IV SA/Po 447/21

IV SA/Po 447/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 2 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1,art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 128, art. 63, art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Prezesa Sądu z dnia [...] marca 2021 r. Znak sprawy: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Sądu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
UZASADNENIE
Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezes Sądu Rejonowego w L. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 roku, poz. 2176) odmówił wnioskodawcy – Zarządowi Głównemu NSZZ Pracowników Wymiaru Sprawiedliwości RP w P. (zwany dalej: "Wnioskodawcą") udzielenia informacji publicznej w zakresie pytań nr [...] oraz częściowo 5 (tj. w zakresie pytania "Ilu pracownikom, w jakich kwotach, każdy osobno, w poszczególnych wydziałach i oddziałach wypłacono w Sądzie Rejonowym w L. w miesiącu listopadzie 2020 roku dodatki specjalne a ilu pracownikom ich nie przyznano i nie wypłacono") wniosku z dnia [...] grudnia 2020 roku nr Z.z. [...] o udostępnienie informacji publicznej.
Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na treść wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2020r., który zawierał następujące pytania:
1) Jakie kwoty zostały przeznaczone w poszczególnych miesiącach 2020 roku, z rozbiciem na poszczególne wydziały i oddziały Sądu Rejonowego w L. na wypłatę dodatków specjalnych dla pracowników (z rozbiciem na asystentów, kuratorów sądowych, urzędników, innych pracowników tzw. obsługę).
2) Ilu pracownikom w poszczególnych miesiącach 2020 roku, z rozbiciem na poszczególne wydziały i oddziały zostały przyznane dodatki specjalne i w jakich wysokościach, a ilu nie przyznano dodatków specjalnych.
3) Jakie były każdorazowo kryteria przyznania dodatków specjalnych pracownikom Sądu Rejonowego w L..
4) Jaka była ogólna kwota przyznanych i wypłaconych w miesiącu listopadzie 2020 roku dodatków specjalnych pracownikom Sądu Rejonowego w L..
5) Ilu pracownikom, w jakich kwotach (każdy osobno) w poszczególnych wydziałach i oddziałach wypłacono w Sądzie Rejonowym w L. w miesiącu listopadzie 2020 roku dodatki specjalne a ilu pracownikom ich nie przyznano i nie wypłacono, z jakiego tytułu były przeznaczone środki na ten cel.
Pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku, Prezes Sądu Rejonowego w L. udzielił Wnioskodawcy odpowiedzi na pytania nr [...] i częściowo 5 (tj. w zakresie informacji z jakiego tytułu były przeznaczone środki na wypłaty dodatków specjalnych w listopadzie 2020 roku).
Jednocześnie Prezes Sądu Rejonowego w L. poinformował Wnioskodawcę, iż w zakresie pozostałych informacji (pytania nr [...] oraz częściowo pytanie nr [...] - tj. w zakresie pytania "Ilu pracownikom, w jakich kwotach (każdy osobno) w poszczególnych wydziałach i oddziałach wypłacono w Sądzie Rejonowym w L. w miesiącu listopadzie 2020 roku dodatki specjalne a ilu pracownikom ich nie przyznano i nie wypłacono") wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej i w związku z powyższym wezwał do wykazania - w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma - że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - pod rygorem odmowy ich udostępnienia.
Pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku Wnioskodawca wskazał, że zwraca się o udzielenie wnioskowanych informacji z uwagi na uprawnienia z tytułu prowadzonej działalności i niezbędną konieczność posiadania wnioskowanych danych. Wnioskodawca wskazywał na treść przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych.
W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Sądu Rejonowego w L. wskazywał, że informacja żądana w sprawie, w zakresie pytań 1, 2 i częściowo 5, ma bez wątpienia charakter informacji przetworzonej. Organ przytoczył liczne przykłady z orzecznictwa na okoliczność tego jakimi kryteriami należy się kierować, aby rozpoznać przetworzony charakter informacji. Wskazał ponadto, że do udzielenia tego rodzaju informacji konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że żądanie przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie.
Niezależnie od tego organ I instancji stwierdził, że na przeszkodzie udzielenia Wnioskodawcy informacji w zakresie pytania nr [...] i częściowo nr [...] (tj. w zakresie pytania "Ilu pracownikom, w jakich kwotach, każdy osobno. w poszczególnych wydziałach i oddziałach wypłacono w Sądzie Rejonowym w L. w miesiącu listopadzie 2020 roku dodatki specjalne a ilu pracownikom ich nie przyznano i nie wypłacono") stoi również ochrona prywatności osób fizycznych.
