IV SA/PO 456/21

IV SA/Po 456/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 266/22 - Wyrok NSA z 2023-04-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak Asesor sądowy Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskie Stowarzyszenie na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Sygn. akt IV SA/Po [...]
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], udzielił PTK C. sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr [...] obr. C. Z., gm. S..
Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. O. wniosło o stwierdzenie z urzędu nieważności powyższej decyzji organu powiatowego w związku z wydaniem przez Wojewodę W. decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał inwestorowi wykonanie demontażu zamontowanych trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu CDMA TYP 80010403 na wysokości 43m w azymutach 40°, 60° i 280° oraz jednej anteny radioliniowej Ř 1,20m, na wysokości 46m w azymucie 285°, z istniejącej wieży stacji bazowej, znajdującej się w miejscowości C. Z., gm. S. działka [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Obydwie decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 254/14.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji organu powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy S. poinformował organ powiatowy, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do stanu zgodnego z prawem. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ponownie odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej do stanu zgodnego z prawem (z wyłączeniem trzech anten rozsiewczych - sektorowych systemu CDMA typ 80010403 na wysokości 43 m w azymutach 40°, 60°, 280° oraz anteny radioliniowej Ř 1,2m na wysokości 46m w azymucie 285°). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa stacja bazowa zgodna jest z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Inwestycja ta zgodna jest również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. nr 219, poz. 1864). W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej stacji bazowej znajdują się jedynie pola uprawne. Przebywanie ludzi na tym terenie ogranicza się jedynie do czasowego oraz niecyklicznego wykonywania prac polowych.
Na skutek odwołania O. w R., Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r.
Po rozpoznaniu skargi O. " w R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 kwietnia 2016r. (sygn. akt IV SA/Po 11/16) oddalił skargę O. " na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło O. w R. reprezentowane przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 kwietna 2016r. (sygn. akt II OSK 185/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że Sąd wojewódzki, nie rozważył w dostateczny sposób zarzutu, podniesionego w skardze, dotyczącego naruszenia "art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez rozdzielenie procesu inwestycyjnego na części i objęcie decyzją tylko części inwestycji bez sprawdzenia parametrów technicznych anten". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wnikliwego zajęcia stanowiska w tej kwestii, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, kwestie związane z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach powinno się ustalać dla całości, a nie części inwestycji. Gdyby Sąd I instancji wnikliwie odniósł się do powyższego zarzutu, sformułowanego w skardze, jak również do materiału dowodowego sprawy, niewątpliwie doszedłby do przekonania, że postępowanie naprawcze powinno się toczyć co do całości inwestycji, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zaś swym zasięgiem obejmować poszczególne jej części. Obiekt jako całość powinien zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.
Nadto NSA wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wyeliminowaną z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego w zasadzie nie mają zastosowania (zatem także art. 55 Prawa budowlanego), gdyż trudno jest w takim przypadku mówić o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonych projektem budowlanym. Do takiego postępowania zastosowanie mają art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 3 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego jest konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ocenę wykonanych robót i ustalenie czy mogą one zostać zalegalizowane przez nałożenie wykonania określonych obowiązków lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, NSA zaznaczył, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza jeszcze, że dokumentacja projektowa zatwierdzona tym pozwoleniem nie może stanowić materiału dowodowego w postępowaniu naprawczym. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić, czy projekt budowlany, w zależności od przyczyn wyeliminowania pozwolenia na budowę, może stanowić jedną z podstaw do oceny, czy i jakie czynności należy podjąć w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 693/18 uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z dnia [...] listopada 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest prawidłowość przeprowadzenia postępowania w trybie naprawczym opartego na przepisach art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202) mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie, budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość, nie zaś jej poszczególne elementy. Obiektem budowlanym jest natomiast budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z tym, iż inwestycja stacji telefonii komórkowej obejmuje jeden obiekt budowlany, tego rodzaju wyjątek nie ma więc zastosowania. Racjonalne uzasadnienie dla oceny zgodności z prawem budowy wieży ma związek z zainstalowaniem na tym obiekcie anten sektorowych, służących celom telekomunikacyjnym. Nieprawidłowe i nieuprawnione było zatem rozdzielenie przez organy poszczególnych elementów całości, jaką stanowi stacja bazowa telefonii cyfrowej i poddanie ich odrębnej ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa budowanego w odrębnym jeszcze postępowaniu. Ocena całości inwestycji stacji bazowej winna być także dokonana z uwzględnieniem kwestii związanych z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla całości, a nie części inwestycji. Obowiązkiem organów ponownie prowadzących postępowanie będzie pełne i wszechstronne przeprowadzenia postępowania pozwalającego na stwierdzenie, iż przedmiotowa inwestycja w całości, a nie w poszczególnych jej częściach, może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem dotyczy nie tylko norm prawa budowanego, ale norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy czym chodzi tu o przepisy prawa administracyjnego materialnego tj. przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wskazywana zgodność z prawem w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza zatem zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny w szczególności z ustaleniami obowiązującego na terenie działki [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyr. NSA z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; NSA z 11 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 1998/14; dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciwia się sytuacji, w której inwestor, zobowiązany do doprowadzenia robót budowlanych dotyczących inwestycji w całości do stanu zgodnego z prawem, w toku postępowania naprawczego osiągnąłby rozstrzygnięcie, jakiego nie mógłby uzyskać, w oparciu o prawidłowo uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego). W tym kontekście - zgodność całej inwestycji - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być także oceniana z uwzględnieniem treści przepisów ustawy z 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w szczególności art. 46 ust. 2 tej ustawy, czego organy zaniechały.
