejscowości Malanów, Grąbków i Żdżenice Etap I, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2021 roku pod pozycją 5969. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 26 Uchwały), nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.
Całkowicie chybione jest stanowisko o niedopuszczalność stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały.
Z treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") wprost wynika, że niedopuszczalność orzeczenia o stwierdzeniu nieważności po upływie jednego roku nie dotyczy aktów prawa miejscowego.
Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej w skrócie "u.p.z.p.").
W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stwierdzenie zatem przez sąd administracyjny, że zaskarżona Uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera dopiero możność merytorycznego rozpoznania skargi oraz ewentualnego stosowania środków sądowoadministracyjnych określonych w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Warunek posiadania przez skarżącą interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonej Uchwały jest spełniony.
Wbrew twierdzeniom autora odpowiedzi na skargę uchwała w sposób oczywisty ingeruje w sferę uprawnień skarżącej określonych przepisem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.).
Skarżąca posiada prawo rzeczowe (własność) do nieruchomości częściowo objętej uchwałą Rady Gminy Malanów nr LXXIX/207/2021 z dnia 8 lipca 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Malanów w obrębie miejscowości Malanów, Grąbków i Żdżenice Etap I. Uchwała określa bowiem przeznaczenie podstawowe dla części nieruchomości należących do Skarżącej (część działek o numerach [...] oraz [...]) jako teren drogi publicznej - drogi zbiorczej oznaczonej symbolem KD-Z.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Ocenę, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., przeprowadza się w oparciu o treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, czy też naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.
Uchwałą Nr XXIV/169/2017 z dnia 14 lutego 2017 roku Rada Gminy Malanów postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Malanów w obrębie miejscowości Malanów, Grąbków i Żdżenice.
Wójt Gminy Malanów, działając w trybie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), ogłosił o przystąpieniu do sporządzania planu i możliwości składania wniosków i uwag (obwieszczenie z dnia 18 września 2018 roku).
W trybie art. 17 pkt 2 powołanej ustawy Wójt Gminy Malanów zawiadomił właściwe instytucje i organy o przystąpieniu do sporządzania planu (zawiadomienie z dnia 10 września 2019 roku wraz z rozdzielnikiem i dowodami doręczeń).
Po ogłoszeniach zebrano wnioski oraz przystąpiono do sporządzeniu projektu planu oraz związanej z nim prognozy oddziaływania na środowisko, a także prognozy skutków finansowych. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został przesłany do zaopiniowania oraz uzgodnienia podmiotom wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Uzgodnienia i opinie zostały włączone do akt planistycznych.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia 1 grudnia 2020 roku (nr GZ.tr.602.148.2019), wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III o łącznej powierzchni 0,8405ha oraz odmówił zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III b o łącznej powierzchni 3,3624ha.
Z uwagi na wskazaną decyzję skorygowano zakres opracowania planu z 83ha do 58ha. Zmniejszona powierzchnia obejmuje grunty rolne, dla których została wydana zgoda oraz grunty nie objęte ustawowa ochroną.
Wójt Gminy Malanów, działając na podstawie art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), pismem z dnia 22 marca 2021 roku, ogłosił o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu oraz o organizacji publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami.
Na dzień 5 maja 2021 roku zaplanowano przeprowadzenie dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Z uwagi na brak frekwencji nie było dyskusji publicznej (protokół z przeprowadzenia dyskusji wraz z listą obecności).
Projektu planu został przedstawiony Radzie Gminy Malanów. Po stwierdzeniu, że ustalenia przyjęte w projekcie nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Malanów (Uchwała Nr XXXIX/257/2010 Rady Gminy Malanów z dnia 10 maja 2010 roku) uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Malanów w obrębie miejscowości Malanów, Grąbków i Żdżenice Etap I. Załącznik nr 2 do Uchwały stanowią rozstrzygnięcia Rady Gminy Malanów o sposobie realizacji zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania. Rada nie rozstrzygała o uwagach do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na ich brak (załącznik nr 3 do Uchwały).
Sąd nie ujawniał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...].
