IV SA/Po 440/21

IV SA/Po 440/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-10-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2/22 - Wyrok NSA z 2023-02-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2020 r. nr XXVIII/345/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – POŁUDNIOWY-WSCHÓD stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej oraz graficznej obejmującej działki nr [...] oraz [...].
Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Tomyślu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2020 r. nr XXVIII/345/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – Południowy Wschód w zakresie przeznaczenia działek oznaczonych numerami [...] oraz [...] pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną lub mieszkalno-usługową, oznaczoną w planie miejscowym symbolem 1 MW/U.
Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, wyrażające się w bezzasadnym ograniczeniu możliwości wznoszenia budynków wielorodzinnych na działce nr [...] oraz [...] przy jednoczesnym rozszerzeniu możliwości wznoszenia budynków wielorodzinnych na sąsiedniej, należącej do gminy działce nr [...], która w poprzednio obowiązującym planie miejscowym posiadała przeznaczenie tożsame jak działki nr [...] oraz [...].
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2020 r. nr XXVIII/345/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – Południowy Wschód oraz w części graficznej obejmującej działki nr [...] i [...].
W uzasadnieniu skargi wskazano, że treść nowo uchwalonego planu miejscowego w istotny sposób zmodyfikowała przeznaczenie działek nr [...] oraz [...] należących do E. M.-K. oraz T. K. względem poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren wymienionych nieruchomości. Wskazano, że w poprzednio obowiązującym planie przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 czerwca 2002 r., nr XLIII/305/2002 przedmiotowe działki były oznaczone w części graficznej symbolem MW co oznaczało możliwość wzniesienia na działce obiektów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości do 15 metrów z możliwością lokalizacji w części parterowej nieuciążliwych lokali usługowych (§ 5 ust. 4 tejże uchwały). Jak wskazał Skarżący, realizując możliwości, które dawały zapisy uchwały, właściciele nieruchomości nosili się z zamiarem postawienia na niej budynku wielorodzinnego, trzykondygnacyjnego o wysokości 15 metrów z funkcjonującymi na parterze lokalami usługowymi w postaci gabinetów lekarskich. W uzasadnieniu skargi wskazano, ,że w nowo przyjętym planie zagospodarowania przestrzennego możliwość wzniesienia zaplanowanych budynków została w istotny sposób ograniczona. Należące do E. M.-K. oraz T. K. działki zostały bowiem oznaczone symbolem 1 MW/U. Na działkach oznaczonych w taki sposób dopuszczono zaś możliwość wzniesienia budynku wielorodzinnego ograniczonego do 12 lokali mieszkalnych i wysokości nie przekraczającej 9 metrów. Skarżący podniósł, iż wysokość taka odpowiada mniej więcej wysokości budynku piętrowego jednorodzinnego i uniemożliwia w konsekwencji posadowienie tam budynku trzykondygnacyjnego. Z kolei ewentualna rozbudowa szerokości i długości budynku kosztem wysokości również nie wchodzi w grę, albowiem przepisy zaskarżonej uchwały ograniczyły maksymalną powierzchnię budynku do rozmiarów 30 procent działki. Tymczasem, jak zauważył Prokurator, sąsiadująca z działkami E. M.-K. i T. K., a należąca do Gminy działka o numerze [...], która w obowiązującym uprzednio planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona była takim samym symbolem, jak działki nr [...] oraz [...] otrzymała przeznaczenie oznaczone symbolem [...], oznaczającym możliwość zabudowy budynkiem wielorodzinnym, mieszkalno-usługowym, bądź usługowym o wysokości aż do 17 metrów o to bez ograniczenia liczby lokali (§ 15 ust. 14 zaskarżonej uchwały).
W konsekwencji, zdaniem Skarżącego, podczas sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, poprzez niezasadne, istotne ograniczenie wznoszenia budynków na terenie stanowiącym własność E. M.-K. i T. K., przy jednoczesnym rozszerzeniu możliwości wznoszenia budowli na sąsiedniej działce, stanowiącej własność Gminy, mimo iż gruntom tym przypisane było w uprzednio obowiązującym planie miejscowym tożsame przeznaczenie.