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. PINB w S. odstąpił od nałożenia na O. .. obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych polegających na budowie i przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej (montażu anteny radioliniowej polegających na budowie i przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej (montażu anteny radioliniowej Ř O,6m na wysokości 46m) znajdującej się na działce nr [...] obr. ewid. C. Z. gm. S.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. WWINB po rozpoznaniu odwołania O. uchylił zaskarżoną decyzję
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. PINB w S. orzekł o odstąpieniu od nałożenia na O. .. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie i przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. montażu 8 anten sektorowych systemu GSM typu BSA 005, rozmieszczonych w-4 sektorach, po 2 anteny w każdym sektorze - azymucie (4 sztuki na wysokości 49 m i 4 sztuki na wysokości 46 m, gdzie wysokość liczona jest od poziomu terenu do anten) oraz anteny radioliniowej Ř 0,6 m, na wysokości 46 m, na stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr [...] obr. C. Z., gm. S..
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło O.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał w sprawie stan faktyczny i wskazał, że jest związany wytycznymi zawartymi w uzasadnieniach wyroków WSA i NSA. Organ wskazał, że po wybudowaniu stacji bazowej prowadzone były przy niej inne dalsze roboty polegające na instalowaniu nowych anten lub demontowaniu anten już istniejących. W wyrokach WSA i NSA dokonano już analizy stanu faktycznego i oceny stanu prawnego. Sprawa została objęta jednym postępowaniem, inwestor przedłożył protokoły oceny stanu technicznego stacji bazowej, w której uznaje się, że jest on prawidłowy. Lokalizacja inwestycji jest zgodna z planem miejscowym, postępowanie środowiskowe zostało umorzone. Przeznaczenie terenu nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, oraz z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Organy nadzoru budowlanego dokonały również oceny przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia z dnia 26 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie i nie stwierdziły, żeby inwestycja naruszała te przepisy.
Skargę na powyższą decyzję wniosło O. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie : art. 7, 8 9, 77 § 1, 107 § 3 i 1 k.p.a. w zw. z art.87 ust.1 Konstytucji RP, poprzez nie wyjaśnienie czy jakie warunki musiałby spełniać inwestor, aby otrzymać pozwolenie na przebudowę co powoduje, iż nie wiadomo, z jakimi przepisami ustawy prawo budowlane inwestycja została doprowadzona do zgodności oraz czy projekt budowlany spełnia wymogi obowiązującego w dniu wydania decyzji prawa oraz poprzez przyjęcie, że inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, w której organ w osnowie decyzji i jej uzasadnieniu przywołuje tylko art.51 ust.1 pkt 2 w zw. z art.51 ust.7 P.b.; naruszenie art.29 ust.3 P.b. poprzez nie dokonanie jakiejkolwiek własnej oceny czy inwestycja dla parametrów anten istniejących aktualnie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
W pierwszej kolejności Sąd rozpoznający niniejszą sprawę miał na uwadze dyspozycję art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021r., poz. 159, dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd II instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym. Natomiast zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd ponownie rozpoznając sprawę, podkreślił, że przedmiotem postępowania jest ocena legalności robót budowlanych polegających na budowie i przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej.
