IV SA/Po 44/11

IV SA/Po 44/11 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2011-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OSK 1718/11 - Wyrok NSA z 2013-01-31
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi PHU I. H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] marca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G.W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prowadzonych robót remontowo - budowlanych w budynku mieszkalno - handlowym w G.W. przy ul. [...].
Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w ww budynku, nakazując wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przedmiotowego obiektu, nakładając jednocześnie na właściciela I.H. obowiązek przedstawienia ekspertyzy o stanie technicznym budynku. Zażalenie na to postanowienie złożyła właścicielka budynku, a Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po jego rozpoznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Po ponownych oględzinach postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. PINB w G.W. nałożył na właściciela budynku obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z samowolną przebudową trzeciej klatki schodowej.
Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, postanowieniem z dnia [...].10.2008 r. wyłączył organ - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.W. od załatwienia spraw dotyczących robót remontowo -budowlanych w budynku mieszkalno - handlowym w G.W. przy ul. [...], wyznaczając jako organ do dalszego prowadzenia ww sprawy -Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej – PINB).
Po dostarczeniu ekspertyzy technicznej i przeprowadzonych ponownie oględzinach nieruchomości w dniu [...] grudnia 2008r. organ stwierdził, iż zakres robót i zamiar ich dalszego wykonywania wymagają pozwolenia na budowę.
Kontynuując postępowanie po przeprowadzeniu dowodu z oględzin PINB wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wstrzymujące dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową ww budynku, nakładając jednocześnie na właściciela będącego równocześnie inwestorem obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
Zobowiązany w wyznaczonym terminie dostarczył nałożone postanowieniem opracowania z treści których wynikało, że wykonane dotychczas prace budowlane odpowiadają przepisom techniczno budowlanym.
W związku z tym decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] PINB w K. umorzył wszczęte postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową w budynku mieszkalno handlowym w G.W. przy ul. [...] zważywszy, że rezultat tych robót został zakończony.
W uzasadnieniu organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005r. sygn.akt VII SA/Wa 493/04 wskazał, iż jeżeli roboty budowlane prowadzone są na podstawie zgłoszeń (co miało miejsce w niniejszej sprawie, kolejne zgłoszenia dotyczyły zamiaru wykonania robót budowlanych takich jak m.in. ; malowanie elewacji, szpachlowanie, zakładanie instalacji, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na handlowo-usługowy, prace remontowo – budowlane dotyczyły budynku wpisanego do rejestru zabytków, po dawnym kinie, o powierzchni 1000 m kw przebudowy), lecz zgłoszenia nie były prawidłowe, bo roboty wymagały pozwolenia na budowę, na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego – art. 50, 51 prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, iż wszelkie uchybienia winny zostać usunięte przez właściciela w trakcie remontu lub przebudowy budynku. A w przypadku zamiaru wykonania następnych robót inwestor zobowiązany jest dokonać nowego skutecznego zgłoszenia bądź uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.
W dniu [...] kwietnia 2010 r. do PINB w K. wpłynęło pismo Burmistrza G.W. z dnia [...] marca 2010 r. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w K. z dnia [...] marca 2009r., sygn. [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z. remontem i przebudową budynku mieszkalno-handlowego znajdującego się na działce położonej w G.W. przy [...]. Jako przyczynę wznowienia postępowania wskazano przesłankę określoną w art.145 §1 pkt.4 k.p.a a więc okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a jako właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością remontowaną winna być stroną postępowania. Tym bardziej, iż w ramach prowadzonego postępowania naprawczego w trybie art.50-51 prawa budowlanego status strony określa się na podstawie zasad ogólnych kpa (art.28 kpa). Ponadto z uwagi na wykonane przez inwestora prace polegające na wykuciu otworów okiennych od strony drogi gminnej, wybudowanie schodów częściowo na działce Gminy i przekroczenie granic nieruchomości, toczy się w stosunku do tych prac odrębne postępowanie w sprawie samowoli robót budowlanych, gdzie Gmina jest stroną postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. nr [...] PINB w K. wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne.
Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 104 §1 oraz art.151 §1 pkt.l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: D/.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: Kpa), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] – umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny w sprawie i wskazał, iż Burmistrz G.W. we wniesionym podaniu zarzucił organowi, że Gmina G.W. nie uczestniczyła w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na prawach strony, a samowolnie zlokalizowane schody prowadzące do budynku I.H. na chodniku w pasie drogowym naruszają własność gminy. Organ wyjaśnił, iż ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że I.H. (dalej – skarżąca) w dniu [...].05.2007 r. dokonała zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w G.W. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej w budynku położonym w G.W. przy ul. [...] z terminem rozpoczęcia realizacji w dniu [...].06.2007 r. uzupełniając to zgłoszenie w dniu [...].05.2007 r. o pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P[...] z dnia [...].05.2007 r. na wykonanie prac przy ww budynku polegających na remoncie elewacji, wymianie okien i drzwi według załączonego projektu budowlanego przebudowy elewacji budynku mieszkalno - handlowego obejmującego między innymi sporne schody. Starosta G. zaświadczeniem z dnia [...].06.2007 r. nr [...] potwierdził przyjęcie tegoż zgłoszenia oświadczając, że nie wnosi sprzeciwu wskazując jednocześnie, iż wykazane prace budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Powołując się na piśmiennictwo organ wskazał, iż zgłoszenie jest wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłoszonego zamierzenia budowlanego. W tej sytuacji milczenie organu oznaczało nie wyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, co uprawnia do podjęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie ma możliwość oceny inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa (Prawo Budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s.366). Jeżeli więc organ administracji architektoniczno budowlanej przyjął zgłoszenie oznacza to, iż roboty budowlane nim objęte mogą, być legalnie podjęte. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania legalności przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno budowlanej.
Powyższe potwierdza tezą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r.; sygn. VIISA/Wa6o/06; zgodnie z którą "wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych wpisanych tło rejestru zabytków, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast remont obiektów budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków w tym także znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymaga tylko dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej".
Również kwestia czy inwestor I.H. legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostaje poza oceną w niniejszym postępowaniu albowiem dotyczy innego, zakończonego już ostatecznie postępowania zgłoszeniowego, gdzie organem właściwym był Starosta Powiatu w G.W.. Zagadnienie to zatem pozostaje poza kompetencją organu nadzoru budowlanego.
Reasumując organ stwierdził, iż wskazana we wniosku przyczyna wznowienia postępowania była przedmiotem rozstrzygnięć w oddzielnym postępowaniu prowadzonym przez inny organ tj. Starostę Powiatu w G.W., natomiast decyzja tutejszego organu z dnia [...] marca 2009 r. zgodnie z przedmiotem
wszczętego postępowania dotyczyła robót remontowo budowlanych w budynku, czyli w ukształtowanym obiekcie istniejącym od wielu lat którego właścicielem (współwłaścicielem), zarządcą czy inwestorem spornych robót budowlanych nie była Gmina G.W., co przesądziło o braku przymiotu strony. Ponadto na etapie prowadzonego postępowania w nadzorze budowlanym zgodnie z art.83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (jednolity tekst: DzlJ z 2006 r, Nr 156, poz.ll 18 z późn. z/n.) nie ma przesłanek prawnych, aby badać przy wykonywaniu robót budowlanych, prawo dysponowania gruntem przez inwestora. Nie jest to kompetencja Inspektoratów Nadzoru Budowlanego. Ten aspekt bada organ administracji architektoniczno budowlanej, zgodnie z art.32 ust. 4 pkt.2 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę.
