IV SA/Po 426/22

IV SA/Po 426/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III OSK 2784/22 - Wyrok NSA z 2025-11-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 9b ust. 2, art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9zb ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 39 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 3, art. 69 ust. 3, art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kary pieniężne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. T., kwotę 300 zł (słownie trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Działając z urzędu, Zarząd Komunalnego Związku Gmin Regionu L. (dalej: "Zarząd K. " lub "organ I instancji") – decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] – określił P. W., prowadzącemu Usługi Transportowe, karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy L.. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, wniesionego przez P. W. (zwanego też dalej "Przedsiębiorcą" lub "Skarżącym"), SKO – decyzją z 09 lutego 2022 r. nr [...] – uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Zarząd K. – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 189d i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.c.p.g."), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2167), a także na uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Zarządu Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu L. " w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Zarządu Pana E. K. do nakładania kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w zakresie zadań statutowych Związku – ponownie określił wobec przedsiębiorcy P. T. z siedzibą w T. wysokość kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy L., w kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Przedsiębiorca uzyskał pod numerem [...] wpis do prowadzonego przez Zarząd K. rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy L.. Firma zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości, na których zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisami prawa miejscowego nie zamieszkują mieszkańcy ("nieruchomości niezamieszkałych"), które zostały od stycznia 2020 r. wyłączone z organizowanego przez Komunalny Związek Gmin Regionu L. (dalej: "Związek" lub "K. ") systemu odbioru odpadów komunalnych. Organ podkreślił, że przedsiębiorca podejmujący się prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych powinien mieć świadomość obowiązków wynikających z przepisów prawa, m.in. obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. W tym kontekście organ przywołał treść przepisów art. 9n ust. 1 i 4, art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 9zb u.u.c.p.g., a następnie wskazał, że w wyniku analizy złożonego przez Przedsiębiorcę sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...] za rok 2020 stwierdzono nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu. Organ zaznaczył, że ustawowy obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym ustalonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wybranych frakcji odpadów dotyczy każdego podmiotu odbierającego odpady komunalne (z których można wyodrębnić frakcje odpadów typu tworzywa sztuczne, papier, szkło) na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości. We wpisie Przedsiębiorca zadeklarował odbiór odpadów wyłącznie o kodzie 20 02 03 – inne odpady nieulegające biodegradacji. Tym samym, decydując się na odbiór odpadów określonego rodzaju, powinien samodzielnie przewidywać i kalkulować ewentualne konsekwencje niewywiązania się z ustawowych obowiązków. W odniesieniu do odpadów odbieranych przez Przedsiębiorcę, organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, odpady pochodzące z cmentarzy należą do grupy odpadów komunalnych. Zatem gospodarowanie odpadami pochodzącymi z terenów cmentarzy przebiega w identyczny sposób jak w stosunku do odpadów pochodzących z innych nieruchomości niezamieszkałych i nie jest uzasadnione ich odmienne traktowanie. Zarazem organ zwrócił uwagę, że w związku ze zniesieniem obowiązku regionalizacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych, przedsiębiorca ma możliwość wyboru instalacji komunalnej, do której przekazuje odbierane odpady. Skierowanie odpadów pochodzących z cmentarzy do instalacji umożliwiającej oddzielenie frakcji biodegradowalnej, papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła umożliwia osiągnięcie wymaganych przepisami prawa poziomów.