Odwołanie od powyższej decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej wniósł NSZZ Pracowników Wymiaru Sprawiedliwości RP.
Prezes Sądu decyzją z dnia [...] marca 2021 roku, na podstawie art. 16 z zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępnie do informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej odmówiono udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na niewykazanie istotnego interesu publicznego w jej otrzymaniu przez wnioskodawcę w zakresie pytania 1 – w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania; w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Prezes Sądu wskazał, że zgadza się z przytoczonymi przez organ I instancji wywodami dotyczącymi informacji przetworzonych, jednakże nie zostało wykazane, aby o takiego rodzaju informacje wnioskowano w niniejszej sprawie, w związku z czym bezzasadnie wzywano Wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w otrzymaniu przezeń informacji publicznej.
Niezależnie od tego trafnym było rozstrzygniecie organu I instancji w zakresie, w jakim odmówiono Wnioskodawcy udzielenia informacji z powołaniem na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. dotyczącej pytania oznaczonego 2 oraz części pytania nr [...] (tj. w zakresie pytania "Ilu pracownikom, w jakich kwotach, każdy osobno, w poszczególnych wydziałach i oddziałach wypłacono w Sądzie Rejonowym w L. w miesiącu listopadzie 2020 roku dodatki specjalne a ilu pracownikom ich nie przyznano i nie wypłacono"). Prezes Sądu Okręgowego przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym informację publiczną stanowi kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, a podawanie tego rodzaju informacji nie powinno prowadzić do udostępniania informacji o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej (wyroki z dnia 18 lutego 2015 roku, sygn. akt I OSK 695/14 oraz z 18 lutego 2018 roku, sygn. akt I OSK 796/17). Taka sytuacja miałaby miejsce w niniejszej sprawie, dlatego organ I instancji słusznie uznał, że należy odmówić udzielenia informacji publicznej w tym zakresie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył N. P. reprezentowany przez pełnomocnika r. S., zaskarżając powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego w L..
Skarżący zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że udostępnienie informacji żądanych w niniejszej sprawie naruszyłoby lub mogłoby naruszyć prywatność osób fizycznych, w tym również poprzez błędne przyjęcie, że strona wnioskowała o udzielenie informacji o wynagrodzeniach konkretnych osób (co nie było przedmiotem wniosku) oraz nieuwzględnienie, ze wniosek obejmował wyłącznie dane wprost ujęte w treści pytań strony, a nadto poprzez zastosowanie przez organ wykładni rozszerzającej w sposób nieadekwatny do wnioskowanych przez stronę informacji,
2) z ostrożności - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 5 ust. 2 (zdanie 2.) u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie, że ograniczenie dot. prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne a wniosek obejmował udzielenie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, względnie polegające na nieustaleniu przez organy czy osoby, których informacja dotyczy pełnią funkcje publiczne,
3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa dostępu do informacji publicznej,
4) naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niewyjaśniający podstaw wydanej decyzji,
5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie wszelkich okoliczności w sprawie wraz z podjęciem wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,
6) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji braku przesłanek uzasadniających tego rodzaju rozstrzygnięcie.
Skarżący w uzasadnieniu swojej skargi rozwinął zarzuty przedstawione we wstępie. Argumentował, że odmowa udzielenia informacji publicznej, z uwagi na ochronę interesu publicznego, zarówno przez organ I jak i II instancji oparta została na błędnych założeniach, albowiem wniosek nie dotyczył danych o wynagrodzeniu konkretnych osób. Niezależnie od tego Skarżący stwierdził, zgodnie z kolejną z przytoczonych linii orzeczniczych sądów administracyjnych, że ramach dostępu do informacji publicznej można żądać szczegółowych danych odnośnie przeznaczenia środków publicznych na wynagrodzenia nawet odnośnie pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Stanowi to wtedy informację odnośnie kwoty wydawanej na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Skarżący marginalnie wskazał, że należało uwzględnić szczególny charakter wnioskowanych informacji w kontekście powiązania go z charakterystyką podmiotu wnioskującego o ich udzielenie tj. związku zawodowego, a także wskazał na rozumianą szeroko w literaturze i orzecznictwie definicję osoby pełniącej funkcje publiczne.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu pierwszego organ podtrzymał, że jego zdaniem udzielenie informacji o dodatkach specjalnych tylko na poszczególnych stanowiskach będzie skutkowało ujawnieniem informacji o ich udzieleniu konkretnych osobom. Odnośnie zarzutu drugiego organ II instancji wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 roku K 17/05, w jego ocenie przyznanie pracownikom dodatków specjalnych bądź ich niewypłacenie z uwagi na przyjęte przez pracodawcę kryteria nie stanowią zdarzeń uzasadniających ingerencję w życie prywatne pracowników. Zarzut trzeci sformułowany w skardze jest zdaniem organu odwoławczego zupełnie nieuzasadniony, albowiem nie było w sprawie kwestionowane konstytucyjne prawo do dostępu do informacji publicznej. Organ nie uznał również zasadności zarzutów czwartego i piątego.
