IV SA/PO 433/19

IV SA/Po 433/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 28, art. 107 § 1 pkt 5, art. 111 § 1, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 86 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
§ 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
Dz.U. 2016 poz 71
§ 3 ust. 3
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 08 marca 2019 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z 14 grudnia 2018 r. ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza P. z 28 lutego 2018 r. ([...]) o warunkach zabudowy (zwanej też dalej "Decyzją WZ").
Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Przywołaną wyżej Decyzją WZ Burmistrz P. (dalej jako "Burmistrz") ustalił na rzecz M. i K. S. (zwanych dalej "Inwestorami") "warunki zabudowy w miejscowości Ł. , obręb Ł., działka numer ewidencyjny [...] dla przebudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego". Decyzję WZ doręczono stronom postępowania, za które uznano jedynie Inwestorów, którzy od decyzji nie wnieśli odwołania i stała się ona ostateczna.
W dniu 15 października 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "SKO") wpłynął wniosek R. O. (zwanego dalej "Wnioskodawcą"), datowany na 12 października 2018 r., o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczą, zdaniem Wnioskodawcy, następujące (jak stwierdził: "niektóre") rodzaje wadliwości:
1. Decyzja była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Brak bowiem jakiegokolwiek wskazania budynku podlegającego przebudowie. Na mapie natomiast literą "g" oznaczono 21 budynków. Nie wiadomo ponadto, które z budynków na mapie są inwentarskimi, a które gospodarczymi.
2. Do decyzji nie dołączono analizy urbanistycznej, choć taki załącznik w decyzji wymieniono.
3. Załącznik nr 1, tj. mapa zasadnicza w skali 1:500, nie został podpisany przez osobę uprawnioną.
4. Mapa załączona do decyzji nie jest mapą aktualną, o czym m.in. świadczy fakt, że nie uwzględniono na niej podziału działki nr [...].
5. Decyzja jest wewnętrznie rażąco sprzeczna. Z jednej strony zakazuje bowiem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a z drugiej umożliwia się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (konkretnie 198,05+30,80 = 228,85 DJP).
6. Organ nie dokonał oceny, czy warunki zabudowy dotyczą obiektu legalnie istniejącego.
7. Wniosek nie odpowiadał wymogom art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.").
8. W decyzji nie wskazano, na czym ma polegać przebudowa. Ponadto w decyzji raz mowa jest o chlewni, raz o oborze.
9. Decyzja rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż brak jakiejkolwiek analizy urbanistycznej, choć pod pouczeniem jest o niej mowa.
10. Do decyzji nie dołączono wyników analizy urbanistycznej.
11. Decyzja jest niezgodna z przepisami wykonawczymi do u.p.z.p.
12. Organ nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nie dokonał też wyliczenia DJP na czas wydania decyzji.
13. Organ nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu stron postępowania - dlaczego nie ma wymienionych stron.
14. W decyzji brak informacji o tym, kto przygotował jej projekt.
15. Nazwa rodzaju inwestycji nie została precyzyjnie określona.
Ustaliwszy, że Wnioskodawca, który nie był stroną postępowania zakończonego Decyzją WZ, ma interes prawny w sprawie stwierdzenia jej nieważności – a to z uwagi na zasięg oddziaływania inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, wykraczający poza teren działki Inwestorów i obejmujący również działkę Wnioskodawcy - SKO pismem z 5 listopada 2018 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji WZ na wniosek R. O.. W toku postępowania organ ustalił, że dla inwestycji objętej kwestionowaną decyzją nie toczy się sprawa o wydanie pozwolenia na budowę i że takie pozwolenie dotąd nie zostało wydane.
Przywołaną na wstępie decyzją z 14 grudnia 2018 r. SKO stwierdziło nieważność ostatecznej Decyzji WZ jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie zawiera ona przedmiotu rozstrzygnięcia. Decyzja dotyczy bowiem rozbudowy istniejącego obiektu chlewni, jednak nie wskazuje obiektu podlegającego rozbudowie, co w sytuacji, gdy na terenie działki objętej decyzją jest kilka chlewni, uniemożliwia stwierdzenie, który budynek podlega rozbudowie. Ustalenie tego nie jest także możliwe w drodze wykładni decyzji.