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że od 01 stycznia 2020 r. na mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na terenie gmin należących do Związku wprowadzony został obowiązek gromadzenia odpadów w sposób selektywny. Obowiązek ten dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości – również zarządców cmentarzy. Przedsiębiorca ma możliwość zagwarantowania sobie segregacji odpadów przez odpowiednie sformułowanie treści umów zawieranych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. Do materiału dowodowego została dołączona umowa o świadczenie usług odbioru odpadów zmieszanych / zbieranych selektywnie, zawarta [...] stycznia 2020 r. przez Przedsiębiorcę z Parafią R. , w której jednak nie zamieszczono żadnych zapisów dotyczących obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów, jak również dotyczących konsekwencji w przypadku braku segregacji odpadów – a zdaniem organu takie zapisy w umowie winny się znaleźć. Uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Związku, w przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Uchwalone górne stawki są wiążące dla przedsiębiorców świadczących usługi odbioru i zagospodarowania odpadów na rzecz właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Tym samym Skarżący może mieć znaczący wpływ na sposób zbierania odpadów przez właścicieli takich nieruchomości. W konsekwencji brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu jest, zdaniem organu, czynem zawinionym przez Przedsiębiorcę, wynikającym z braku dbałości o spełnienie wymagań prawnych w bieżącej działalności podmiotu. Zgodnie z art. 189d pkt 1, 4 i 5 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu zachodzą przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Waga naruszenia prawa ma wpływ na aspekty społeczne i edukacyjne. Przedsiębiorca przyczynił się do naruszenia prawa, gdyż nie podjął żadnych działań w celu osiągnięcia wymaganych prawem poziomów. Nie dochowano żadnych starań w kierunku wyboru odpowiedniej instalacji komunalnej, która umożliwiłaby zwiększenie prawdopodobieństwa uzyskania wymaganych poziomów, nie zawarto również odpowiednich zapisów w umowach zawieranych z zarządcami cmentarzy, które dyscyplinowałyby w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Tym samym w prowadzonym postępowaniu nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W końcowej części uzasadnienia swej decyzji organ I instancji szczegółowo przedstawił podstawy i sposób kalkulacji nałożonej kary pieniężnej.
W odwołaniu od opisanej decyzji Zarządu K. , Przedsiębiorca wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu powołał się na tzw. akcyjne zbieranie określonego rodzaju odpadów, którego nie można traktować jako odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Ponadto zaznaczył, że nie ma sensu segregacja przy zbiórce odpadów tylko z cmentarzy, bo zawsze będzie ona skazana na porażkę. Zdaniem Skarżącego segregowanie odpadów na cmentarzu na szkło (ze zniczy) i plastyk (ze zniczy) jest pozbawione sensu z powodu zabrudzenia pozostałościami wosku. Odpady te nie nadają się do powtórnego przetworzenia i niestety nie podlegają zbiórce selektywnej, o czym powszechnie wiadomo. Plastykowe kwiaty również nie należy traktować jako plastik, gdyż do ich stabilizacji używa się m.in. metalowych drutów oblanych plastikiem; doniczki, dodatkowo, bardzo często zalane są betonem, gipsem itp. Tym samym, zdaniem Przedsiębiorcy, uzyskanie z odpadów cmentarnych selekcjonowanych frakcji jest niewykonalne.
Przywołaną na wstępie decyzją z 26 maja 2022 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w uzasadnieniu ustalenia faktyczne i ocenę prawną tego organu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO, P. W. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu powtórzył oraz uzupełnił argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności podkreślił, że obowiązki związane z administrowaniem cmentarzami powierzane są zarządcom, a więc – co do zasady – to oni powinni być uznani za odpowiedzialnych za przestrzeganie przepisów z zakresu odpowiedniego gospodarowania odpadami i nie mają tu nic do rzeczy umowy zawierane z firmą Przedsiębiorcy, która świadczy odbiór odpadów, ich prawidłowy transport i przekazanie do jednostki komunalnej świadczącej odbiór odpadów. Skarżący krytycznie ocenił też działania K. , który – jego zdaniem – "winien jako «strażnik gospodarki odpadami komunalnymi» szukać rozwiązania zbiórki frakcyjnej odpadów, a nie z pozycji monopolistycznej próbować usuwania podmiotu z rynku".
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 maja 2022 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu L. z [...] kwietnia 2022 r. ([...]) w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych frakcji odpadów komunalnych.
Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według stanu prawnego dot. 2020 r.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, z późn. zm.; w skrócie "u.u.c.p.g."), na czele z jej art. 9x ust. 2 pkt 1, w myśl którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g – tj. m.in. obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu – podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Stosownie do art. 9zb u.u.c.p.g. kary pieniężne z tego tytułu nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2.