Przedmiotem skargi jest decyzja dotycząca odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie i przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. montażu 8 anten sektorowych systemu GSM typu BSA 005, rozmieszczonych w 4 sektorach, po 2 anteny w każdym sektorze - azymucie (4 sztuki na wysokości 49 m i 4 sztuki na wysokości 46 m, gdzie wysokość liczona jest od poziomu terenu do anten ) oraz anteny radioliniowej Ř 0,6 m, na wysokości 46 m, na stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na działce nr [...] obr, C. Z., gm. S. będącej własnością B. i W. P. do stanu zgodnego z prawem.
Decyzje administracyjne w/s udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, w związku z czym PINB wszczął postępowanie naprawcze.
W przypadku gdy inwestycja zostanie zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, zastosowanie może mieć przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie poprzedza decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 P.b. Wydanie takiej decyzji nie jest zatem ograniczone terminem (por. wyrok NSA z 11.12.2009 r., II OSK 1948/08, LEX nr 1166032). W przypadku nieuzasadnionego wstrzymania robót budowlanych, gdy w momencie wydawania orzeczenia przez organ były one już wykonane, organ nie będzie ograniczony terminem do wydania takiej decyzji, o ile uprzednio zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego postanowienie o wstrzymaniu robót.
Z istoty postępowania naprawczego wynika, że celem postępowania z art. 50-51 P.b. jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, w tym także obecnie obowiązujące normy techniczno-budowlane. Ratio legis art. 51 P.b. polega więc zawsze na doprowadzeniu niewłaściwie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie prawem obowiązującym na dzień ich realizacji, czy też prawem obowiązującym w okresie pomiędzy wykonaniem robót budowlanych, a ich legalizacją. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 P.b. nie ma jedynie charakteru kontrolnego i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.
W sprawie wypowiedział się już zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018r. ( sygn. akt II OSK 1851/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016r. ( sygn. akt IV SA/Po 11/16), którym sąd I instancji oddalił skargę na decyzję WWINB z dnia [...] listopada 2015r. ([...]) dotyczącą odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na budowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem natomiast z dnia 19 września 2018r. ( sygn. akt IV SA/Po 693/18) WSA w Poznaniu uchylił w/w decyzję WWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2015r. [...]
Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. ([...]) WWINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] marca 2018r. ([...]), którą odstąpiono od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej tj. na montażu anteny radioliniowej o wskazanych parametrach. W dniu [...] kwietnia 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie legalności budowy oraz przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej
Zgodnie z wytycznymi WSA zawartymi w wyroku z dnia 19 września 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 693/18) obowiązkiem organów ponownie prowadzących postępowanie było pełne i wszechstronne przeprowadzenie postępowania pozwalającego na stwierdzenie, iż przedmiotowa inwestycja w całości, a nie w poszczególnych jej częściach, może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazywał NSA, stan zgodności z prawem dotyczy nie tylko norm prawa budowanego, ale norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy czym chodzi tu o przepisy prawa administracyjnego materialnego. Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którymi zgodny być musi obiekt budowlany, należą przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wskazywana zgodność z prawem w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza zatem zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny w szczególności z ustaleniami obowiązującego na terenie działki [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciwia się sytuacji, w której inwestor, zobowiązany do doprowadzenia robót budowlanych dotyczących inwestycji w całości do stanu zgodnego z prawem, w toku postępowania naprawczego osiągnąłby rozstrzygnięcie, jakiego nie mógłby uzyskać, w oparciu o prawidłowo uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego).
W tym kontekście - zgodność całej inwestycji - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być także oceniana z uwzględnieniem treści przepisów ustawy z 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w szczególności art. 46 ust. 2 tej ustawy, czego organy zaniechały.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne i zobowiązał inwestora O. .. z siedzibą w W. do wystąpienia z wnioskiem do Wójta Gminy S. o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, tj. wydania decyzji administracyjnej o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W dniu [...] kwietnia 2020 r. inwestor przedłożył opracowanie pt. "K. ."
Wójt Gminy S. wydał dnia [...] sierpnia 2020 r. ostateczną decyzję o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na modernizacji instalacji radiokomunikacyjnej 5655 CIENIN (zlokalizowanej w miejscowości C. Z., działka [...]). Wójt Gminy S. po przeprowadzeniu postępowania wskazał, że: "sumowanie mocy wszystkich anten skierowanych na dany azymut byłoby uchybieniem proceduralnym" (...) a przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. postępowanie zostało podjęte. Następnie organ potwierdził, że na wieży znajduje się 8 anten sektorowych i 1 antena radioliniowa.