Od opisanej decyzji SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. S. (zwany też dalej "Skarżącym"), reprezentowany przez ad K., który - zarzuciwszy naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Decyzja WZ nie zawiera rozstrzygnięcia, które wynika ze złożonego wniosku oraz treści decyzji;
- art. 8 § 1 k.p.a. przez działanie umniejszające zaufanie Skarżącego do organów Państwa i uchylenie ostatecznej decyzji, przyznającej Skarżącemu określone uprawnienia;
- art. 28 w zw. z art. 156 k.p.a. przez przyjęcie, że Wnioskodawca jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie
- stwierdził, że Decyzja WZ jest poprawna, tym samym wymagana jest zmiana kwestionowanej decyzji SKO.
Utrzymując w mocy decyzję własną z 14 grudnia 2018 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 08 marca 2019 r. - SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że po analizie akt sprawy, w tym zawartej w nich decyzji środowiskowej oraz kopii raportu, biorąc pod uwagę rozmiar prowadzonej przez Skarżącego hodowli, uznało, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie ogranicza się do działki Inwestora, lecz swoim zasięgiem obejmuje również nieruchomość Wnioskodawcy, który ma zatem interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. W dalszej części uzasadnienia SKO omówiło i podzieliło w całej rozciągłości ustalenia oraz ocenę prawną poczynione przez poprzedni skład tego organu, w tym co do niezasadności większości zarzutów skargi, a także w zakresie wytyku, że Decyzja WZ nie zawiera przedmiotu rozstrzygnięcia, co rażąco narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo skład SKO ponownie rozpoznający sprawę zauważył, że w decyzji środowiskowej nie został ujęty budynek o powierzchni zabudowy do [...] m2, jaką podano we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zostały w niej wymienione budynki o powierzchni ok. [...] m2. Z porównania mapy załączonej do wniosku oraz zawartego na płycie CD raportu, na podstawie którego wydano decyzję środowiskową, wynika, iż wniosek dotyczył budynku oznaczonego w raporcie numerem 2. Według decyzji środowiskowej budynek ten ma powierzchnię zabudowy ok. [...] m2, co nie odpowiada powierzchni podanej we wniosku Inwestorów. Poza tym decyzja środowiskowa przewiduje, iż w ww. budynku ma być nadal prowadzona hodowla na płytkiej ściółce - dla takiej hodowli dokonywane były wszelkie obliczenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na środowisko. Tymczasem zamiarem Inwestorów było uzyskanie w drodze warunków zabudowy zmiany systemu hodowli prowadzonej w tym budynku ze ściółkowego na rusztowy. W tym kontekście SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.i.ś.") decyzja środowiskowa wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzję w.z."). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zezwala zaś na wydanie decyzji w.z. tylko w przypadku zgodności z przepisami odrębnymi - zatem również z przywołanym art. 86 u.u.i.ś. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie taka zgodność nie zachodzi, co oznacza, że Decyzja WZ rażąco narusza także art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przy tym bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Inwestor w sposób co najmniej dorozumiany zaakceptował wydaną w ten sposób decyzję, nie zaskarżając jej w normalnym trybie. Jednocześnie SKO wskazało, że nie dopatrzyło się zaistnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 08 marca 2019 r. M. S., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika - zarzuciwszy naruszenie:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Decyzja WZ nie zawiera rozstrzygnięcia, które wynika ze złożonego wniosku o jej wydanie interpretowanego wraz z treścią decyzji;
2) art. 8 § 1 k.p.a. przez działanie w sposób umniejszający zaufanie Skarżącego do organów Państwa i uchylenie decyzji ostatecznej, przyznającej Skarżącemu określone uprawnienia;
3) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony skarżącej o zakończeniu prowadzenia postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia przed wydaniem zaskarżonej decyzji