Tak więc zajęcie chodnika w pasie drogi w celu zlokalizowania części schodów prowadzących do istniejącego budynku, nie mając odniesienia w przepisach prawa budowlanego może być tylko sporem cywilno prawnym, który rozstrzyga odrębnym postępowaniem sąd, poza organami nadzoru budowlanego. Sposób rozwiązania tego problemu zależy od obu stron sporu (ugoda, służebność, wykup, dzierżawa itp.). Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku oraz w pismach procesowych co do braku trafności podjętej decyzji, organ zwrócił uwagę, że przepis art.51 ustawy prawo budowlane nie przewiduje merytorycznego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia przez organ, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane nie uchybiają przepisom techniczno budowlanym, w takim przypadku organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję, o umorzeniu postępowania. Organ wskazał nadto, że przedłożona przez inwestora dokumentacja, która sporządzona została zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem, podlegała ocenie organu prowadzącego postępowanie i w następstwie oceny tychże dokumentów podejmowana zostaje decyzja administracyjna kończąca postępowanie legalizacyjne (bądź to przez wydanie decyzji na podstawie art.51 ust.1 prawa budowlanego, bądź przez umorzenie postępowania legalizacyjnego - art.105 §1 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie tutejszy organ w oparciu o przepis art. 105 §1 K.p.a. umorzył postępowanie. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, bezspornym jest takt, że po wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. o wznowieniu postępowania, strona za pośrednictwem złożonego pisma z dnia [...].05.2010 r. wraz z załącznikami ujawniła dowód z którego wynikało, że Gmina G.W. o wydanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wiedziała dużo wcześniej, niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania (wniosek z dnia [...].03.2010 r. wpłynął do organu [...].04.2010 r.). Do ww pisma z dnia [...].05.2010 r I.H. dołączyła kserokopię pisemnej odpowiedzi organu datowaną [...].09.2009r. informującą o wydaniu spornej decyzji, która stanowiła załącznik do wniosku z dnia [...].10.2009 r. złożonego przez I.H. do Burmistrza G.W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych wynika, że Gmina G.W. o wydanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] wiedziała od co najmniej [...].10.2009 r. a nie jak wskazała we wniosku o wznowienie postępowania, że od dnia [...] marca 2010 r. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 k.p.a. Skoro zatem wniosek o wznowienie postępowania uchybia ustawowej przesłance wskazanej w art. 148 §1 i §2 k.p.a. oraz nie stwierdzono zaistnienia innych przesłanek o których mowa w art. 145 §1 k.p.a., to organ w ocenie organu mogła zapaść jedynie decyzja w oparciu o art. 151 §1 pkt.1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina G.W., za pośrednictwem pełnomocnika, radcy prawnego M.Ż., podaniem z dnia [...] lipca 2010 r. z zachowaniem ustawowego terminu, wnosząc o jej zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art.10§1, art. 107§3 i art.151 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu odwołujący wskazał, iż decyzja PINB w K. jest dla odwołującego całkowicie niezrozumiała. W szczególności niezrozumiałe są motywy podjętego rozstrzygnięcia zawarte w treści uzasadnienia. PINB nie rozpatrzył bowiem istoty sprawy. Z treści uzasadnienia wynika, że Gmina nie została uznana za stronę postępowania. Organ I instancji odwołuje się w uzasadnieniu do postępowania prowadzonego przez Starostę G.ego dotyczącego zgłoszenia robót budowlanych przez I.H. w dniu [...].05,2007 r stwierdzając, że " Starosta Powiatu przedmiotową sprawę rozstrzygnął w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie, co eliminuje możliwość wznowienia postępowania w tym zakresie". Takie stanowisko PINB jest niezrozumiałe, Gmina wnosiła bowiem o wznowienie zupełnie innego postępowania, postępowania dotyczącego samowoli robót budowlanych w obiekcie zlokalizowanym w G.W. przy ul. [...] , które było prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i zakończyło się wydaniem w dniu [...] marca 2009 r decyzji o umorzeniu postępowania. Przyczyną wszczęcia postępowanie dotyczącego samowoli budowlanej dokonanej przez I.H. było właśnie wadliwe prowadzenie przez nią robót budowlanych. Zakres prowadzenia robót budowlanych wymagał decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to opinia znajdująca się w aktach sprawy. Takie stanowisko zajął także organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009r., nr [...] I.H. takiego pozwolenia nie uzyskała i w związku z tym wszczęte zostało postępowanie dotyczące samowolnie wykonanych robót. Za stronę tego właśnie postępowania winna zostać uznana Gmina G.W..
