IV SA/Po 419/25

IV SA/Po 419/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2025 r. sprawy ze skarg W. R. i Stowarzyszenia z siedzibą w P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej jako "PINB") z dnia 8 listopada 2024 r., znak: [...], nakazującą inwestorowi W. R. rozbiórkę altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 m x 10,15 m i wysokości 3,95 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w dniu 14 czerwca 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr [...] w wyniku której ustalono, że "na terenie nieruchomości istnieje około 50 altan ogrodowych o różnych konstrukcjach a ich inwestorami są poszczególni użytkownicy wyznaczonych wewnętrznie ogrodów działkowych. Powołany zarząd ogrodu monitoruje stan zabudowy w szczególności w zakresie ich wielkości. Pan E. K. oświadcza, że znajdujące się na terenie nieruchomości obiekty nie przekraczają 35 m2. Wszelkie ustawiane obiekty są zgłaszane i uzgadnianie z zarządem".
W dniu 12 maja 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono m.in.: "istnienie ok 68 obiektów, lokalizacja zabudowy/obiektów została zobrazowana na załączniku graficznym".
Pismem z dnia 26 maja 2023 r. Stowarzyszenie przedłożyło dokument z wykazem inwestorów z przypisaniem numeru działki.
Zawiadomieniem z dnia 27 października 2023 r., PINB poinformował, że na działce nr ewid. [...] w części dotyczącej parceli nr [...] zostaną przeprowadzone czynności kontrolne.
W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na w/w parceli, z których wynika, że na terenie wyodrębnionej parceli nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej - w trakcie realizacji. Według oświadczenia Pana W. R. obiekt posadowiony jest na płycie fundamentowej. Dach w konstrukcji drewnianej kryty blachą. Obiekt pełni funkcje rekreacyjną (domek letniskowy). Rozpoczęcie budowy nastąpiło 2021 roku, a jego inwestorem jest Pan W. R., który realizuje go w oparciu o ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Wymiary obiektu wynoszą około: 375 cm x 1015 cm i wysokości 395 cm, taras o wymiarach w planie: 1015 x 238 cm.
Decyzją z dnia 1 marca 2024 r., PINB nakazał inwestorowi Panu W. R. wykonać rozbiórkę altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 mx 10,15 mi wysokości 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m oraz obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) o wymiarach w planie 1,57 m x 4,14 m znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gm. [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie reprezentowane przez r. K. oraz Pan W. R. reprezentowany przez ad. K..
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "WWINB") decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ powiatowy pismem z dnia 10 maja 2024 r., znak: [...] zawiadomił o zmianie zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego, które jest prowadzone w sprawie altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 m x 10,15 m i wysokości 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...].
Postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. znak: [...], PINB wstrzymał inwestorowi - Panu W. R. roboty budowlane polegające na budowie altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 m x 10,15 m i wysokości 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...]; poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia; poinformował inwestora o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizację oraz o sposobie jej obliczania.
W dniu 01 lipca 2024 r. do PINB wpłynął wniosek Pana W. R. o legalizację samowoli budowlanej altany wraz z tarasem zlokalizowanej na parceli nr [...], przy ul. [...].
Organ powiatowy postanowieniem z dnia 05 lipca 2024 r., znak: [...], nakazał inwestorowi przedstawić w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia: zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 m x 10,15 m i wysokości 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; dwa egzemplarze projektu technicznego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "PINB") decyzją z dnia 08 listopada 2024 r., znak: [...], nakazał inwestorowi Panu W. R. rozbiórkę altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 mx 10,15 mi wysokości 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...].
Odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyło Stowarzyszenie reprezentowane przez r. K. podaniem z dnia 28 listopada 2024 r., wnosząc o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości. ".
Jednocześnie odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożył Pan W. R. (reprezentowany przez ad K.) podaniem z dnia 10 grudnia 2024 r., wnosząc o: "uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, poprzez ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych i dokonanie pomiarów altany działkowej wraz z tarasem.".
Decyzją z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 8 listopada 2024 r.
WWINB wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: p.b.): "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31."
Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 dalej: "ustawa ROD").
Dalej wskazano, że art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, że "Na terenie działki nie może znajdować się: obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz wysokości przekraczającej 5m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. ". Tym samym ustawodawca w ustawie ROD jasno i precyzyjne wskazał rozmiar budynku gospodarczego i jego funkcji, które zgodnie z p.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani również nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b.
Jednakże obiekt budowlany o wymiarach w planie 3,75 m x 10,15 m [Pc= 38,06 m2] i wysokości 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m [Pc= 24,15 m2] jest obiektem, który w żaden sposób nie został zwolniony przez p.b. lub ROD z konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.