- wniósł "w pierwszej kolejności o reasumpcję zaskarżanej decyzji na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. i wydanie nowej decyzji, którą Kolegium zmieni decyzję wydaną w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in medio k.p.a. i odmówi stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza P. z dnia 28 lutego 2018 roku", a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku i przekazania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu - o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że zagadnienia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zasadniczo koncentrują się wokół tak naprawdę jednej kwestii - wszystkie pozostałe zarzuty wymienione we wniosku R. O. zostały bowiem przez SKO załatwione negatywnie - a mianowicie wokół przyjęcia przez organ, że Decyzja WZ nie zawierała w sobie rozstrzygnięcia, co rażąco narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Skarżącego ww. decyzja Burmistrza, nawet jeżeli nie była w pełni poprawna, to jednak nie posiadała wady kwalifikowanej w tym zakresie. Jakkolwiek bowiem, zgodnie z zastrzeżeniem SKO, przebudowywany budynek nie został zaznaczony wyraźnie w samej decyzji ani załączniku do niej, ale jest wyraźnie oznaczony na mapie stanowiącej obligatoryjny załącznik do wniosku o wydanie warunków zabudowy. Charakter decyzji o warunkach zabudowy, odnoszącej się do konkretnego budynku, a jednocześnie nie konkretyzującej go w sentencji co do oznaczenia, wymaga każdorazowo czerpania z dalszych treści dla ustalenia zakresu rozstrzygnięcia, czy to uzasadnienia decyzji, czy też załącznika do niej, albo - w tym przypadku - mapy dołączonej do wniosku. Poczynione w zaskarżonej decyzji SKO zastrzeżenie co do niepewności, którego budynku (uwzględniając jego powierzchnię) wniosek w istocie dotyczył, także dało się usunąć przez właściwą interpretację materiału dowodowego przez SKO. Ewentualne dalsze wątpliwości mogłyby zostać wyjaśnione także przez wezwanie strony skarżącej do opowiedzenia się w tym zakresie w trybie art. 50 § 1 k.p.a. Jak chodzi o postawione zarzuty proceduralne, to Skarżący wyjaśnił, że nie został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i zamiarze wydania przedmiotowej decyzji. Tymczasem w ramach końcowego wystąpienia, jeżeli SKO zwróciłoby się do strony skarżącej, mogłyby zostać wyjaśnione także kwestie pozostające ewentualnie w wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, a ponadto podkreślając, że:
- zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest nieuzasadniony, gdyż pełnomocnik Skarżącego był zawiadamiany - pismem z 08 stycznia 2019 r. - o możliwości przeglądania akt i wnoszenia dodatkowych uwag. Poza tym w toku postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zebrano żadnych dodatkowych materiałów dowodowych, zatem, nawet gdyby zawiadomienia nie było, nie miałoby to wpływu na wynik sprawy;
- zaskarżona decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 k.p.a., która nie mogłaby zostać usunięta w drodze wyjaśnienia wątpliwości (art. 113 § 2 k.p.a.);
- wezwanie strony w trybie art. 50 k.p.a. w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności nie doprowadziłoby do sanowania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną.
Postanowieniem z 27 sierpnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 433/19, tut. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, które następnie podjął postanowieniem z 15 grudnia 2020 r.
Postanowieniem z 30 marca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 433/19, tut. Sąd ponownie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, które następnie podjął postanowieniem z 07 marca 2023 r. ("w międzyczasie", postanowieniem z 30 marca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 433/19 tut. Sąd zwrócił się do Sądu Rejonowego w G. o ustanowienie kuratora spadku po zmarłej uczestniczce postępowania).
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 08 marca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz.2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 08 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji słusznie uznano, że decyzja Burmistrza P. z 28 lutego 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy ("Decyzja WZ") została dotknięta wadą nieważności.
Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 08 marca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z 14 grudnia 2018 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności Decyzji WZ.
Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek z 12 października 2018 r. złożony przez R. O., który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji WZ.