Jak pokazuje analiza akt sprawy, istota sporu zawisłego pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego sprowadza się do ustalenia, czy w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, a więc czy zaistniała odpowiedzialność administracyjna po jego stronie.
Mając jednak na względzie przywołaną wyżej zasadę niezwiązania Sądu zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), rozpoznanie przedmiotowej sprawy co do meritum należało poprzedzić analizą formalnej prawidłowości wydania przez Zarząd K. decyzji z [...] kwietnia 2022 r.
Decyzja ta została bowiem wydana ("podpisana") przez Przewodniczącego Zarządu K. , działającego "z upoważnienia" tego zarządu (vide: treść odcisku stempla przy podpisie), które zostało udzielone – jak wynika z części wstępnej analizowanej decyzji – "na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Zarządu Związku Międzygminnego «Komunalny Związek Gmin Regionu L. » w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Zarządu Pana E. K. do nakładania kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w zakresie zadań statutowych Związku".
W tym miejscu należy podkreślić, że zagadnienie upoważnienia osoby wydającej decyzję w imieniu zarządu związku międzygminnego było już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w innych sprawach ze skarg różnych podmiotów, na które nakładane były kary pieniężne na podstawie przepisów przywołanej ustawy o czystości i porządku w gminach (zob. np. wyroki WSA: z 08.02.2022 r., II SA/Po 838/21; z 02.03.2022 r., IV SA/Po 778/21; z 05.04.2022 r., IV SA/Po 74/22 i IV SA/Po 75/22; z 21.04.2022 r., IV SA/Po 73/22; z 24.05.2022 r., II SA/Po 122/22, z 23.06.2022 r., II SA/Po 10/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), w tym także ze skargi Przedsiębiorcy w związku z nałożeniem na niego kary pieniężnej (w pierwszej instancji) przez Zarząd KZGRL (zob. wyrok WSA z 14.09.2022 r., IV SA/Po 427/22, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę co do zasady podziela oceny prawne wyrażone w uzasadnieniach ww. wyroków i przyjmuje je za własne.
W ślad za tymi wyrokami wypada zatem przypomnieć, że możliwość tworzenia związków międzygminnych wynika expressis verbis z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm., w skrócie "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1 zd. pierwsze, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle cytowanej regulacji należy przyjąć, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania będą wykonywane wspólnie, i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku, a kompetencje przysługujące organom gminy przechodzą na odpowiednie organy związku. Oznacza to w szczególności, że kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy (monokratycznemu: wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta), zostają scedowane na organ wykonawczy związku (kolegialny – zarząd).
Tego rodzaju sytuacja miała niewątpliwie miejsce w kontrolowanej sprawie, gdyż jak wskazano w § 6 ust. 1 statutu Związku (zwanego dalej "Statutem") – będącego aktem prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 17.10.2014 r., II OSK 2494/14, CBOSA; R. Cybulska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, uw. 1 do art. 67), którego tekst jednolity został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2019 r. (poz. 8105) – zadaniem Związku jest gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenach gmin uczestników Związku i w tym celu organy Związku m.in.: realizują obowiązki sprawozdawcze, analityczne, kontrolne, nadzorcze związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (pkt 9); ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (pkt 10); zapewniają osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (pkt 12).
Sąd zauważa jednakże, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co znamienne, w odniesieniu do organu stanowiącego i kontrolnego związku międzygminnego – tj. do zgromadzenia związku (art. 69 ust. 1 u.s.g.) – ustawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która odsyłałaby do odpowiedniego stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego – tj. przez jego zarząd (art. 73 ust. 1 u.s.g.) – przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w tym chociażby przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.