Jak już wyżej wspomniano zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
W świetle powyższych wyroków obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej uwzględniając jej aktualne parametry - ocenie powinna podlegać całość, z uwzględnieniem mocy wszystkich aktualnie znajdujących się na stacji anten.
PINB połączył postępowanie w sprawie budowy stacji bazowej oraz postępowanie w sprawie przebudowy tejże stacji w jedno postępowanie. Pierwotnie bowiem PINB prowadził wobec przedmiotowej inwestycji dwa postępowania: w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) oraz postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji ([...]).
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 1 P.b.
Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję:
1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku, albo
2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Zgodnie z art. 50 ust.7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b.
Przepisy art. 51 P.b. stanowią kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., chociaż nie tylko, a to z uwagi na treść art. 51 ust. 7 i art. 37 ust. 3 P.b. Przepis art. 51 ust. 7 P.b. umożliwia bowiem również stosowanie przepisów art. 51 P.b. w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 kiedy roboty budowlane zostały już wykonane.
Przepisami, z którymi zrealizowany obiekt powinien być zgodny są przepisy Prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno- budowlane, jak również przepisy regulujące kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu organy zastosowały się do wytycznych zawartych w wyrokach NSA i WSA.
W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB wyjaśnił, iż aktualnie na stacji bazowej telefonii komórkowej (działka nr [...] obr. ewid. C. Z.) znajduje się 8 anten sektorowych systemu GSM typu BSA 005 umieszonych w 4 sektorach po 2 anteny w każdym sektorze - azymucie (4 anteny na wysokości 49m i 4 anteny na wys. 46m) oraz 1 antena radioliniowa o średnicy Ř 0,6m na wysokości 46m.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowa wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.
d) 20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
W niniejszej sprawie równoważna moc promieniowania izotropowo dla każdej z anten zainstalowanych na przedmiotowej stacji bazowej wynosi 2998 W.
Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa stacja bazowa znajduje się w odległości [...] od najbliższego budynku mieszkalnego, natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie stacji bazowej znajdują się pola uprawne, a przebywanie ludzi na tym terenie ogranicza się do czasowego oraz niecyklicznego wykonywania prac polowych.
W związku z powyższym, w świetle § 2 ust. 7 pkt b ww. rozporządzenia za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach, w których moc równoważna izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż [...]
Działka nr [...] obr. C. Z. objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...].12.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...] poz. [...] ze zm.). Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MR - uprawy polowe i ogrodnicze z prawem zabudowy dozwolona lokalizacja zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być oceniania z uwzględnieniem treści przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880). Przepis art. 46 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolniczej, leśnej, usługowej lub produkcyjnej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej.
Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności nie musi być umiejscowiona w planie, aby jej realizacja była dopuszczalna, jeżeli nie jest sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przy czym ustawodawca przesądził wprost, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolniczej, leśnej, usługowej lub produkcyjnej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.03.2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2799/19).
Zatem wykonane roboty nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie narusza też warunków technicznych. Na podstawie m.in. przedłożonych przez inwestora protokołów oceny stanu technicznego wynika, że stan techniczny stacji jest prawidłowy, a przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Właściwą formą zakończenia postępowania naprawczego nie powinna być decyzja umarzająca w omawianej sytuacji, lecz decyzja odmawiająca nałożenia na inwestora określonych obowiązków, o ile nie zachodzi potrzeba wydania innych rozstrzygnięć w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3389/18; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/10 oraz z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05). W przypadku, gdyby w trakcie postępowania okazało się, że nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie, a nie umarzać postępowanie (zob. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05, LEX nr 321511; z dnia 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06, ONSA WSA 2007, nr 6, poz. 132; z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1233/08, LEX nr 597169; z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09, LEX nr 597095; z dnia 13 kwietnia 2012 r., II OSK 138/11, LEX nr 1410747; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., VII SA/Wa 162/13, LEX nr 1321644), WSA w Poznaniu, wyrok z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 459/18).
Wydanie decyzji merytorycznej – negatywnej, odmownej jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) i powinno mieć zawsze pierwszeństwo przed umorzeniem postępowania, co kończy postępowanie tylko procesowo.
Wobec tego organ prawidłowo odstąpił od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego, tym samym legalizując roboty budowlane związane z jej budową i przebudową.
Wbrew twierdzeniom skargi, organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.