Obowiązujące przepisy nie normują w sposób szczególny kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – ani toczącego się w trybie zwykłym, ani w trybie nadzwyczajnym (tu: nieważnościowym) - wobec czego zastosowanie znajduje ogólna reguła wysłowiona w art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
Należy zaznaczyć, że cytowany przepis "nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć" (zob. wyrok NSA z 07.03.2023 r., II OSK 2531/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
Pod rządem analizowanego art. 28 k.p.a. w judykaturze ukształtował się pogląd, podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy - dodajmy: tak zwykłym, jak i nadzwyczajnym (tu: nieważnościowym) - stronami są, obok właściciela (lub użytkownika wieczystego) gruntu objętego zainwestowaniem, zwykle również właściciele (lub użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, ewentualnie także właściciele (lub użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych w dalszej odległości od terenu inwestycji, jeżeli znajdują się one w obszarze jej oddziaływania (por. np. wyroki NSA: z 07.04.2022 r., II OSK 2544/19; z 02.02.2022 r., II OSK 78/19; dostępne w CBOSA). Organ administracji ma obowiązek zweryfikować, na podstawie zebranego materiału dowodowego, faktyczny zakres oddziaływań inwestycji, i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości - przypadku właścicieli nieruchomości: wynikające z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn zm.; w skrócie "k.c.") - są naruszone (por. wyrok NSA z 26.01.2022 r., II OSK 1414/19, CBOSA).
SKO w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym takie ustalenia poczyniło, a ich prawidłowość nie budzi istotnych zastrzeżeń Sądu.
W szczególności należy stwierdzić, że przy ustalaniu zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji organ w sposób uprawniony posiłkował się m.in. ustaleniami wynikającymi ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (kopii): decyzji środowiskowej (tu: decyzji Burmistrza P. z 05 listopada 2014 r. nr [...]; zwanej też dalej "Decyzją UŚ") oraz poprzedzającego jej wydanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji, biorąc pod uwagę rozmiar hodowli prowadzonej przez Inwestora – której jeden z obiektów miał zostać poddany przebudowie i nadbudowie właśnie w oparciu o Decyzję WZ – a także położenie (bliskie sąsiedztwo, "przez drogę") nieruchomości stanowiącej współwłasność Wnioskodawcy (działka nr [...]) względem nieruchomości obejmującej teren inwestycji (działka nr [...]), SKO zasadnie uznało, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie ogranicza się do działki Inwestora, lecz swoim zasięgiem obejmuje również nieruchomość Wnioskodawcy. A zatem - że Wnioskodawca ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy (nie)ważności Decyzji WZ.
Rozważania w tej mierze zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, choć dość zwięzłe, to jednak w okolicznościach tej sprawy - a zwłaszcza w kontekście wcześniej toczących się już między tymi samymi stronami licznych postępowań administracyjnych i sądowych, w tym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (z)realizowanych na działce nr [...] (por. np. wyrok WSA z 09.05.2019 r., IV SA/Po 29/19, CBOSA) - jawią się jako wystarczające i dostatecznie przekonujące. Słuszność takiej oceny pośrednio potwierdza fakt, że zawarty we wniosku Inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. nie został już powtórzony w skardze.
Przechodząc do oceny meritum sprawy, należy zauważyć, że jest poza sporem, iż orzeczona przez SKO nieważność Decyzji WZ została w "pierwszoinstancyjnej" decyzji tego organu z 14 grudnia 2018 r. oparta na stwierdzeniu, że decyzja lokalizacyjna rażąco narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie zawiera ona przedmiotu rozstrzygnięcia, jako że nie wynika z niej, którego konkretnie budynku planowana inwestycja i ustalone dla niej warunki zabudowy dotyczą. Natomiast z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że "drugoinstancyjny" skład orzekający SKO dopatrzył się jeszcze jednej wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności Decyzji WZ, w postaci rażącego naruszenia, statuowanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), wymogu zgodności decyzji w.z. z przepisami odrębnymi. Zarzucanej niezgodności organ dopatrzył się w sprzeczności warunków określonych w Decyzji WZ z ustaleniami zawartymi w Decyzji UŚ, co zakwalifikował jako naruszenie art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."). Przepis ten stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże m.in. organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ("decyzję w.z.").
