IV SA/Po 452/07

IV SA/Po 452/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Kucznerowicz
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Skarżony organ
Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska(spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi H.G. na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. uchyla postanowienie Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. z dnia [...]odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści, 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 marca 2004 r., II SA/Po 2056/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H.G. na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Kolejnym wnioskiem – z dnia [...] czerwca 2006 r. – H.G. poprosił
o wydanie Mu zaświadczenia o przymusowej pracy w czasie służby
w ponadkontyngentowej [...] brygadzie "[...][...]" przy budowie Huty im. [...] w C. od dnia [...] października 1952 r. do dnia [...] kwietnia 1953 r. Podsumowując powyższe, Strona wskazała, że prosi o zaświadczenie o przymusowym zatrudnieniu w batalionie budowlanym, dodając, iż posiada świadków na ww. okoliczność.
W wydanym w dniu [...] czerwca 2006 r. zaświadczeniu nr [...], Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. stwierdził, że H.G. pełnił zastępczą służbę w ponadkontyngentowych brygadach "[...][...]" od dnia [...] października 1952 r. do dnia [...] kwietnia 1953 r. i w tym okresie był przymusowo zatrudniony przy budowie Huty im. [...] w C.
Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r., Sąd Okręgowy w K., w związku z toczącą się sprawą z odwołania H.G. przeciwko Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w O. o świadczenie pieniężne z tytułu pracy przymusowej wykonywanej w ponadkontygentowej organizacji "[...][...]" zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie czy H.G. był żołnierzem zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnionym w batalionach budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 2 września 1994 r., a więc czy batalion, o którym mowa była w wydanych dotąd zaświadczeniach był batalionem budowlanym w rozumieniu ww. ustawy.
W odpowiedzi na powyższe pismo, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego
poinformował, iż w przedmiotowej sprawie zostało wydane postanowienie Wojskowego Komendanta Uzupełnień w O. nr [...] odmawiające wydania żądanego zaświadczenia, a powyższa sprawa zakończyła się ww. wyrokiem z dnia
2 marca 2004 r., II SA/Po 2056/03 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Poznaniu.
W kolejnym wniosku – z dnia [...] stycznia 2007 r. – kierowanym do Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w O., H.G. jeszcze raz poprosił o przesłanie Mu zaświadczenia o przymusowej pracy w czasie służby w ponadkontyngentowej [...] brygadzie "[...] [...]" przy budowie Huty im. [...] w C. od dnia [...] października 1952 r. do dnia [...] kwietnia 1953 r., gdyż zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest wystarczającą podstawą do wypłaty dodatku za przymusowa pracę. Strona zadała też pytanie, dlaczego wymagane przez niego zaświadczenie zostało wydane innym pracującym na budowie ww. huty, co nie jest sprawiedliwe w obliczu konstytucyjnej gwarancji równości wszystkich obywateli. H.G. wskazał także, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń, jako postępowanie uregulowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), także winno respektować zasady ogólne kpa, chociażby te z art. od 7 do 9 kpa.
Odpowiadając na wniosek Strony, pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. poinformował, iż analizując wnikliwie przedłożone przez H.G. dokumenty i zapisy w ewidencji wojskowej oraz na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, należy uznać, iż zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] wydane zostało prawidłowo i zgodnie z prawem.
Na powyższe pismo Strona wniosła zażalenie do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego jeszcze raz podkreślając, iż Jej koledzy, których Strona wymieniła z imienia i nazwiska, pracujący z Nią na budowie, dostali wymagane zaświadczenia i dzięki temu otrzymują dodatki do emerytur. Strona wskazała,
iż ma trzech świadków, którzy z Nią pracowali. Strona pożaliła się na nieodpowiednie potraktowanie Jej w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w O. i jeszcze raz powołała się na zasady ogólne kpa i konstytucyjną zasadę równości.
Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego
poinformował, iż w przedmiotowej sprawie od momentu wydania wyroku
z dnia 2 marca 2004 r., II SA/Po 2056/03 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Poznaniu, sprawa korzysta z powagi rzeczy osądzonej i ponowny wniosek o to samo nie może być już rozpatrywany.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...]Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego "uchylił ‘decyzję’ Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. wydaną w dniu [...] czerwca 2006 r. w postaci zaświadczenia" i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, iż sprawa od dnia [...] marca 2004 r., korzysta z powagi rzeczy osądzonej i nie wolno było na nowo wszczynać i prowadzić w tej samej sprawie postępowania administracyjnego, a więc należało uchylić zaskarżoną "decyzję", a postępowanie w sprawie umorzyć.
W skardze kierowanej do Sądu, H.G. jeszcze raz powtórzył wszystkie swoje zarzuty, wskazując, iż uchylenie zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2006 r. traktuje jako szantaż i nie rozumie, dlaczego niektórzy koledzy dostali żądane zaświadczenie. Skarżący wskazał także, iż jeden z jego kolegów "wygrał" analogiczną sprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. Skarżący zarzucił brak taktu i kultury w postępowaniu organów wojskowych w jego sprawie i wyraził oburzenie takim traktowaniem.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie, w dniu [...] lipca 2007 r., H.G. przedłożył kserokopię oświadczenia w sprawie braku dokumentów i zeznania dwóch świadków
oraz kserokopie trzech kolejnych zaświadczeń - dwóch z dnia [...] stycznia 2003 r.
i jednego z dnia [...]czerwca 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadną.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją, ale obowiązany jest do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są
z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej
i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.
Dokonując kontroli niniejszego postępowania Sąd dopatrzył się wielu błędów proceduralnych dokonanych przez organy obu instancji tak, że w stosunku
do postanowienia organu II instancji należało skorzystać z najdotkliwszej sankcji,
a więc stwierdzenia nieważności, zaś rozstrzygnięcie organu I instancji należało uchylić.
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wydania zaświadczenia H.G. Niestety organy administracji w znacznej mierze zignorowały przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. W tym miejscu należy przypomnieć, iż sposób postępowania administracyjnego w sprawie wydawania zaświadczeń, które jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, określają przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego: "Wydawanie zaświadczeń". Zakres podmiotowy postępowania jest bardzo szeroki i obejmuje wszystkie organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 3 kpa oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania zaświadczeń. Zakres przedmiotowy postępowania obejmuje wydawanie zaświadczeń, które potwierdzają określone fakty lub stan prawny. Zgodnie z art. 217 § 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż H.G. wykazał swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktu, że odbywał zastępczą ponadkontyngentową służbę w brygadach "[...][...] " w batalionie budowlanym jako przymusowy obowiązek. W świetle przepisów ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych (tekst jedn.: Dz. U z 2001 r., nr 60, poz. 622 ze zm. - dalej ustawa oświadczeniu pieniężnym), osobom, które były przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych przysługują określone uprawnienia.
Działanie organu w takich, jak powyższa sprawa, normują w pierwszej kolejności przepisy ww. ustawy o świadczeniu pieniężnym, a w szczególności art. 5 i wydany
na jego podstawie akt wykonawczy oraz w zakresie nieunormowanym - przepis art. 218 kpa i art. 219 kpa. Kodeks wyróżnia trzy sytuacje, wymagające od organu częściowo różnych zachowań. Pierwsza sytuacja to taka, gdy "chodzi o potwierdzenie faktów
albo stanu prawnego, wynikającej z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Artykuł 218 § 2 kpa dotyczy sytuacji nie objętych unormowaniem w § 1, a zatem kiedy organ nie ma w swoich zasobach ewidencji, rejestrów bądź danych pozwalających potwierdzić wskazane
przez Strony fakty lub stany prawne. Wówczas organ "(...) może przeprowadzić
w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". Z kolei, z art. 219 kpa wynika wprost, iż odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej
przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Na tle powyższych unormowań Sąd obowiązany jest ocenić w pierwszej kolejności postępowanie organu I instancji. Należy wskazać, iż odpowiadając
na wniosek Strony z dnia [...] stycznia 2007 r. o wydanie zaświadczenia w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. powołał się na art. 218 kpa i analizę przedłożonych przez H.G. dokumentów i zapisów w ewidencji wojskowej. Stwierdził także, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego należy uznać, że zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] wydane zostało prawidłowo i zgodnie z prawem.