O konieczności uwzględnienia skargi nie stanowi to, że na mocy zaskarżonej uchwały ustalono podstawowe przeznaczenia dla części nieruchomości należących do skarżącej pod drogę publiczną - drogę zbiorczą (KD-Z).
Za organem powtórzyć należy, że prawo własności nieruchomości, którego zakres wyznacza art. 140 Kodeks cywilny jest ograniczone potencjalnym wywłaszczeniem wskutek realizacji planu budowy drogi. Wywłaszczenie to czynność oparta na ustawowych przesłankach, która może dotknąć potencjalnie każdego właściciela i z tak rozumianym ewentualnym ograniczeniem praw winien liczyć się każdy właściciel nieruchomości (wyrok SA w Rzeszowie z 24.06.2020 r., I ACa 159/20, LEX nr 3268897).
Zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1990 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.
Natomiast zgodnie z art. 112 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące wywłaszczenia stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.
Ingerencja w prawo własności nieruchomości należącej do Skarżącej, poprzez ustalenie ich przeznaczenia, które zakłada wywłaszczenie części nieruchomości, ma konstytucyjnie i ustawowo określone podstawy prawne.
Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia oceny, że postanowienia zaskarżonej Uchwał w odniesieniu do gruntów należących do Skarżącej, tj. części działek nr [...] oraz nr [...] o przeznaczeniu KD-Z, zostały podjęte z nadużyciem władztwa planistycznego.
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Przyjmuje się, że powołany powyżej przepis ustawowo określa tzw. władztwo planistyczne gminy, tj. kompetencję do samodzielnego, zgodnego z interesami tej jednostki, ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Organ uchwalający akt planistyczny ma obowiązek szukania rozwiązań, które godzą sprzeczne interesy tj. sprzeczność interesu publicznego z potrzebami właścicieli nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział prymatu interesu zbiorowego nad prywatnym. Organy gminy mają obowiązek wnikliwego badania interesu publicznego i indywidualnego, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma przy tym obowiązek przestrzegania zasady praworządności, proporcjonalności czy równości (wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 754/21, LEX nr 3342365).
Sprawując władztwo planistyczne gmina musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (wyrok NSA z 15.02.2022 r., II OSK 685/21, LEX nr 3352914).
Brak jest podstaw do formułowania oceny, że ustalenie przebiegu spornego ciągu komunikacyjnego przez działki należące do Skarżącej jest rozwiązaniem pozbawionym racjonalnego ważenia interesów publicznych i prywatnych.
W świetle treści planu obszar oznaczony symbolem KD-Z został przeznaczonych pod drogę publiczną - drogę zbiorczą.
Analiza danych prezentowanych w systemie informacji przestrzennej wskazuje, że przebieg ciągu komunikacyjnego KD-Z ustalono jako poszerzenie istniejącej drogi gminnej na działkach nr 32/1, 32/2, 87/1, 87/2.
W treści prognozy skutków finansowych przewiduje się wydatki na drogę publiczną - drogę zbiorczą z dwustronnymi chodnikami o długości 2100m z szerokością jezdni 6m o nawierzchni z betonu asfaltowego na podbudowie tłucznia.
W świetle informacji zawartych w systemie informacji przestrzennej decyzją o lokalizacji celu publicznego z dnia 14 lutego 2018 roku (nr RI.6733.21.2017) przewidziano budowę linii kablowej oświetlenia drogowego w miejscowości Grąbków na działkach nr 20, 32/1, 32/2, 87/1, 87/2. Inwestycja dotyczy określonych zaskarżoną uchwałą ciągów komunikacyjnych KD-Z oraz KD-D.
Z części graficznej zaskarżonej Uchwały wynika, że ustalony zaskarżoną uchwałą przebieg ciągu komunikacyjnego KD-Z (działki nr 32/1, 32/2, 87/1, 87/2) tworzy skrzyżowanie z ciągiem komunikacyjnym KD-D (działka nr 20).