Zdaniem Sądu istotne wady Decyzji WZ, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, wskazane w zaskarżonej decyzji SKO, pomimo pewnych niedostatków uzasadnienia tej ostatniej, rzeczywiście wystąpiły.
Ad 1. Brak (a ściślej: niekompletność) rozstrzygnięcia Decyzji WZ.
Przepis art. 107 § 1 k.p.a. wylicza obligatoryjne elementy prawidłowej decyzji administracyjnej. Spośród nich cztery mają jednak status szczególny - elementów konstytuujących decyzję administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1); oznaczenie strony lub stron (pkt 3), rozstrzygnięcie (pkt 5) oraz podpis pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (pkt 8).
Lege non distinguente, są to elementy, odpowiednio, obligatoryjne oraz konstytutywne także dla decyzji w.z.
Natomiast wymaganą treść samego rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o odpowiednio stosowany przepis art. 54 u.p.z.p. - w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - z którego wynika, że taka decyzja powinna określać:
1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
W omawianym zakresie należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; w skrócie "rozporządzenie MI"). W § 2 tego rozporządzenia ustalono sposób zapisywania poszczególnych ustaleń ww. decyzji, w tym ustaleń dotyczących:
- "rodzaju zabudowy" (pkt 1) – ze wskazaniem stosowanego w takim przypadku w szczególności nazewnictwa, w ramach którego wyodrębniono m.in. zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (lit. c);
- "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" (pkt 2) – które zapisuje się "poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu";
- "warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" (pkt 3) – które należy zapisywać "poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu";
- "ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" (pkt 4) – które zapisuje się "poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...), b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody".
Należy zwrócić uwagę, że o ile w cytowanym rozporządzeniu MI posłużono się pojęciem "rodzaju zabudowy" (§ 2 pkt 1), o tyle w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o "rodzaju inwestycji". To drugie określenie jest niewątpliwie znacznie bardziej pojemne. Już na tle poprzednio obowiązującego, identycznie brzmiącego art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.; w skrócie "u.z.p.") objaśniono w doktrynie, że zwrot "określenie rodzaju inwestycji" oznacza wymienienie w treści decyzji lokalizacyjnej (ówcześnie: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku, wraz z charakteryzującymi ją parametrami (zob. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 83).
Zdaniem Sądu wskazany wyżej wymóg wymienienia w decyzji w.z. "konkretnej inwestycji" oznacza, że w przypadku, gdy, tak jak w kontrolowanej sprawie, inwestycja dotyczy budynku już istniejącego, to - jak słusznie stwierdziło SKO - z decyzji musi wynikać, o który konkretnie budynek chodzi.
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że na terenie inwestowanej działki nr [...], w obrysie oznaczonym jako "granica terenu objętego decyzją" (z części tekstowej Decyzji WZ wynika, że są to "linie wyznaczające teren inwestycji" - zob. pkt 8 tej decyzji) znajduje się kilka budynków stanowiących chlewnię. Kwestionowana Decyzja WZ ani w swym rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu, ani w żadnym z jej załączników nie precyzuje i nie wskazuje, który z budynków ma podlegać zamierzonej przebudowie i nadbudowie.
Zdaniem SKO również wykładnia Decyzji WZ nie doprowadza do wyinterpretowania przedmiotu, którego decyzja dotyczy.
Z tym stanowiskiem organu nie zgadza się autor skargi, który wywodzi, że "[c]harakter decyzji o warunkach zabudowy, odnoszącej się do konkretnego budynku, a jednocześnie nie konkretyzującej go w sentencji co do oznaczenia, wymaga każdorazowo czerpania z dalszych treści dla ustalenia zakresu rozstrzygnięcia, czy to uzasadnienia decyzji, czy też załącznika do niej, albo - w tym przypadku - mapy dołączonej do wniosku".