To, że gmina ma uzasadnione podstawy do występowania w sprawie jako strona wynika z jej pism składanych w postępowaniu toczącym się na skutek jej wniosku, PINB w ogóle się do argumentów Gminy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ustosunkował. Nie ustosunkował się także do przedłożonych dowodów. Ponadto z pewnością I.H. nie występowała do Gminy z wnioskiem o uzyskanie tytułu prawnego do gruntu i tym bardziej takiego tytułu nie uzyskała. Schody nie zostały także rozebrane. Natomiast w sprawie, której dotyczy niniejsze postępowanie I.H. wykonała roboty budowlane, bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Potrzeba legitymowania się takim pozwoleniem przez inwestora została stwierdzona jednoznacznie w ekspertyzie technicznej dr inż. T.B..
Decyzja umarzająca postępowanie nie prowadzi natomiast do legalizacji wykonanych robót w budynku przy ul.[...]. W świetle prawa roboty tam wykonane nie zostały zalegalizowane, a decyzja wydana przez PINB w K. jest wadliwa.
Wykonane przez I.H. roboty nie mogą jednak zostać zalegalizowane, PINB winien orzec o uchyleniu wydanej przez siebie decyzji i wydać nową decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. I.H. od strony ulicy Poznańskiej wykuła otwory okienne i drzwiowe oraz wybudowała schody, które zostały posadowione na nieruchomości stanowiącej własność Gminy G.W. Natomiast od ul. [...] I.H., także na nieruchomości gminnej, dokonała powiększenia już istniejących schodów i dobudowała dodatkowe stopnie. I.H. nie uzyskała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane .
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu, że Gmina dużo wcześniej wiedziała o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. odwołujący wyjaśnił, że jest to nieprawdą. Uzasadnienie decyzji w tej części jest niejasne. Wynika z niego, że w dniu [...].10 2009r I.H. złożyła w Urzędzie Miejskim w G.W. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i jest to zgodne z prawdą. Załączniki do tej decyzji zostały wymienione na końcu wniosku i nie wymieniono tam żadnego pisma PINB w K. z dnia [...].09.2009 r. Takiego załącznika tam nie było.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej Kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny w spawie i wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kpa organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ administracji publicznej ustalając prawdę obiektywną jest zobowiązany z urzędu dążyć do pełnego wyjaśnienia sianu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy i nie jest pod tym względem ograniczony wnioskami stron. Wskazany przepis, zawarty w drugim rozdziale Kodeksu postępowania administracyjnego pt. Zasady ogólne, nie jest postulatem lecz normą prawną obowiązującą w każdym stadium postępowania administracyjnego. Jak stwierdził NSA: z przyjętej w art. 7 kpa naczelnej zasady postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej - wynika obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy organ ten jest obowiązany wyczerpująco zebrać cały materia! dowodowy (art. 77 § I) (wyrok NSA z 17.05.1994i\, sygn. SA/Lu 1921/03).
W przedmiotowej sytuacji należało uchylić zaskarżoną, decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Wznowienie postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z tym zastrzeżeniem, zadaniem PINB w K. było ustalenie m.in. czy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 § 3 pkt 4 kpa, tzn. czy Gmina G.W. ma interes prawny w postępowaniu w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku mieszkalno-handlowego znajdującego się na działce położonej w G.W. przy [...]. Ustalenie stron każdego postępowania administracyjnego stanowi obowiązek organu administracji publicznej. Przepisem, który określa krąg stron w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 Kpa, wskazujący, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W zakresie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa PINB w K. powinien poczynić niezależne ustalenia. Ponadto PINB w K. winien ustosunkować się do pisma z dnia 1 września 2008r., w którym PINB w G.W. wezwał przedstawiciela Gminy G.W. do udziału w rozprawie administracyjnej w charakterze pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] września 2010r., w czynności procesowej brał udział przedstawiciel Burmistrza G.W.. Ponadto, skoro PINB w K. wznowił postępowanie na skutek wniosku Gminy G.W., to tym samym uznał, iż wniosek wpłynął z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 Kpa. Merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Organ II instancji podniósł, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie miał na względzie wskazane w uzasadnieniu uwagi.