Zatem w ocenie WWINB organ powiatowy prawidłowo zastosował na gruncie niniejszej sprawy procedurę legalizacyjną wyrażoną w art. 48 p.b.
PINB w dniu 10 maja 2024 r., znak: [...] wydał postanowienie którym nakazał inwestorowi Panu W. R. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 m x 10,15 m i wysokości 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...]. Jednocześnie PINB poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego oraz poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej wraz z zasadami obliczania powyższej opłaty.
Inwestor podaniem z dnia 27 czerwca 2024 r. złożył wniosek o legalizację samowoli budowlanej altany wraz z tarasem zlokalizowanej na parceli nr [...], przy ul. [...] w L. , gm. [...].
PINB w dniu 05 lipca 2024 r. znak: [...], wydał postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia szczegółowo wymienionych w sentencji postanowienia dokumentów w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania.
W wyznaczonym terminie Pan W. R. nie przedłożył żadnych dokumentów wynikających z postanowienia PINB z dnia 05 lipca 2024 r. znak: [...]
W związku z powyższym zastosowanie znajduje art. 49e pkt 3 p.b., który stanowi, że: "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. ".
Zatem w ocenie WWINB organ I instancji prawidłowo umożliwił inwestorowi przystąpienie do procesu legalizacyjnego, a wobec niezłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, PINB prawidłowo zastosował art. 49e pkt 3 p.b. Należy wskazać, że legalizacja samowoli budowlanej prowadzona w oparciu o art. 48 p.b. jest uprawnieniem inwestora, od którego w dużym stopniu należy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy nie. To od decyzji inwestora zależy czy zostanie przeprowadzona legalizacja samowoli budowlanej. Podjęcie takiej decyzji przez inwestora implikuje obowiązek wykonania nakazanych czynności przez PINB, których spełnienie w dużej mierze zależy od inicjatywy i aktywności strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 916/18).
W odniesieniu do zarzutów skarżącego wskazano, iż organy nadzoru budowlanego wdrażając postępowanie legalizacyjne w związku z dokonaną samowolą budowlaną na pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego, nie analizuje zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie ma takiej możliwości jak miało to miejsce przez nowelizacją prawa budo walnego w 2020 r. Ponadto, gdy właściciel parceli działkowej przystąpił do legalizacji obiektu budowlanego - tj. złożył wniosek legalizacyjny - organ powiatowy zobowiązał właściciela do przedłożenia m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej.
Dopiero wówczas byłaby dokonana ocena czy dany obiekt jest zgodny z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym czy będzie możliwość jego zalegalizowania. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy ponownie podkreślić, iż w toku postępowania legalizacyjnego Pan W. R. nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych, a tym samym inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Sądu W. R. oraz Stowarzyszenie (reprezentowani przez ad K.), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji (a w razie uznania przez Sąd zarzutów skargi za skuteczne o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji), zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przeprowadzenia rozprawy w trybie jawnym, wstrzymanie wykonania decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 2 pkt 5), 9), 9a) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: "ROD") poprzez ich niezastosowanie, mimo powielenia treści przepisów w procesie weryfikacji zgodności posadowionego obiektu gospodarczego na terenie ogródka działkowego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...];
b) art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "P.B."), poprzez błędną ich wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą wykładnię definicji "obiektu budowlanego", "budynku" "budowli", bez rozważenia sposobu połączenia budynków z gruntem, wskutek czego błędnie uznano, że przedmiotowy domek narzędziowy jest budynkiem;
c) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy P.B. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy P.B., w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę obiektów gospodarczych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą;
d) art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym;
e) art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy ROD poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie obiektów gospodarczych jako szczególnego rodzaju obiektów;
f) § 4 pkt 2 lit a oraz § 10 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] (dalej: "M.P.Z.P.") w zw. żart. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że (1) przepisy tego aktu uniemożliwiają utworzenie na terenie nim objętym rodzinnego ogrodu działkowego wraz z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą o ROD, zważywszy że przepisy tej ustawy, zaczęły obowiązywać po wydaniu M.P.Z.P., (2) przepisy M.P.Z.P. uniemożliwiają budowę infrastruktury ogrodowej na terenie nim objętym, (3) przepisy M.P.Z.P. mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności na ustawę o ROD oraz ustawę P.B., które to weszły w życie z datą późniejszą niż M.P.Z.P.;
g) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 33 tej ustawy (dalej: "ustawa o M.P.Z.P.") poprzez ich niezastosowanie przez organ I jak i lI instancji i wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydawania decyzji;
h) art. 33 ustawy o M.P.Z.P., poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie wpływu braku nowelizacji M.P.Z.P. do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności ROD oraz P.B., który doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego M.P.Z.P.;
i) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności;
j) art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy P.B. poprzez jego zastosowanie mimo, że nie ziściły się przesłanki ustawowe do nakazania rozbiórki obiektu gospodarczego;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 8 i art. 11 KPA poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji, z pominięciem wniosku o ponowny wymiar altany, albowiem organ I instancji dokonał nierzetelnego pomiaru i wymiary nie zgadzają się;
b) art. 77 § 1 KPA poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego,
c) art. 78 § 1 KPA poprzez zlekceważenie żądania przeprowadzenia dowodu objętego odwołaniem skarżącego z dnia 10 grudnia 2024 roku i nieuwzględnienie przez organ II instancji wszystkich istotnych okoliczności przy wydawaniu decyzji;
d) art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b KPA poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 14 lutego 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazującą inwestorowi Panu W. R. rozbiórkę altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 m x 10,15 m i wysokości 3,95 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...].
Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej p.b.).
Przedmiotowa altana położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. (dalej "m.p.z.p."). Zgodnie z § 4 pkt 2a m.p.z.p.: "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych.'' Jednocześnie w § 10 pkt 1 w/w uchwały: "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1. zakaz lokalizacji budynków."
W § 13 pkt 1: "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone;" Na terenie R1 jest z kolei zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość.
Fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia ustalenia jaki charakter w świetle prawa ma przedmiotowa altana działkowa. Należało więc ocenić, czy sporna altana jest obiektem budowlanym, obiektem tymczasowym, czy też innego rodzaju obiektem i czy wymagane prawem było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy obiektu.
Stosownie do art. 2 pkt 9a ustawy ROD altana działkowa to wolnostojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12m˛.
Natomiast przepis art. 2 pkt 2 ROD stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m˛, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynki i rekreacji.
Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej: p.b.): "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29- 31".
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). ".
Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 p.b. zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga (poprzez wnioskowanie a contrario), z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r., tj. zgodnie z art. 2 ust. 9a ustawy ROD.
Natomiast w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1073; dalej: ROD) stanowi, że "Na terenie działki nie może znajdować się: obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz wysokości przekraczającej 5m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. ".
Tym samym ustawodawca w ustawie ROD jasno i precyzyjne wskazał rozmiar budynku gospodarczego i jego funkcji, które zgodnie z p.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani również nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany ma wymiary: 3,75 m x 10,15 m [Pc= 38,06 m2] i wysokość 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m [Pc= 24,15 m2]. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia warunku dopuszczalnej powierzchni (38,06 m2). Nie można go zatem uznać za altanę działkową w myśl przepisów ustawy o ROD.
W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut nieprzeprowadzenia ponownego pomiaru wymiarów altany. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, jednak to uchybienie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ wyniki pomiaru spornej altany udokumentowane zostały w protokole kontroli z dnia 4 grudnia 2023 roku.
Z treści tego protokołu jednoznacznie wynika, że wymiary spornej altany to 3,75 m x 10,15 m. Inwestor był obecny podczas kontroli i podpisał protokół bez zastrzeżeń. Ponadto na żadnym etapie postępowania administracyjnego, czy sądowego, nie została przedstawiona rzeczowa argumentacja kwestionująca prawidłowość pomiaru wykonanego podczas kontroli.
Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 p.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. (sygn. akt: II OSK 1499/17), wskazał że "bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu - bloczki betonowe czy też wylewany czy murowany fundament. "Trwałe związanie z gruntem" to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak ze opiera się on czynnikom zewnętrznym, np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie". Podobnie orzekł Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. (sygn. akt: II OSK 1327/17), stanowiąc iż "O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie".
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na płycie fundamentowej. Co za tym idzie może zostać z powodzeniem uznany za budynek, ponieważ spełnia także pozostałe warunki wskazane w definicji budynku (tj. wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród, istnienie dachu).
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie sporna altana jest budynkiem rekreacyjno – wypoczynkowym. Spełnia ona bowiem przesłanki określone w wyżej przytoczonej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 p.b.
W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt w żaden sposób nie został zwolniony przez p.b. lub ustawę ROD z konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, ponieważ jego wymiary bezsprzecznie przekraczają powierzchnię zabudowy 35 m2.
Inwestor z kolei nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie zgłosił budowy przedmiotowego obiektu, co w okolicznościach niniejszej sprawy było niezgodne z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. w zw. z art. art. 2 pkt 9a ustawy ROD.
Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy procedurę legalizacyjną wyrażoną w art. 48 p.b.
Co istotne w dniu 01 lipca 2024 r. do PINB wpłynął wniosek Pana W. R. o legalizację samowoli budowlanej altany wraz z tarasem zlokalizowanej na parceli nr [...], przy ul. [...].
Organ powiatowy postanowieniem z dnia 05 lipca 2024 r., znak: [...], nakazał inwestorowi przedstawić w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia:
- zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 m x 10,15 m i wysokości 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; dwa egzemplarze projektu technicznego.
Z akt sprawy wynika, że inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów.
Zgodnie natomiast z treścią art. 49e pkt 1-6 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:
- niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;
- wycofania wniosku o legalizację;
- nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
- niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
- nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
- kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Analiza akt sprawy prowadzi do niebudzącego wątpliwości ustalenia, że inwestor wystąpił z wnioskiem o legalizację spornej samowoli budowlanej i w wyznaczonym terminie nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych.
W tym stanie rzeczy zaktualizowane zostały przesłanki wydania nakazu rozbiórki określone w art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd wskazuje, że postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu.
Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w ww. postanowieniu). Postępowanie kończy bądź zatwierdzenie projektu budowlanego, bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia – nakazując stosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy, czyli wydać nakaz rozbiórki.
Należy wskazać, że legalizacja samowoli budowlanej prowadzona w oparciu o art. 48 p.b. jest uprawnieniem inwestora, od którego w dużym stopniu zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy nie. To od decyzji inwestora zależy czy zostanie przeprowadzona legalizacja samowoli budowlanej. Podjęcie takiej decyzji przez inwestora implikuje obowiązek wykonania nakazanych czynności przez PINB, których spełnienie w dużej mierze zależy od inicjatywy i aktywności strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 916/18).
Końcowo wskazać należy, że zarówno skarga jak i odwołanie odnoszą się w głównej mierze do zgodności budynku z obowiązującym na terenie działki nr [...] planem miejscowym przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2010 r. nr [...] pozycja [...]).
Jak wskazywał słusznie organ, w związku z dokonaną samowolą budowlaną, w pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego nie analizuje postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec braku kontynuowania postępowania legalizacyjnego.
Dopiero na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego organ ocenia prawną możliwości legalizacji, a w tym zgodność inwestycji z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym.
Wobec nieprzedłożenia przez skarżącego wymaganych dokumentów organy do tego etapu – oceny możliwości legalizacji, a w tym zgodności z obowiązującym planem miejscowym - nie przeszły, zatem nie dokonywały w przedmiotowej sprawie oceny zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego powyżej wskazaną uchwałą. Argumentacja skargi w tym zakresie nie mogła zatem skutecznie podważyć zasadności zaskarżonej decyzji.
Sąd podkreśla, że pełnomocnik skarżących zarzuca w skardze, że: "Organ II instancji zadziałał niejako "automatycznie", bazując na analogii wcześniejszych spraw w podobnym przedmiocie.". Ponadto wskazał, że: "Wydana decyzja Organu, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, opiera się wyłącznie na rzekomym naruszeniu przez Skarżącego przepisów uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 roku (M.P.Z.P.), a więc na naruszeniu przepisów aktu prawa miejscowego. Organ I instancji dokonał niewłaściwej i ograniczonej analizy dotyczącej treści tego aktu prawnego, a Organ II instancji, jedynie ją powielił.".
Powyższe twierdzenia pełnomocnika skarżących wskazują jednak na to, że on także działa automatycznie, bazując na analogii wcześniejszych spraw. Nie jest bowiem prawdą, że organ II instancji zaskarżoną decyzję oparł na naruszeniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie w zaskarżonej decyzji taka argumentacja nie występuje.
Brak argumentacji w zakresie zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Na marginesie Sąd wskazuje, że kwestia zakazu zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi na działce nr [...] w związku z niezgodnością z obowiązującym m.p.z.p. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądów (m.in. wyroki WSA w Poznaniu o sygn. akt: IV SA/Po 101/25, IV SA/Po 127/25, IV SA/Po 75/25).
Sąd wskazuje, że pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 P.b.) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18).
Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów prawa budowlanego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej.
Spełnienie tego rodzaju oczekiwań w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby możliwe o ile przepisy obowiązującego prawa przewidywałyby w omawianym zakresie wyjątki, a takowe w związku z obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – północny brzeg [...] nie wynikają z przepisów Konstytucji RP, ani Prawa budowlanego, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi oraz ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organy - wbrew zarzutom - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 p.p.s.a należało oddalić skargę.