Jak z powyższego wynika, zdaniem strony skarżącej jest dopuszczalne (a w kontrolowanej sprawie też konieczne) uzupełnienie brakującego elementu rozstrzygnięcia (sentencji) decyzji w.z. w zakresie oznaczenia budynku, którego ta decyzja ma dotyczyć, w oparciu o treść wniosku inwestora – który to wniosek w kontrolowanej sprawie, co bezsporne, w swym załączniku mapowym jednoznacznie wskazuje budynek chlewni, mający podlegać zamierzonej przebudowie i nadbudowie.
W ocenie Sądu stanowisko Skarżącego nie zasługuje na akceptację, już z tego względu, że wykracza ono poza granice dopuszczalnej jeszcze interpretacji (wykładni) ustaleń decyzji w.z., w kierunku niedopuszczalnego już uzupełniania treści takiej decyzji.
W analizowanym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z "wątpliwościami" co do treści rozstrzygnięcia decyzji, które można by usunąć w drodze wykładni decyzji - dokonywanej wówczas na zasadach charakterystycznych dla wykładni oświadczeń woli (wszak decyzja administracyjna jest swoistym oświadczeniem woli organu), tj. metodą obiektywną (por. np. wyrok WSA z 19.09.2019 r., IV SA/Po 457/19, CBOSA) - lecz w istocie z niepełnym (niekompletnym) rozstrzygnięciem, które takiej wykładni się nie poddaje, lecz wymagałoby już uzupełnienia we właściwym trybie (np. w postępowaniu odwoławczym).
Wypada w tym miejscu zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że nie mogą być uzupełniane w trybie art. 111 § 1 k.p.a. – a więc, dodajmy, tym bardziej w drodze wykładni – rozstrzygnięcia, które nie odpowiadają formie określonej w przepisach prawa (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 2 do art. 111, i tam przywołane orzecznictwo).
A takim właśnie brakiem dotknięta jest Decyzja WZ, która - jak to już wyżej wskazano - nie zawiera właściwego (pełnego) wskazania obligatoryjnego, a zarazem niepodzielnego elementu rozstrzygnięcia każdej decyzji w.z., jakim jest określenie (skonkretyzowanie) "rodzaju inwestycji".
W doktrynie trafnie wskazuje się, że w przypadku gdy decyzja o niekompletnym, a zarazem niepodzielnym przedmiocie rozstrzygnięcia - tak jak w kontrolowanej sprawie - nie zostanie zaskarżona odwołaniem, wówczas "stanie się ostateczna, z tym że może ona być dotknięta wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa lub niewykonalności o trwałym charakterze (art. 156 § 1 pkt 2 i 5). Jako taka może podlegać weryfikacji w trybach nadzwyczajnych" (zob. A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, i Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 2 do art. 111).
W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, co słusznie wytknęło SKO, stwierdzając nieważność Decyzji WZ jako rażąco naruszającej prawo, tj. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i - dodajmy - art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Ad 2. Niezgodność Decyzji WZ z przepisami odrębnymi.
Z treści Decyzji WZ - zwłaszcza z jej pkt 4 ppkt 4 - jasno wynika, że została ona wydana w oparciu o decyzję środowiskową: Decyzję UŚ.
Według SKO warunki określone w Decyzji WZ są niezgodne z ustaleniami Decyzji UŚ, i to z dwóch powodów.
Po pierwsze, w decyzji środowiskowej nie został ujęty budynek o powierzchni zabudowy do [...] m2, jaką podano we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Po drugie, w świetle ustaleń Decyzji UŚ w przedmiotowym budynku miała być nadal prowadzona hodowla na płytkiej ściółce. Tymczasem zamiarem Inwestorów przy ubieganiu się o ustalenie warunków zabudowy było uzyskanie możliwości zmiany na podstawie Decyzji WZ systemu hodowli prowadzonej w tym budynku: ze ściółkowego na rusztowy.
W ocenie Sądu pierwsza z wytkniętych przez SKO rozbieżności pomiędzy Decyzjami WZ i UŚ jest tylko pozorna.