Jest poza sporem, że organem wykonawczym Związku jest Zarząd K. – wszak "wykonuje [on] uchwały Zgromadzenia oraz realizuje zadania przekazane mu przez Zgromadzenie" (§ 10 ust. 1 Statutu) – który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 12 ust. 1 Statutu). Cytowana regulacja § 10 ust. 1 Statutu odpowiada w swej istocie dyspozycji art. 73 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy przyjąć, że na skutek powołania Związku, kompetencje przysługujące organom wykonawczym gmin będących jego uczestnikami (monokratycznym: wójtom, burmistrzom albo prezydentowi miasta) zostały scedowane na organ wykonawczy Związku (kolegialny: zarząd). Z kolei z postanowienia § 10 ust. 2 pkt 1 lit. g Statutu wynika, że to do kompetencji Zarządu należy w szczególności realizacja zadań Związku poprzez "nakładanie kar pieniężnych przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów prawa w zakresie zadań Statutowych Związku".
Tym samym wydawanie decyzji w przedmiocie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy niewątpliwie do kompetencji Zarządu K. .
Jest zaś zasadą, że decyzje wydawane przez zarząd związku powinny być podpisane przez wszystkich członków zarządu (tak trafnie K. Bandarzewski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 73). Jest to zresztą refleks zasady bardziej ogólnej – obowiązującej w braku przepisu szczególnego – w myśl której decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy – tworząc całość – są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. (por.: wyrok NSA z 12.02.1991 r., SA/Lu 889/90, CBOSA; A. Skóra, Glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, "Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 32-34; R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 21-22). Przepisy postępowania administracyjnego nie pozwalają na podpisywanie aktów (decyzji, postanowień) organów kolegialnych jedynie przez osobę reprezentującą taki organ (por. wyrok NSA z 14.07.2004 r., GSK 244/04, CBOSA), np. przez przewodniczącego składu orzekającego (por. wyrok NSA z 12.02.1991 r., SA/Lu 889/90, CBOSA). Z uwagi na to, że organ kolegialny działa in corpore, podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego (zob. wyrok NSA z 12.04.2016 r., I OSK 2929/15, CBOSA).
Tymczasem w kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji została podpisana wyłącznie przez Przewodniczącego Zarządu KZGRL.
Jest poza sporem, że przewodniczący organu kolegialnego spełnia w pracy takiego organu istotną rolę. Jednakże w zakresie kierowania organem kolegialnym, jego przewodniczący wypełnia przede wszystkim funkcje organizacyjne, chyba że przepisy szczególne (przepisy prawa powszechnie obowiązującego) przyznają mu określone uprawnienia (np. uprzywilejowane głosy czy też prawo do podpisywania decyzji wydawanych przez organ kolegialny) [por. R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 20].
W ocenie Sądu w niniejszym składzie, nie obowiązuje żaden przepis rangi ustawowej, ani inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, który uprawniałby Przewodniczącego Zarządu KZGRL do jednoosobowego podpisywania decyzji wydawanych przez Zarząd.
Kwestia ta nie została także uregulowana w Statucie, w którym kompetencjom Przewodniczącego Zarządu poświęcony został § 11. W myśl tego przepisu: "Do kompetencji Przewodniczącego Zarządu należy w szczególności: 1) kierowanie i organizacja pracy Zarządu; 2) kierowanie bieżącymi sprawami Związku; 3) wykonywanie czynności związanych z nawiązywaniem i rozwiązywaniem stosunku pracy z pracownikami Związku, za wyjątkiem członków Zarządu oraz pełnienie funkcji zwierzchnika służbowego pracowników Związku i kierowników jednostek organizacyjnych Związku". Cytowana regulacja również potwierdza tezę o przede wszystkim organizacyjnej i reprezentacyjnej funkcji Przewodniczącego Zarządu.
Przepisy ustrojowe, kreujące dany organ kolegialny, określają, czy organy te orzekają w pełnym składzie swoich członków (in gremio), czy też funkcje orzecznicze sprawują kilkuosobowe składy orzekające. Niezależnie od przyjętego przez przepisy składu organu kolegialnego władnego do podejmowania rozstrzygnięć, przyjmuje się, że zasadniczo jedynym możliwym sposobem wyrażania oświadczeń woli przez organy kolegialne jest podejmowanie uchwał. Tylko bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiące o załatwieniu sprawy. Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których stanowi się w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jest decyzją administracyjną i poddana jest temu samemu reżimowi proceduralnemu co decyzje organów jednoosobowych. Treść uchwały znajduje swoje odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia danego organu kolegialnego. Uchwała kolegialnego organu administracji publicznej tylko wtedy może być uznana za decyzję administracyjną, gdy – przybierając jej formalną postać – rozstrzyga indywidualną sprawę zakwalifikowaną przez normy prawa materialnego jako sprawę z zakresu administracji publicznej (por. R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 19).