W ocenie Skarżącego takie kształtowanie polityki przestrzennej gminy nie uwzględniało aspektu racjonalnego działania i proporcjonalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Na poparcie przytaczanych twierdzeń skarżący przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt: K 11/94, gdzie wskazano na kryteria oceny naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
Prokurator podniósł ponadto, że lektura sporządzonego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały nie pozwala na ustalenie tego, jakiego interesu publicznego ochrona wymaga ograniczenia prawa własności właścicieli działek o numerach [...] oraz [...], wobec czego nie jest możliwym dokonanie oceny, czy przyjęte uregulowanie służy ochronie interesu publicznego, a jeżeli tak, to w czym wyraża się ten interes oraz czy interes ten mógł być chroniony w inny sposób.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że przyjete przeznaczenie gruntów E. M.-K. i T. K. odpowiadała zapisom uchwalonego w dniu 17 grudnia 2019 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego celem było zaktualizowanie kierunków rozwoju zabudowy i zagospodarowania terenów, z uwzględnieniem rodzaju u funkcji zabudowy powstałej w ostatnich latach. Od czasu obowiązywania poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego po przeciwległej stronie ulicy [...] powstała bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a obszar wskazanych w skardze działek o numerach [...] oraz [...] w Nowym Tomyślu został skonsumowany w zakresie możliwości, jakie dawał miejscowy plan z roku 2002. Gradacja zabudowy stała zatem za dokonaną w studium zmianą przeznaczenia terenu po południowej stronie ulicy [...] na niższą zabudowę jednorodzinną intensywną z możliwością realizacji zabudowy wielorodzinnej do 12 lokali mieszkalnych, a na tyłach tych działek pozostawiono zabudowę wielorodzinną wyższą, zakładając, że jej wysokość nie będzie zakłócać krajobrazu architektonicznego, ani oddziaływać negatywnie na sąsiednią zabudowę jednorodzinną, między innymi z powodu usytuowania tych działek od strony południowej w stosunku do zabudowy jednorodzinnej, poprzez zacienianie przez budynki wielorodzinne zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyby ich wysokość wynosiła 15 metrów, jak przewidywał to poprzedni miejscowy plan z roku 2002. Organ wskazał również, że zarówno na etapie opracowywania studium, jak i planu miejscowego właściciele działek o numerach [...] oraz [...] nie składali żadnych uwag i wniosków. Zaznaczono ponadto, że przedmiotem skargi Prokuratora nie może być wskazany w jej treści przepis § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały, albowiem przepis ten dotyczy terenów oznaczonych symbolem 3MN, a więc nie obejmuje on działek o numerach [...] oraz [...], a cała argumentacja skargi odnosi się do przeznaczenia gruntu opisanego w § 15 ust. 13 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę podkreślono ponadto, iż w lipcu 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 724), gdzie w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 przewidziano, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład których wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej, musi być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu od najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami. Jako zaś, że działki o numerach [...] oraz [...] znajdują się w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych organ podkreślił, iż już wkrótce będzie całkowicie zakazana jakakolwiek w ogóle lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w takiej strefie, a w odniesieniu do terenów już planem miejscowym objętych albo terenów, co do których postępowanie planistyczne jest prowadzone – ograniczona w istotny sposób, co wynika z przepisów przejściowych do tejże ustawy, a konkretnie z jej przepisu art. 15 ust. 8, w myśl którego: "W ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych". W konsekwencji zdaniem organu stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów miejscowego planu – wobec bliskiego już terminu określonego w powołanym przepisie może w ogóle ograniczyć uprawnienia właścicieli działek o numerach [...] oraz [...] co do możliwości lokalizowania na ich terenie budynków mieszkalnych. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia uprawnień w ramach władztwa planistycznego nie zgodzono się z zarzutem jakoby doszło do naruszenia prawa własności właścicieli działek o numerach [...] oraz [...]. Organ wskazał, iż przy opracowywaniu planu korzystał z przysługującego mu w tym zakresie władztwa planistycznego, a rozwiązania przyjęte w planie w należyty sposób uwzględniały interes publiczny, jak i interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych planem.