Zarządzeniem z dnia 2 lipca 2021 r. Sąd wezwał organ odwoławczy do podania m.in: czy wniosek NSZZ PWS RP z dnia [...] grudnia 2020 roku o udzielenie informacji publicznej został złożony do Sądu Rejonowego w L. elektronicznie (na adres e-mail Sądu czy skrzynkę podawczą ePUAP) i w jaki sposób został podpisany (czy kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym) oraz czy odwołanie NSZZ PWS RP zostało złożone do Sądu Rejonowego w L. elektronicznie (na adres e-mail Sądu czy skrzynkę podawczą ePUAP) i w jaki sposób zostało podpisane (czy kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym).
Organ poinformował, że rzeczone odwołanie zostało złożone elektronicznie, na adres e-mailowy Sądu Rejonowego w L. i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Przesyłka ta jednak również została usunięta ze skrzynki odbiorczej SR w L. z uwagi na jej ograniczoną pojemność i obecnie Sąd nie dysponuje poświadczeniem złożenia podpisu elektronicznego wygenerowanego systemu. Pełnomocnik wskazała, że odwołanie wniesione do SR L. w formie elektronicznej przekazane zostało do Sądu Okręgowego w P. w formie papierowej. W piśmie nadesłano także treść odwołania wraz z potwierdzeniem daty wpływu na skrzynkę mailową Sekretariatu Prezesa Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 2021 roku.
Następnie pismem z dnia [...] lipca 2021 roku pełnomocnik organu II instancji wskazała, że z informacji otrzymanej z Sądu Apelacyjnego we W. (administratora poczty e-mail SR w L.) wynika, że nie ma możliwości otrzymania poświadczenia złożenia podpisu elektronicznego przy odwołaniu z dnia [...] lutego 2021 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.
Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 roku, poz. 256) sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrola legalności, przeprowadzona w niniejszej sprawie na podstawie przytoczonych wyżej przepisów wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1990 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dalej "K.p.a.") uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") w związku z naruszeniem przepisów postępowania art. 128 K.p.a. w zw. art. 63 § 1 K.p.a. i art. 64 § 2 K.p.a.
W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy podmiot, do którego Wnioskodawca wystąpił o udzielenie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Tylko bowiem przy pozytywnej odpowiedzi na obie powyższe kwestie możliwe jest wydanie decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej, a tylko w związku ze skutecznym wniesieniem odwołania - decyzji odwoławczej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a.).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).
Niewątpliwie Prezes Sądu Rejonowego w L., do którego został skierowany wniosek Skarżącego z 3 grudnia 2020 r. - jako organ sądu (art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo ustroju sądów powszechnych; tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm.) - jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje także publiczny charakter informacji objętych wnioskiem Skarżącego, w którym domagał się od organu udostępnienia informacji o przyznanych i wypłaconych oraz nieprzyznanych i niewypłaconych dodatkach specjalnych dla pracowników.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym.
Co do zasadniczego powodu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co jak wskazano powyższej, przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.
Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, z uwagi na treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p, z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, także w toku postępowania odwoławczego, a więc w kwestii usuwania braków formalnych odwołania skoro zobowiązany organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej - organ jest związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (wyr. NSA z 22 czerwca 2018r., sygn. akt I OSK 2957/17, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Wskazać bowiem należy, że z akt administracyjnych wynika, że złożone przez Skarżącego odwołanie z dnia [...] lutego 2021 roku od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2021 roku nie zostało prawidłowo podpisane.
Dokument odwołania z [...] lutego 2021r. dołączony do akt administracyjnych sprawy w miejscu podpisu zawiera wydruk odcisku dwóch pieczęci NSZZ PWS RP oraz adnotację, że dokument został podpisany elektronicznie przez E. A. oraz przez M. Ł.. Z wyjaśnień udzielonych przez organ na skutek zapytania Sądu zarządzeniem z dnia 2 lipca 2021 r. (k. 56 akt sąd.), wynika, że odwołanie w tej właśnie formie zostało wniesione do Sądu Rejonowego w L. w formie elektronicznej na adres e-mail SR w L. i dokument podpisy został kwalifikowanym podpisem elektronicznym, natomiast na skutek usunięcia przesyłki, Sąd nie dysponuje poświadczeniem złożenia podpisu elektronicznego. Odwołanie wniesione do SR L. w formie elektronicznej przekazane zostało do Sądu Okręgowego w P. w formie papierowej (k. 72, 80 akt sąd.).