Organem kolegialnym jest bez wątpienia Zarząd K. – będący jednym z dwóch organów Związku (obok Zgromadzenia Związku; zob. § 7 Statutu) – jako że składa się on z od trzech do siedmiu członków Zarządu, w tym Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego (zob. § 9 ust. 1 Statutu). "Zarząd podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy jego składu, pod warunkiem, że wszyscy członkowie Zarządu byli o posiedzeniu Zarządu prawidłowo powiadomieni" (§ 12 ust. 1 Statutu). W § 12 ust. 3 Statutu wskazano, że: "Oświadczenia woli w imieniu Związku składają dwaj członkowie Zarządu lub jeden członek Zarządu i osoba upoważniona przez Zarząd (pełnomocnik). Jeżeli czynność prawna dokonywana w imieniu Związku pociąga za sobą powstanie zobowiązań pieniężnych, dla jej skuteczności wymagana jest kontrasygnata Głównego Księgowego Związku lub osoby przez niego upoważnionej." W ocenie Sądu już brzmienie cytowanego postanowienia Statutu (zwłaszcza użycie w nim terminu "zobowiązania pieniężne") wskazuje, że zasadniczo reguluje ono sposób składania oświadczeń woli przez członków Zarządu w imieniu Związku w obrocie cywilnoprawnym (choć i w tym przypadku, zauważmy, nie ma mowy o reprezentacji jednoosobowej), natomiast nie dotyczy kwestii wydawania (i "podpisywania") decyzji przez Zarząd działający w charakterze organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z pkt 6 k.p.a.
Zasadą w prawie administracyjnym pozostaje, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych.
W ocenie Sądu w niniejszym składzie w kontrolowanej sprawie za taki przepis nie może w szczególności zostać uznany art. 268a k.p.a., który w aktualnym brzmieniu stanowi, że: "Organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej [w wersji sprzed 05 października 2021r.: "w formie pisemnej" – uw. Sądu], pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem."
Sądowi wiadomym jest z urzędu – z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 427/22 – że właśnie na podstawie tego przepisu (art. 268a k.p.a.) zostało udzielone upoważnienie Przewodniczącemu Zarządu K. uchwałą Zarządu Związku nr [...] z [...] lutego 2021 r. (k. 18 akt adm. ww. sprawy).
Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie zasadnie podkreśla się, że z regulacji przewidzianej w art. 268a k.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne (por. Glibowski/Jaskułowska/Rypina/Wierzbowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 268a Nb 18-21, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa).
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 942/16 (CBOSA), przekonująco objaśniono, że wprowadzenie w 1987 roku do k.p.a. przepisu art. 268a wiązało się ze stosowaniem w ówczesnej administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i k.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów. Zarząd nie może także tych funkcji powierzyć poszczególnym swoim członkom ani swemu przewodniczącemu (por. też wyrok NSA z 26.03.1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 110).
Również w innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 268a k.p.a. jako podstawy podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków [por. uzasadnienia uchwał NSA (5) z 25.10.1999 r., OPK 28/99 i OPK 29/99, ONSA 2000, nr 1, poz. 13 i 14]. Taką możliwość mogą stwarzać jedynie przepisy szczególne, jak np. art. 38 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatu czy art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uw. 13 do art. 268a). Ubocznie wypada zauważyć, że w motywach ww. uchwał Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość unormowania tych kwestii w statucie gminy [cyt.: "(...) zastępstwo wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym w sprawach załatwianych w drodze decyzji wydawanych przez zarząd gminy może być unormowane jedynie w statucie gminy, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (...)"].