Skargę na powyższą decyzję złożyła I.H., domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art.138 par 2 w zw. z art.136 i art.12 kpa. W uzasadnieniu skarżąca między innymi wskazała, iż organ II instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a Gmina G.W. dużo wcześniej wiedziała o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2009r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na fakt, iż I.H. złożyła dwie identycznej treści skargi, dotyczące tej samej decyzji, jednakże zarejestrowane pod różnymi sygnaturami, Sąd postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011r. połączył sprawy IV SA/Po 44/11 i IV SA/Po 45/11 do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą IV SA/Po 44/11, traktując je jako jedną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art.1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) w zakresie jego zgodności z prawem, oceniając czy w toku postępowania organ nie naruszył przepisów postępowania i czy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego.
Jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym jest zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu (art.10 kpa). Na organie administracji spoczywa więc w szczególności obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania oraz wezwania co udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, co wynika z art.61 par 1 kpa. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama woła, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, podmiotu jako "interes prawny". Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu przesłanki określonej w art.145 par 1 pkt 4 kpa., a Sąd Administracyjny badając skargę ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność z urzędu. Zasada ta obowiązuje nie tylko w zwykłym toku postępowania, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych m.in. w postępowaniu o wznowienie postępowania, czy stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu II instancji, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie ustalił należycie stron postępowania, wydając decyzję odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2009r. W postępowaniu wznowieniowym przymiot strony bada się w rozumieniu art.28 kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika natomiast z przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa (konkretnej osoby) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r. IV SA 2164/97 Lex nr 43262).
Niewątpliwie wznowienie postępowania zakończonego decyzją administracyjną, kreuje prawa lub/i obowiązki osoby, której ta decyzja dotyczy, powoduje zmianę sytuacji prawnej tej osoby, co uzasadnia jej interes prawny w postępowaniu administracyjnym. A zatem stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania kwestionowanej decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w postępowaniu wznowieniowym, w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji.
Stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 -51 Prawa budowlanego są wszystkie podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18.10.2007 r., II SA/ Op 503/06, LEX nr 394427). Takie samo stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści uzasadnienia wyroku z dnia 24 października 2005 r.,VII SAAA/a 322/05, LEX nr 201375. W wyroku tym wskazano, że w przypadku prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane status strony postępowania należy ustalać na zasadach ogólnych określonych w k.p.a.
Jak stwierdził NSA - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok z dnia 8 września 3 998 r., sygn. IV SA 1704/1997). Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter normy wyjątkowej w stosunku do art. 28 Kpa, w związku z czym nie można jej interpretować w sposób rozszerzający, przenosząc jej zakres na inne postępowania toczące się na podstawie prawa budowlanego. Ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez Gminę G.W. w przedmiotowej sprawie powinna opierać się o art. 28 kpa, nawiązując do posiadania przez nią interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego Gminy G.W. pozostaje fakt, iż Starosta Powiatu w G.W. przyjął zgłoszenie I.H. w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalno-handlowym znajdującym się na działce położonej w G.W. przy [...]. Organ nadzoru budowlanego I instancji błędnie łączył kwestię stron postępowania administracyjnego z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie składa inwestor robót budowlanych, a stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). W zakresie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa PINB w K. powinien poczynić niezależne ustalenia. Ponadto, jak słusznie wskazał organ II instancji, PINB w K. winien ustosunkować się do pisma z dnia [...] września 2008r., w którym PINB w G.W. wezwał przedstawiciela Gminy G.W. do udziału w rozprawie administracyjnej w charakterze pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] września 2010r., w czynności procesowej brał udział przedstawiciel Burmistrza G.W.. Ponadto, skoro PINB w K. wznowił postępowanie na skutek wniosku Gminy G.W., to tym samym uznał, iż wniosek wpłynął z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 kpa. Merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.
W toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji nie zapewniono Gminie G.W.. możliwości brania udziału w postępowaniu administracyjnym i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Gmina nie została także dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach postępowania , albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie została bowiem o nich powiadomiona.
Wadliwe jest stanowisko PINB w K., który uważa, że zajęcie przez I.H. części nieruchomości stanowiącej własność Gminy G.W. nie ma odniesienia w przepisach prawa budowlanego, a spór z tym związany może zostać rozstrzygnięty tylko na drodze postępowania cywilnoprawnego. Kwestia przekroczenia granic nieruchomości przy prowadzeniu robót budowlanych ma istotne znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej dokonanej przez I.H.. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem legalności prowadzenia robót budowlanych. Złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa jest konieczne zarówno do uzyskania pozwolenia na budowę, jak i do skutecznego zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia. Istnienie uprawnienia - o charakterze cywilnoprawnym - do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc jednym z warunków zgodności inwestycji z przepisami prawa administracyjnego (prawa budowlanego). Nie ma żadnych podstaw, by oceniając kwestię doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ograniczać się wyłącznie do przepisów techniczno -budowlanych. W niniejszej sprawie nie jest możliwe jednoznaczne rozdzielenie wymogów stawianych inwestorowi przez prawo budowlane oraz mającego charakter cywilnoprawny nakazu powstrzymania się przed naruszaniem cudzej własności, wynikającego z Konstytucji RP oraz z przepisów kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości, którego prawo własności zostało naruszone może dochodzić swoich praw zarówno w postępowaniu cywilnym o ochronę własności lub posiadania, jak i w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej (Wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2008 r. II SA/Kr 516/08, LEX nr 526505).
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 133/09, LEX nr 552858. Zgodnie z tym orzeczeniem organ może zażądać oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego posługuje się ogólną formułą "wykonania określonych czynności... w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", do której można również zaliczyć wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie stan zgodny z prawem zostanie osiągnięty, gdy inwestor uzyska cywilnoprawne uprawnienie do gruntu, na którym wykonano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania albo gdy usunie elementy położone na nieruchomości, do której uprawnień nie posiada. Należy więc również zbadać, czy skarżąca występowała do Gminy z wnioskiem o uzyskanie tytułu prawnego do gruntu i czy taki tytuł uzyskała.
Natomiast nie ulega wątpliwości w ocenie Sadu, iż w sprawie, której dotyczy niniejsze postępowanie skarżąca wykonała roboty budowlane, bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Potrzeba legitymowania się takim pozwoleniem przez inwestora, jak słusznie zauważył organ II instancji została stwierdzona jednoznacznie w ekspertyzie technicznej dr inż. T. B..
Sąd w pełni podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Na marginesie należy podkreślić, iż w ocenie Sądu brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z samego faktu prowadzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych wynika, że postępowanie administracyjne dotyczące ich wykonania nie jest bezprzedmiotowe i musi zostać zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli nawet w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że roboty zostały wykonane prawidłowo z punktu widzenia przepisów techniczno - budowlanych, to należy orzec o zaniechaniu dalszych robót budowlanych ( art. 51 ust.1 pkt. 1 prawa budowlanego), co dopiero spowoduje zalegalizowanie wykonanych robót.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie miał na względzie wskazane w uzasadnieniu uwagi.
Z uwagi na fakt, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ II instancji przepisów kpa, w szczególności art.138, 136 i 12, co podnosiła skarżąca, a decyzja tegoż organu została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd na podstawie art.151 ppsa skargę oddalił.