Pismem z dnia 31 maja 2021 r. Prokurator doprecyzował, że skarga zawiera oczywistą omyłkę pisarska, bowiem dotyczy ona § 15 ustęp 13, a nie § 15 ustęp 3 zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawił się pełnomocnik organu, który złożył do akt sprawy wyrys ze studium uwarunkowań (Uchwała XVIII/203/2019) dla działek o numerach [...] oraz [...] i [...]. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że działki [...] oraz [...] położone są na obszarze oznaczonym w studium symbolem [...], natomiast działka [...] jest położona w większej części na terenie oznaczonym w studium symbolem U/MW, a w pozostałej części obejmującej "cypel" od ulicy [...] na obszarze oznaczonym w studium [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2020 r. nr XXVIII/345/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – Południowy Wschód. Uchwała ta została przez Prokuratora zaskarżona w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...]. Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w takiej części – tj. odnośnie wskazanych w skardze przepisów działek nr [...] oraz [...] – poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to zwłaszcza z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia.
Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 grudnia 2020 r. (poz. 10139) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 18 Uchwały).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Owa procedura planistyczna została szczegółowo unormowana w art. 17 u.p.z.p., który na dzień podjęcia Uchwały stanowił, że: wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:
1) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;
2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;
3) (uchylony);
4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;
5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;
6) występuje o:
a) opinie o projekcie planu do:
– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,
– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,
– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,
– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,
– (uchylone),
– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,
– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,
– starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,
– operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV, oraz
b) uzgodnienie projektu planu z:
– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,
– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,
– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,
– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,
– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,
– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,
– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,
– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,
– zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a,
– dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,
– Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego, oraz
– podmiotem zarządzającym w zakresie zagospodarowania właściwego portu lub przystani morskiej oraz
c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;
7) (uchylony);
8) (uchylony);
9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;
10) (uchylony);
11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;
12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;
13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;
14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.
Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Ponadto, ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się - obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. - również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).
Przechodząc do oceny zasadności skargi Prokuratora, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Odnosząc się bardziej szczegółowo do tych zarzutów, trzeba wyjaśnić, co następuje:
Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowy zarys tudzież kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: m.p.z.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04.07.2019 r. sygn. IV SA/Po 344/19) zasadnie przyjmuje się, i Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to uznaje za swoje, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy - w dużym stopniu - od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym (który, w stanie prawnym obowiązującym przed 21 października 2010 r. wyrażał się w ściślejszej formule wymaganej "zgodności" jednego aktu z drugim). Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyroki NSA: z 12.06.2014 r., II OSK 66/13; z 06.12.2017 r., II OSK 1107/16 – CBOSA)". Jak z powyższego wynika: "Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest bowiem od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium" (zob. wyrok NSA z 22.06.2020 r., II OSK 35/20, CBOSA). W ostatnio przywołanym wyroku ponadto trafnie zauważono, że: "Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego".