Stosowanie rozwiązania przyjętego na zasadzie art. 268a k.p.a. jako podstawy do podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków jest niedopuszczalne z tego względu, że stosowanie konstrukcji upoważnienia, o jakim mowa w ww. przepisie, przez organy kolegialne jawi się jako niezgodne zwłaszcza z wynikami wykładni celowościowej. Dlatego organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczególnych (por. wyrok WSA z 10.05.2017 r., II SA/Wa 2054/16, CBOSA).
Ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji i sposobu procedowania zarządu związku komunalnego. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi / pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa lub upoważnienia tego rodzaju, jako określone w art. 268a k.p.a. (por. wyrok WSA z 30.09.2020 r., I SA/Lu 261/20, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego w kontrolowanej sprawie prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego zarząd związku jako organ kolegialny. W takim przypadku działałby on bowiem w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (por. wyrok WSA z 10.11.2016 r., II SA/Po 617/16, CBOSA).
Jak to już wyżej wskazano, podstawę prawną wydania decyzji organu I instancji stanowił m.in. art. 9zb ust. 1 u.u.c.p.g., w myśl którego kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym, co już wcześniej powiedziano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku, jako jego organ wykonawczy. Przy tym z przepisów u.u.c.p.g. nie wynika, aby zarząd mógł upoważnić indywidualnie wskazaną osobę do wydawania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w jego imieniu. Brak jest przepisu szczególnego, który umożliwiałaby mu takie działanie; w szczególności z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. (brak odesłania do jego odpowiedniego stosowania, na podobieństwo np. art. 69 ust. 3 u.s.g.).
Za przedstawionym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych brak jest odpowiednika regulacji zawartej w art. 6q ust. 11 u.u.c.p.g. – który to przepis stanowi, że zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu w pojęciu "spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" nie mieszczą się sprawy dotyczące nałożenia kar pieniężnych. Są to należności zupełnie innego rodzaju i o innym charakterze. Poza tym przedmiotowe kary pieniężne nakłada się na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (zob. art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g.), a opłaty za gospodarowanie odpadami obciążają właścicieli nieruchomości (zob. art. 6h u.u.c.p.g.).
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnioną osobę (członka organu, pracownika urzędu, itp.) są nieważne, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np.: wyrok NSA z 30.06.2010 r., I OSK 94/10, CBOSA; A. Skóra, Glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, "Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 34; R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 2, s. 23).
Sąd zauważa, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego rozumienia; jako naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne; jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z 20.10.2011 r., II GSK 1056/10, CBOSA). Termin "rażące naruszenie prawa" zasadniczo odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do nich nie ogranicza.
Dlatego też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 268a k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 30.06.2010 r., I OSK 94/10, z 10.02.2017 r., I OSK 3338/15, z 27.04.2017 r., I OSK 3369/15; z 10.05.2019 r., I OSK 35/18; dostępne w CBOSA). Należy podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego indywidualnej osobie stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA z 08.02.2022 r., II SA/Po 838/21, CBOSA).
Nie dostrzegając tej wady, tkwiącej w zapadłej w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji, SKO w istocie ów błąd powieliło.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wobec stwierdzenia rażącej wadliwości decyzji organu I instancji, polegającej na wydaniu decyzji przez niewłaściwie umocowaną osobę mającą reprezentować organ kolegialny – a takiej samej wadliwości zaskarżonej decyzji SKO, wynikającej z utrzymania w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej wadą nieważności – Sąd nie był władny wypowiadać się w kwestii merytorycznej prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Albowiem z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145; a także wyroki NSA: z 15.09.2011 r., II GSK 777/10; z 24.11.2016 r., II GSK 3423/16; dostępne w CBOSA).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 300 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organy administracji publicznej powinny uwzględnić powyższe wskazania i oceny prawne Sądu, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa, z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionej osobie (członkowi zarządu, pracownikowi, itd.). Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie, podpisanego przez członków tego organu.