Ta odpowiedź w istocie stanowiła odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści, choć charakter pisma daleki jest od wymogów, jakie odmowie wydania zaświadczenia stawia kpa, w tym nie zawiera ono jakichkolwiek wskazań czy pouczeń co do dalszego działania dla Strony postępowania. Nie ulega wątpliwości, że takie postępowanie organu I instancji - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszyło procedurę, jaka winna być stosowana w sprawach wydawania zaświadczeń.
Po pierwsze, jak wynika z art. 219 kpa, jedyną dopuszczalną formą odmowy wydania zaświadczenia jest postanowienie, a pismo organu wszystkich wymogów takowego nie spełniało. Po drugie, wymagana w takich przypadkach forma postanowienia ma służyć zabezpieczeniu interesów strony postępowania. Mianowicie, takie postanowienie jest postanowieniem zaskarżalnym i może być, dzięki temu, skontrolowane przez organ
II instancji jak i w dalszej kolejności przez Sąd administracyjny. Stąd brak formy postanowienia i brak pouczenia o możliwości jego zaskarżenia dyskwalifikują rozstrzygnięcie Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. z dnia [...] stycznia 2007 r.
Świadomy swoich praw, wbrew błędom organu I instancji, Skarżący zażalił się
na ww. pismo Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w O.,
które słusznie odczytał jako postanowienie, do organu II instancji. Stąd też,
aby konsekwencji błędów organów administracji nie musiał ponosić obywatel,
pomimo ww. zarzutów co do formy rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd przyjął,
iż "pismo" Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. stanowi ostatecznie postanowienie z art. 219 kpa, co, jeszcze raz należy to podkreślić,
nie sanuje naganności postępowania organu I instancji.
Obarczone jeszcze bardziej poważnymi błędami było postępowanie i wydane
w jego wyniku rozstrzygnięcie organu II instancji.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postanowienie o uchyleniu "‘decyzji’, Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. wydanej w dniu [...]czerwca 2006 r. w postaci zaświadczenia" było rażącym naruszeniem przepisów kpa, skoro powołany przez organ art. 138 § 1 pkt 2 kpa pozwala jedynie na uchylenie decyzji administracyjnej. Tymczasem w postępowaniach o wydanie zaświadczenia nie są podejmowane żadne decyzje. Ta forma występuje w postępowaniach jurysdykcyjnych, w których rozstrzyga się sprawę co do istoty, przesądzając o uprawnieniach
lub obowiązkach stron postępowania. Zaświadczenie zaś jest tylko czynnością materialnotechniczną, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego. Potwierdza ono określone fakty lub stan prawny. Dodatkowo, zupełnie niezrozumiale,
ww. postanowienie organu II instancji nie odnosi się do pisma Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. stanowiącego ostatecznie postanowienie
o odmowie wydania zaświadczenia, ale do wcześniejszego zaświadczenia.
Kolejnym, także rażącym błędem organu II instancji było bezpodstawne prawnie wskazywanie na istnienie res iudicata (powagi rzeczy osądzonej) w niniejszym postępowaniu. Należy przypomnieć, iż istota postępowania o wydanie zaświadczenia jest inna niż postępowania administracyjnego ogólnego czy też postępowań sądowych
i od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia; można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 kpa), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, bowiem, czego nie zauważył organ II instancji, nie przysługuje mu powaga rzeczy osądzonej. Na marginesie można dodać, iż w tym przypadku postępowanie jest jednoinstancyjne (por. Z. R. Kmiecik, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 marca 1993 r., SA/Ka 1818/92, Prz. Sąd. z 1998 r., nr 6, s. 115). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 maja 2003 r., II SA 1439/02 Mon. Praw. z 2003 r., nr 14, s. 626: "osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a w ostateczności wnieść skargę
do sądu administracyjnego".