W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że zaskarżoną uchwałę (dalej również jako: "Plan") podjęto po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XVIII/203/2019 (dalej jako: "Studium"). Jak wynika ze Studium, co również dokumentuje przedłożony na rozprawie wyrys ze studium uwarunkowań (Uchwała XVIII/203/2019) dla działek o numerach [...] oraz [...] i [...], działki, których dotyczy prokuratorska skarga (tj. działki nr [...] oraz [...]) znajdują się na obszarze, który w obowiązującym Studium został oznaczony symbolem [...], co zgodnie z legendą do części graficznej Studium, oznacza "Tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej – intensywnej". W części tekstowej Studium "Szczegółowe kierunki i wskaźniki zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę (pkt 2.2.1) doprecyzowano, kierunek rozwoju tych trenów (oznaczonych symbolem [...]), wskazując, że - funkcja wiodąca - obejmować ma zabudowę usługową lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę. Funkcja - uzupełniająca - ma obejmować budynki zamieszkania zbiorowego: dom seniora, dom zakonny, internaty, istniejącą zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 12 lokali mieszkalnych, zieleń urządzoną, place gier i zabaw, parkingi (s. 65 Studium). Tereny działek nr [...] oraz [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w Studium symbolem [...], co zgodnie z legendą do części graficznej Studium, oznacza "Tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej – intensywnej". Obowiązujące Studium, jako podstawowy sposób zagospodarowania obszaru, w skład którego wchodzą działki, których dotyczy skarga Prokuratora, przewiduje zabudowę jednorodzinną. Jest to przeznaczenie, które w bardzo wyraźny sposób determinuje funkcję terenu, parametry zabudowy. Należy podkreślić, że Studium nie wprowadza dla tego terenu przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową in genere, lecz właśnie pod określony rodzaj zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej). Jednocześnie zaskarżona przez Prokurator Uchwała stanowi, że te same działki (tj. nr [...] oraz [...]) w Planie przeznaczono pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczone w planie symbolem "[...]". W takiej sytuacji nie można przyjąć, że Plan - w części dotyczącej działek nr [...] oraz nr [...] - nie narusza ustaleń Studium, skoro dopuszczony nim rodzaj zagospodarowania jest odmienny od tego, który został ustalony w bardzo jednoznaczny - i wąski - sposób w Studium. Wprowadzenie w Planie przeznaczenia innego, niż przewidziane w Studium, stanowi naruszenie zasady sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy i skutkuje nieważnością kontrolowanej Uchwały w zaskarżonej części.
Bez znaczenia dla oceny zasadności skargi, w ocenie Sądu, pozostaje podnoszona przez Organ okoliczność, że z uwagi na - konkretne - zapisy Studium, działki nr [...] oraz [...] przeznaczono w Planie pod zabudowę wielorodzinną, - która - jako funkcja uzupełniająca - została przewidziana w Studium. Należy wskazać, że w Rozdziale 2.2.1 Studium określono wiodącą funkcję terenów oznaczonych symbolem [...] (s. 65 Studium) określając ją jako zabudowę mieszkaniową "jednorodzinną" oraz dopuszczono - uzupełnianie - tej funkcji m.in. zabudową wielorodzinną. Nie ulega wątpliwości, że określenia dominującej funkcji oraz funkcji uzupełniających terenów oznaczonych w Studium symbolem [...] dokonała sama Rada Miejska w Nowym Tomyślu. Studium nie wprowadza dla tego terenu przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową in genere, lecz właśnie pod określony rodzaj zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej, która zgodnie z postanowieniami Studium może zostać - jedynie uzupełniona - zabudową wielorodzinną (pkt 1.b – s. 65 Studium). Tymczasem, w zaskarżonej Uchwale, tereny działek nr [...] oraz [...] przeznaczono pod zabudowę wielorodzinną (§ 15 ust.13 w zw. z § 3 pkt 1 lit. d). W odniesieniu do spornego terenu, podczas uchwalania zaskarżonej Uchwały - nie doszło do "uzupełnienia funkcji" wiodącej (mieszkaniowej jednorodzinnej) na obszarze oznaczonym w Studium symbolem [...], ale - do "jej zastąpienia" inną funkcją, tj. mieszkaniową wielorodzinną, a tego Studium nie dopuszcza. Przyjęcie w Uchwale - na obszarze objętym skargą - i przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną takich a nie innych parametrów tej zabudowy, nie zmienia literalnego przeznaczenia tego terenu w Planie, jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (1MW/U). Dlatego też zaskarżona Uchwała przeznaczając tereny działek nr [...] oraz [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną naruszyła ustalenia Studium - w którym przewidziano przeznaczenie terenów tych samych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - naruszając art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie można bowiem zgodzić się z Organem, że przeznaczenie w Uchwale spornych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest zgodne ze Studium które te same tereny definiuje jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej .
Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.