Zgodnie z przepisem art. 63 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 1). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (§ 3a ust. 1). Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.).
Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. Odwołanie może być pozostawione bez rozpoznania, jeżeli nie zawiera danych określonych w art. 64 § 1 K.p.a. lub jeżeli odwołujący się nie usunął w terminie braków odwołania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 64 § 2 K.p.a.). Z akt administracyjnych w niniejszej sprawie nie wynikało jednoznacznie w jaki sposób zostało złożone i podpisane odwołanie z dnia [...] lutego 2021 r.
W tym kontekście zwrócić uwagę trzeba również na złożony w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2020 roku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego), co wynika z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13, dostępne CBOSA).
W przedmiotowej sprawie wniosek z [...] grudnia 2020r. do Sądu Rejonowego w L. został osobiście podpisany przez Przewodniczącą NSZZ PWS RP mgr B. D. oraz opatrzony pieczęcią (k. 45 akt sądowych). Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości prawidłowość podpisu wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Jednak w sytuacji, w której organ I instancji wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej zastosowanie znajdują przepisy K.p.a w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., skutkiem czego jak wskazano powyżej odwołanie musi spełniać wymagania formalne zawarte w art. 63 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15, dostępny CBOSA). Natomiast ustalenie, że odwołanie obarczone jest brakami formalnymi uzasadnia wezwanie odwołującego się o uzupełnienie tych braków.
Kluczową kwestią w niniejszej sprawie okazało się stwierdzenie, że wniesione odwołanie nie zostało prawidłowo podpisane, a organ odwoławczy nie wezwał Wnioskodawcy do usunięcia tego braku poprzez prawidłowe podpisanie odwołania w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Wskazać bowiem należy, że odwołanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej oraz zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Zgodnie bowiem z Ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2020r. poz. 346) możliwe jest doręczanie dokumentów elektronicznych do Sądu Rejonowego w L. za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej ePUAP, a nie przez pocztę e-mail, nadto w celu skutecznego doręczenia dokumentu elektronicznego należy go podpisać kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym, co następnie powinno być zweryfikowane dowodem poświadczenia prawidłowości złożenia takiego podpisu.
W przedmiotowej sprawie odwołanie nie zostało złożone w powyższej formie, ale jako załącznik do wiadomości przesłanej na adres mailowy bez możliwości weryfikacji złożenia prawidłowego podpisu elektronicznego w postaci kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu zaufanego (k. 73 akt sąd.), co w ocenie Sądu nie wypełnia przesłanki skutecznego wniesienia odwołania.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 12 marca 2021 roku, wobec wadliwie złożonego odwołania, bez wezwania do usunięcia braku formalnego stanowiło naruszenie przepisów art. 128 K.p.a. w zw. z art. 63 § 1, art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. i powinno spełniać wymogi zawarte w tym przepisie. Z akt sprawy wynika natomiast, że zostało ono wniesione za pomocą poczty elektronicznej, na adres e-mail, bez weryfikacji wymaganego kwalifikowanego podpisu elektronicznego, lub podpisu zaufanego, a Wnioskodawca nie został wezwany do usunięcia tego braku formalnego odwołania.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważna jest decyzja, która rażąco narusza prawo. W orzecznictwie utrwalony jest zaś pogląd, że rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy na skutek niepodpisanego odwołania rażąco narusza prawo. Rozpoznanie przez organ odwoławczy, które nie zostało podpisane przez stronę, należy bowiem oceniać w kategoriach nieważności postępowania, a konkretnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż dopiero po uzupełnieniu tego braku, organ odwoławczy władny był odwołanie merytorycznie rozpatrzyć. Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", a bierność w tym zakresie stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 roku, sygn. akt II OSK 1580/17, dostępne CBOSA).
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie, a w szczególności powinien wezwać Wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego odwołania z dnia [...] lutego 2021 roku poprzez jego podpisanie własnoręcznie przez osoby upoważnione do reprezentowania NSZZ RP lub do podpisania kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym w sposób umożliwiający weryfikację podpisu elektronicznego i wniesione przez elektroniczną skrzynkę podawczą e-PUAP Sądu Rejonowego w L.. Dopiero po uzupełnieniu tego braku dopuszczalne będzie merytoryczne rozpatrzenie odwołania.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd nie był umocowany do merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800). Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika i opłata od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.