W świetle danych graficznych prezentowanych w systemie informacji przestrzennej aktualny przebieg istniejącej drogi w ramach ustalonego planem ciągu drogowego KD-Z, tj. odcinek drogi na działkach nr 87/1, 87/2 nie łączy się w linii prostej z odcinkiem drogowym na działkach nr 32/1, 32/2.
Poszerzenie odcinka drogowego na działkach nr 87/1, 87/2 poprzez wyznaczenie obszaru KD-Z w głąb nieruchomości należących do skarżącej (działki nr [...] i [...]) podyktowane jest dążeniem do ukształtowania ciągu komunikacyjnego KD-Z przez działki nr 32/1, 32/2, 87/1, 87/2 w taki sposób, aby tworzył on linię prostą, co niewątpliwie umożliwi prawidłowe i bezpieczne ukształtowanie skrzyżowania dla przecinających się obszarów komunikacyjnych KD-Z i KD-D.
Stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie uzasadnia argumentacja wskazująca na naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią wskazanego przepisu obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej w terenie zabudowy co najmniej 6m, a poza terenem zabudowy co najmniej 15m.
Dostrzegać przy tym należy, że usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż wskazana powyżej może nastąpić za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych (art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).
Z argumentacji skargi, zobrazowanej załącznikiem graficznym (k. 69 akt sądowych), wynika, że budynek na działce [...] jest posadowiony w odległość 11,30m od granic obszaru KD-Z. Szerokość obszaru KD-Z na powołanym załączniku graficznym skarżąca oznaczyła na 20m.
Przypomnieć zatem należy, że odległość dla usytuowania obiektu budowlanego przy drodze, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, należy liczyć od krawędzi jezdni, a nie od granicy pasa drogowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2022 r. II OSK 1799/19, Legalis nr 2743517).
W świetle zapisów prognozy skutków finansowych do skarżonej uchwały w ramach obszaru KD-Z planuje się pobudowanie jezdni o szerokości 6m. Założyć zatem można, że budynek na działce [...] będzie usytuowany od granicy przyszłej jezdni w odległości około 18m (11,30m - odcinek przez działkę skarżącej go granicy pasa drogowego plus 7m - odcinek przez teren KD-Z do granicy jezdni).
Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko, że termin "teren zabudowy", którym ustawodawca posłużył się w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się zarówno do obszarów, które są już zagospodarowane, jak i do takich, które są dopiero przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zagospodarowania (wyrok WSA w Krakowie z 23.11.2017 r., II SA/Kr 1339/17, LEX nr 2417368).
Pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie tylko w oparciu o akty planowania przestrzennego, lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2022 r. II OSK 1799/19, Legalis nr 2743517).
Treść załączonych do skargi decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczenie terenu ustalone kwestionowaną uchwałą, a także analiza danych zawartych w systemie informacji przestrzennej, wyraźnie podważają stanowisko prezentowane w skardze, że działki nr [...] oraz [...] znajdują się poza terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Uzasadnione wydaje się więc przyjmować, że właściwym parametrem sytuowania zabudowy w pobliżu jezdni w obszarze KD-Z jest reguła 6m dla terenu zabudowy.
Podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, dowodu przekroczenia granic władztwa planistycznego, nie stanowi argumentacja skargi odwołując się do naruszenia ustalonego decyzjami o warunkach zabudowy sposobu zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącej.
Nawet jeśli przyjąć założenie, że zaskarżona uchwała uniemożliwia korzystanie, czy zagospodarowanie, nieruchomości należących do skarżącej w sposób określony w decyzjach o warunkach zabudowy, co w najmniejszym zakresie nie zostało wykazane, to brak jest podstaw do tego, aby przyjmować, iż taki hipotetyczny stan rzeczy może prowadzić do uwzględnienia skargi, stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
Z uwagi na powyższe brak zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może dowodzić zaistnienie przesłanki nieważności planu zagospodarowania przestrzennego, ale może kreować roszczenia o charakterze cywilnoprawnym wobec Gminy Malanów, o których to roszczeniach rozstrzygają sądy powszechne (wyrok WSA w Poznaniu z 10.08.2011 r., IV SA/Po 404/11, LEX nr 1088203).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną.