II OSK 1300/19

II OSK 1300/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1172/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-10-04
II OZ 739/18 - Postanowienie NSA z 2018-07-26
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 388
art. 46 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1172/16 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1172/16, oddalił skargę T. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. T. G. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udostępnienie z rejestru PESEL danych adresowych M. B. Uzasadniając potrzebę uzyskania żądanych danych skarżący wskazał na prowadzone, przed Sądem Okręgowym w [...] I Wydział Cywilny, postępowanie przeciwko osobie poszukiwanej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] września 2015 r., odmówił skarżącemu udostępnienia z rejestru wnioskowanych danych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem negatywnego rozstrzygnięcia był brak wystąpienia przesłanki ujętej w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r, poz. 388 ze zm.) – dalej: "ustawa o ewidencji ludności", tj. brak należytego udokumentowania przez skarżącego uprawnienia w uzyskaniu żądanych danych, jak i brak jednoznacznej identyfikacji osoby poszukiwanej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyraził przekonanie o właściwym udokumentowaniu interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanych danych.
Organ pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wezwał skarżącego do nadesłania dokumentów potwierdzających interes prawny w uzyskaniu żądanych danych oraz wskazania bliższych, pozwalających na jednoznaczną identyfikację, danych osoby poszukiwanej.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wskazał, że to Minister powinien wystąpić do urzędu, w którym pracuje M. B., w celu pozyskania dodatkowych danych oraz zarzucił przewlekłe i niezgodne z przepisami K.p.a. działania pracownika w załatwieniu jego sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podtrzymał swoje stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. W ocenie organu żaden z przedłożonych przez skarżącego dokumentów tj. postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa skarżącego m. in. przeciwko M. B., zobowiązanie Sądu z dnia [...] maja 2014 r. do wskazania danych adresowych pozwanych w sprawie o sygn. akt [...], wśród których nie znajduje się osoba poszukiwana, a także wezwanie sądowe z dnia [...] września 2014 r. do usunięcia braków formalnych zażalenia w sprawie przeciwko m. in. M. B., nie nakłada na skarżącego obowiązku wskazania danych adresowych osoby poszukiwanej w postępowaniu sądowym. Przedłożone wezwanie sądowe z dnia [...] września 2014 r. również nie stanowi dostatecznego dowodu na zaistnienie interesu prawnego w żądaniu i udostępnieniu danych, bowiem na jego podstawie nie można stwierdzić, że postępowanie przeciwko M. B. jest nadal w toku, a zatem, że potrzeba uzyskania danych jest aktualna. Odnosząc się do zarzutu zaniechania przez organ wystąpienia do pracodawcy osoby poszukiwanej w celu pozyskania dodatkowych danych, Minister wskazał na brak umocowania ustawowego dla takiego działania. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności zadaniem organu jest udostępnianie danych z rejestru, a nie prowadzenie szeroko zakrojonej kwerendy w zakresie właściwej identyfikacji osoby poszukiwanej. Ten obowiązek spoczywa na wnioskodawcy i mieści się w ramach konieczności wykazania uprawnienia w uzyskaniu żądanych danych.
T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję podnosząc, że jest ona bezprawna.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. Podzielił stanowisko organu, że zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia skarżącemu danych osobowych osoby wymienionej we wniosku, albowiem skarżący nie przedstawił informacji, na podstawie których osobę tę można było zindywidualizować. W odniesieniu do tej osoby zachodzi bowiem sytuacja, że w zbiorze PESEL figuruje więcej niż jedna osoba nosząca wskazane przez skarżącego imię i nazwisko. Uwzględnienie żądania wiązałoby się w tej sytuacji z koniecznością udostępnienia skarżącemu danych PESEL, dotyczących innych osób noszących to samo imię i nazwisko. W oczywisty sposób naruszałoby to dobra osobiste osób, które nie pozostają w żadnym związku z interesami skarżącego (chronione na podstawie art. 47 Konstytucji i art. 23 K.c.).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Minister w toku postępowania, przed wydaniem zarówno decyzji pierwszej, jak i drugiej wzywał skarżącego (pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz pismem z dnia [...] grudnia 2015 r.) – w związku z faktem, że interes prawny w uzyskaniu danych gromadzonych w rejestrze PESEL musi odnosić się do konkretnej osoby, a nie kręgu osób noszących to samo imię i nazwisko – do wykazania dodatkowych danych personalnych osoby objętej wnioskiem, np. imion rodziców, daty urodzenia, poprzedniego znanego miejsca zamieszkania, nazwiska rodowego matki, daty urodzenia, numeru PESEL, czy też serii i numeru dowodu osobistego. Dodatkowo organ poinformował skarżącego, że pełen zakres informacyjny rejestru PESEL określony został w art. 8 ustawy o ewidencji ludności oraz, że rejestr PESEL nie zawiera danych dotyczących wykonywanego zawodu ani miejsc pracy. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący nie uzupełnił wniosku o wskazane dane.
Sąd meriti nie podzielił stanowiska skarżącego, że wskazane przez niego dane dotyczące miejsca pracy pozwalały prawidłowo zidentyfikować poszukiwaną osobę, a ponadto, że to organ powinien zwrócił się do pracodawcy osoby poszukiwanej w celu pozyskania jej danych osobowych. Dane dotyczące miejsca pracy nie są przydatne dla potrzeb zindywidualizowania osoby wskazanej we wniosku, bowiem w zbiorze PESEL nie gromadzi się danych o miejscu pracy, czy też zajmowanym stanowisku. Przepisy ustawy o ewidencji ludności nie zawierają umocowania dla organu do podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do określenia przedmiotu wyszukiwania, czy też poszukiwania danych z innych źródeł niż zbiór PESEL. Minister nie był zatem zobowiązany do prowadzenia własnego postępowania dowodowego w przedmiocie koniecznej indywidualizacji osoby wskazanej we wniosku, albowiem ciężar wskazania danych osobowych identyfikujących dostatecznie osobę, do której wniosek się odnosi, obarcza wnioskodawcę, co wynika z użytego w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności sformułowania imperatywnego: "wykażą". Zatem w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy wyniki wyszukiwania oparte na imieniu i nazwisku osoby poszukiwanej, nie pozwalają na jej zindywidualizowanie, uzasadnione jest stwierdzenie, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do uzyskania danych z rejestru PESEL osoby wskazanej przez niego we wniosku.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że żadne ze złożonych przez skarżącego dokumentów nie stanowią wystarczających dowodów potwierdzających zaistnienie aktualnego interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych osoby poszukiwanej, bowiem nie nakładały na skarżącego obowiązku wskazania danych adresowych M. B. w postępowaniu sądowym.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to;
- art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w związku z powyższym nie zastosowanie, do uznania, iż skarżący wykazał interesu prawnego do uzyskania danych osobowych zgodnie ze swoim wnioskiem,
- art. 47 ust. 3 ww. ustawy poprzez niezasadne zastosowanie go w niniejszej sprawy dla odmowy udostępnienia danych;
- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania w nich opisanych;
- art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie prawa do Sądu.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim, określone w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują takie przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Przechodząc do rozpoznania wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów podnieść należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. szczególną moc dowodową.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych osoby poszukiwanej, jak również nie podał danych, pozwalających na jej jednoznaczną identyfikację. Przepis art. 46 ustawy o ewidencji ludności, w sposób jednoznaczny określa zasady udostępniania danych ze zbioru PESEL. Zawiera on zamknięty katalog osób prawnych i osób fizycznych uprawnionych do udostępnienia im danych z rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców, jak też zawiera warunki, jakie powinien spełniać podmiot uprawniony do uzyskania danych. Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy (błędnie oznaczonego w skardze kasacyjnej jako art. 45 ust. 2 pkt 1, który to przepis nie istnieje) dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Skarżący kasacyjnie swój interes prawny w uzyskaniu danych adresowych z rejestru PESEL dotyczących M. B. uzasadnił prowadzonym przed Sądem Okręgowym w [...] I Wydział Cywilny postępowaniem przeciwko tej osobie. Jednakże, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, żaden z przedłożonych przez skarżącego dokumentów - postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa skarżącego m. in. przeciwko M. B., zobowiązanie Sądu z [...] maja 2014 r. do wskazania danych adresowych pozwanych w sprawie o sygn. akt [...], wśród których nie znajduje się osoba poszukiwana, a także wezwanie sądowe z dnia [...] września 2014 r. do usunięcia braków formalnych zażalenia w sprawie przeciwko m. in. M. B. – nie nakłada na skarżącego obowiązku wskazania danych adresowych osoby poszukiwanej w postępowaniu sądowym. Przedłożone wezwanie sądowe z dnia [...] września 2014 r. również nie stanowi dostatecznego dowodu na zaistnienie interesu prawnego w żądaniu i udostępnieniu danych, bowiem na jego podstawie nie można stwierdzić, że postępowanie przeciwko M. B. jest nadal w toku, a zatem, że potrzeba uzyskania danych jest aktualna. Podkreślić należy, że o tym, czy w konkretnej sprawie wnioskodawca ma interes prawny decydują przepisy prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, LEX nr 1689510). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
W ramach badania interesu prawnego ocenie podlega także prawidłowe oznaczenie (indywidualizacja) osoby, której dotyczy wniosek o udostępnienie danych z rejestru PESEL. To zaś oznacza, że w konkretnych sytuacjach organ może wezwać wnioskodawcę do podania bliższych danych, pozwalających na zindywidualizowanie osoby, której dane ze zbiorów rejestrów miałby być udostępnione. Będą to m.in. takie informacje jak: imiona i nazwiska rodowe rodziców, data i miejsce urodzenia, numer aktu urodzenia i oznaczenie urzędu stanu cywilnego, który ten akt sporządził, numer PESEL, adres i data zameldowania na pobyt stały, poprzednie adresy zameldowania na pobyt stały wraz z określeniem okresu zameldowania. Jest też rzeczą oczywistą, że wnioskodawca może podać tylko takie dane o osobie poszukiwanej, które są mu znane. W określonych, więc sprawach dane podawane przez wnioskodawcę mogą być innego rodzaju niż dane podane przez wnioskodawców w innych sprawach. Rzeczą organu administracji publicznej jest sprawdzenie, czy podane przez wnioskodawcę dane są dostateczne do odnalezienia w zbiorach poszukiwanej osoby, a tym samym, czy pozwalają na udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego danych ze zbiorów meldunkowych. Powyższe oznacza, że w konkretnych przypadkach inne dane mogą okazać się wystarczające (dostateczne), do zindywidualizowania osoby, której dotyczy wniosek. To zaś oznacza, że każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie oceniając okoliczności istniejące w konkretnych przypadkach.
W niniejszej sprawie, skarżący pomimo wezwań do wykazania dodatkowych danych personalnych osoby objętej wnioskiem, np. imion rodziców, daty urodzenia, poprzedniego znanego miejsca zamieszkania, nazwiska rodowego matki, daty urodzenia, numeru PESEL, czy też serii i numeru dowodu osobistego, nie przedstawił bliższych danych M. B., umożliwiających wyodrębnienia jego osoby ze zbioru PESEL. Należało przy tym zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że podawane przez skarżącego dane dotyczące miejsca pracy osoby poszukiwanej nie są przydatne, bowiem w zbiorze PESEL nie gromadzi się danych o miejscu pracy, czy też zajmowanym stanowisku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd Wojewódzki przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do udostępnienia skarżącemu danych osobowych M. B., a zatem rozstrzygnięcie organu administracji w tym zakresie jest prawidłowe. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy, strona nie wykaże dodatkowych danych umożliwiających wyodrębnienie z danego rejestru osoby, której dotyczy wniosek, to tym samym, uznać należy, że nie wykaże względem której, z wielu figurujących w tym zbiorze osób o wskazanych danych posiada interes prawny uprawniający do uzyskania wnioskowanej informacji. Podanie danych wszystkich osób o tym samym imieniu i nazwisku pozostających w zbiorze PESEL stanowiłoby naruszenie ich dóbr osobistych. Ponadto w sytuacji, gdy w bazie ewidencji figuruje więcej osób o takim samym imieniu i nazwisku, samo wskazanie imienia i nazwiska jest niewystarczające do jednoznacznego ustalenia tożsamości szukanej osoby - choćby w celu uzyskania jej zgody na udostępnienie danych (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 417/11, LEX nr 1252062). Udostępnienie danych ze zbioru PESEL innych osób niż ta konkretna powodowałoby, że dane byłyby niemalże jawne. W tych okolicznościach podnieść należy, że zasada prawa do sprawiedliwego procesu (art. 45 Konstytucji) nie może być stosowana bez ograniczeń, w sposób naruszający inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki, jak prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji), czy prawo do ochrony danych osobowych (art. 51 Konstytucji ). Zaznaczyć należy, że zagwarantowana w Konstytucji autonomia informacyjna oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (zob. wyrok TK z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Przepis art. 51 Konstytucji wyraża prawo jednostki do ochrony danych osobowych, w zakres którego wchodzi m.in. wymaganie ustawowej podstawy nałożenia obowiązku ujawnienia przez daną osobę informacji jej dotyczących (ust. 1), zakaz pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2), prawo dostępu jednostki do dokumentów i zbiorów danych oraz żądania sprostowania bądź usunięcia danych nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 3 i 4).
Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.