Podsumowując, sekwencja błędów - wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku jego uzasadnienia i kwestii res iudicata, działanie bez podstawy prawnej - stanowi ewidentne przesłanki dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Dodatkowo organ I instancji, oprócz zachowania prawidłowej formy swojego rozstrzygnięcia powinien, co wynika z samego brzmienia art. 218 § 1 kpa, zbadać całość "posiadanych" zasobów, które mogłyby wskazywać
na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda Strona. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w judykaturze. Taka interpretacja ww. przepisu wymaga, aby organ
w sposób jasny wskazał, że nie posiada żadnych dokumentów pozwalających
na potwierdzenie faktów (wyrok NSA z dnia 28 października 1997 r., II SA/Gd 1331/96, LEX nr 44239). Fakt braku takich dokumentów powinien być bezsporny (wyrok NSA
z dnia 11 maja 1998 r., II SA 299/98, LEX 41833). Zatem organ powinien
w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić czy to całość zasobów, które mogłyby dać odpowiedź na pytanie czy H.G. odbywał zastępczą służbę, będąc wcielonym do ponadkontyngentowych brygad "[...][...]",
jako przymusowy obowiązek w batalionach budowlanych. Dodatkowo, co słusznie podnosił także Skarżący, postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, zgodnie
z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, powinno przede wszystkim respektować niektóre zasady ogólne postępowania administracyjnego, mianowicie te, które odnoszą się wyraźnie do strony a więc zasady: uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, dochodzenia prawdy obiektywnej
(art. 7 kpa), pogłębienia zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 kpa), udzielenia pomocy prawnej (art. 9 zd. 2 kpa). Zasady te mają na celu chronić obiektywnie słabszą pozycję strony. Powyższe okoliczności ujawniają się w sprawie Skarżącego, który twierdzi, że jego pobyt w [...] Brygadzie "[...][...]"
był przymusowy i że zaświadczenia takiej treści otrzymali będący tam razem z nim koledzy. Zbadanie prawdziwości tych twierdzeń znajduje oparcie w zasadach równości
i zasadach państwa prawa (art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia
1997 r., Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483). Zdaniem Sądu, stosując się do dyrektyw zawartych w wymienionych ogólnych zasadach kpa, Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień winien dołożyć należytej staranności, by pomóc Skarżącemu w ustaleniu czy miały miejsce określone fakty lub istniał stan prawny, który służyć może zrealizowaniu Jego interesu prawnego. W niniejszej sprawie zasadne byłoby także uwzględnienie faktów powszechnie znanych. Sąd jest przekonany, że polskie organy winny uruchomić wszystkie możliwe sposoby, jakie daje prawo, by pomóc obywatelowi w ustaleniu, czy odbywał zastępczą służbę wojskową w ramach wcielenia do brygad ponadkontyngentowych "[...][...]" jako przymusowy obowiązek, a więc w ramach batalionów budowlanych, a jeśli tak, to wskazać w zaświadczeniu precyzyjnie rodzaj formacji, w której wnioskodawca służył, nawet jeśli wzór określony w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie organów wojskowych właściwych do wydawania zaświadczeń żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu
i batalionach budowlanych oraz trybu postępowania przed tymi organami (Dz. U.
z 1994 r., nr 136, poz. 707 ze zm.) nie wymagał tak precyzyjnego określenia.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i uchylił postanowienie Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w O. z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści. O wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa.
M. Dybowski B. Popowska I. Kucznerowicz
AT