Bez wątpienia ma rację SKO, że w decyzji środowiskowej nie został ujęty budynek o powierzchni zabudowy do [...] m2, a tylko budynki o powierzchniach ok.: [...] m2 (zob. s. 5 Decyzji UŚ). Trafnie też organ skonstatował – porównawszy mapę załączoną do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z treścią raportu (zawartego na płycie CD), na podstawie którego została wydana Decyzja UŚ – że ww. wniosek dotyczył budynku oznaczonego w raporcie numerem 2, tj. budynku o powierzchni [...] m2. Uszło jednak uwagi SKO, że wniosek dotyczył w istocie tylko części (jednego z trzech segmentów) tego budynku – właśnie o powierzchni ok. [...] m2. Stąd zapewne wynikała, wytknięta przez organ, rozbieżność w wielkości powierzchni zabudowy określonej we wniosku Inwestorów (dla części budynku objętej opracowaniem) oraz tej podanej w Decyzji DUŚ (dla całego budynku).
Odnosząc się do drugiego z wytyków SKO w kwestii rozbieżności pomiędzy ustaleniami Decyzji WZ i UŚ, należy podzielić stanowisko organu, że decyzja środowiskowa przewiduje, iż w budynku tym ma być nadal prowadzona hodowla na płytkiej ściółce (cyt.: "W istniejących budynkach inwentarskich jest i nadal będzie prowadzona hodowla: [...] budynek inwentarski nr [...] o powierzchni zabudowy około [...] m2: system na płytkiej ściółce o obsadzie 210 tuczników;" s. 5 Decyzji UŚ). Dla takiej hodowli dokonywane były wszelkie obliczenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast we wniosku Inwestorów z 28 grudnia 2017 r., na podstawie którego zapewne wydana została Decyzja WZ ("zapewne", gdyż, zauważmy, w treści tej decyzji nie podano daty wniosku), w punkcie "Proponowany sposób zagospodarowania działki" wskazano: "Przebudowa istniejącej chlewni z poddaszem użytkowym na ściółce na chlewnię na rusztach ze zbiornikiem pod rusztami [...]". O zbiornikach na nawóz w postaci płynnej jest też mowa w pkt 3 ppkt 10 lit. a Decyzji WZ.
Ewidentnie zachodzi zatem wytknięta przez SKO niezgodność pomiędzy warunkami określonymi w Decyzji WZ (w szczególności w przywołanym wyżej jej pkt 3 ppkt 10 lit. a), a wymogami Decyzji UŚ, która to decyzja środowiskowa – jak wynika z treści Decyzji WZ – miała stanowić podstawę do wydania tej ostatniej decyzji (lokalizacyjnej), i której to decyzji lokalizacyjnej właściwe wykonywanie przez Inwestorów zostało uwarunkowane zgodnością z Decyzją UŚ (co wprost wynika z pkt 4 ppkt 4 Decyzji WZ).
Co więcej, tak fundamentalna rozbieżność pomiędzy obu decyzjami co do sposobu (systemu) hodowli w budynku nr [...] uprawnia do jeszcze dalej idącego wniosku, że mianowicie Decyzja UŚ w ogóle nie jest "dedykowana" takiemu przedsięwzięciu, dla którego została wydana Decyzja WZ, i że w konsekwencji nie mogła stanowić podstawy dla jej wydania. W istocie więc Decyzja WZ została wydana bez wymaganej decyzji środowiskowej (przy czym wymóg uzyskania odrębnej decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji da się wyprowadzić z treści § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. z 2016 r. poz. 71).
W ocenie Sądu wydanie decyzji lokalizacyjnej (tu: Decyzji WZ) – która wymagała uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. – w oparciu o decyzję środowiskową (tu: Decyzję UŚ) wydaną dla faktycznie innego przedsięwzięcia, niż objęte decyzją lokalizacyjną, rażąco narusza ww. przepis ustawy u.u.i.ś., a w konsekwencji także przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Odnosząc się do pozostałych przypadków "niektórych wadliwości" Decyzji WZ wymienionych we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, iż wskazane wady albo w ogóle nie wystąpiły (np. zarzucany brak analizy urbanistycznej), albo nie wykazywały cech rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżeń Sądu nie wzbudziła także konstatacja ww. organu o niewystąpieniu innych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.