IV SA/Po 409/22

IV SA/Po 409/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2810/22 - Wyrok NSA z 2024-07-10
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art. 13 ust. 1a ust. 1b art. 27 ust. 3 art. 40 ust. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 94 art. 169 ust. 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Kościańskiego z dnia 1 marca 2022 r. nr XXXVIII/366/22 w przedmiocie wyboru Wicestarosty Kościańskiego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Powiatu Kościańskiego, uchwałą nr XXXVIII/22 z dnia 1 marca 2022 roku, na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, wybrała D. S. na stanowisko Wicestarosty Kościańskiego.
Wojewoda Wielkopolski, pismem z dnia 17 czerwca 2022 roku, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, za pośrednictwem Rady Powiatu Kościańskiego, zaskarżył powyższą Uchwałę do sądu administracyjnego. Storna skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności Uchwały z uwagi na istotne naruszenie przepisów prawa oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
Do skargi załączono: uchwałę Rady Powiatu Kościańskiego nr XXXVII/366/22 z dnia 1 marca 2022 roku, pismo Radnych Powiatu Kościańskiego z dnia 22 kwietnia 2022 roku wraz z załącznikami, pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 maja 2022 roku (nr NP.-III.4110.3.2022.7), pismo Radnych Powiatu Kościańskiego z dnia 9 maja 2022 roku (znak:BR.0711.9.2022) listę obecności radnych na XXXVIII sesji Rady Powiatu Kościańskiego w dniu 1 marca 2022 roku, protokół nr XXXVIII/22 z sesji Rady Powiatu Kościańskiego w dniu 1 marca 2022 roku, załącznik nr 15 do protokołu nr XXXVIII/22 z sesji Rady Powiatu Kościańskiego w dniu 1 marca 2022 (głosowanie nad wyborem D. S. na Wicestarostę Kościańskiego) oraz notatkę służbową z dnia 26 maja 2022 roku.
W oparciu o wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda uznał, że Rada Powiatu Kościańskiego nie dochowała ustawowego i statutowego obowiązku przeprowadzenia wyboru tajnego na wicestarostę.
Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym "Rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym".
Z kolei przepis § 38 uchwały nr XLI/387/18 Rady Powiatu Kościańskiego z dnia 10 października 2018 roku w sprawie statutu Powiatu Kościańskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018r, poz. 7860) stanowi, że głosowanie tajne przeprowadza się, gdy przepisy ustawy tak stanowią (§ 38 ust. 1 statutu powiatu). W głosowaniu tajnym radni głosują na kartach opatrzonych pieczęcią rady (§ 38 ust. 2 statutu powiatu). Głosowanie tajne przeprowadza komisja skrutacyjna wybrana przez radę spośród radnych. Komisja skrutacyjna wybiera przewodniczącego komisji (§ 38 ust. 3 statutu powiatu). Kart do głosowania nie może być więcej niż radnych obecnych na sesji (§ 38 ust. 4 statutu powiatu). Przewodniczący komisji skrutacyjnej ogłasza wyniki głosowania tajnego niezwłocznie po ich ustaleniu (§ 38 ust. 5 statutu powiatu). Z głosowania tajnego komisja skrutacyjna sporządza protokół, który stanowi załącznik do protokołu z sesji (§ 38 ust. 6 statutu powiatu).
Natomiast Rada Powiatu Kościańskiego, w dniu 1 marca 2022 roku, na sesji w trybie stacjonarnym podjęła skarżoną Uchwałę w ten sposób, że Przewodnicząca Rady Powiatu, w czasie między 36 minutą i 20 sekundą, a 36 minuta i 36 sekundą trwania sesji Rady dwukrotnie poinstruowała radnych Powiatu Kościańskiego, by oddali głosy w sprawie kandydatury na stanowisko Wicestarosty Kościańskiego poprzez naciśnięcie przycisków, wypowiadając słowa "Bardzo proszę Państwa radnych o naciśnięcie przycisków, jest to tajne głosowanie, nie będzie nazwisk Państwa, głosujemy przez przyciski".
Wojewoda podniósł, że uchwała w sprawie wyboru Wicestarosty Kościańskiego, jako sprzeczna z przepisami Statutu jest nieważna. Akt prawny o charakterze prawa miejscowego ustanawia wymóg przeprowadzania tajnego głosowania za pomocą kart opatrzonych pieczęcią rady, przy udziale komisji skrutacyjnej. Naruszony został także wymóg tajności głosowania (art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym), ponieważ nie zapewniono swobodnego wyboru Wicestarosty Powiatu Kościańskiego, polegającego na uniemożliwieniu identyfikacji w jaki sposób głosowała dana osoba.
Powiat Kościański, w odpowiedzi na skargę, wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie oddalenia skargi w całości.
Do skargi załączone zostały: pismo wicestarosty Kościańskiego z dnia 20 czerwca 2022 roku, uchwały rady Powiatu Kościańskiego z dnia 22 czerwca 2022 roku o numerach XLI/398/22 oraz XLI/399/22, opinia prawna z dnia 9 kwietnia 2022 roku, certyfikat bezpieczeństwa sesji zdalnych z dnia 7 kwietnia 2022 roku, certyfikat bezpieczeństwa z dnia 17 maja 2022 roku.
W uzasadnieniu żądania umorzenia postępowania skarżony organ wskazał, że w dniu 20 czerwca 2022 roku, w związku ze skargą Wojewody Wielkopolskiego, wybrana na Wicestarostę Kościańskiego - pani D. S., złożyła rezygnację z pełnionej funkcji. Rada Powiatu Kościańskiego w dniu 22 czerwca 2002 roku przyjęła jej rezygnację ze stanowiska Wicestarosty Kościańskiego (uchwala nr XLI/398/22). Jednocześnie w wyniku przeprowadzenia tajnych wyborów na stanowisko Wicestarosty Kościańskiego ponownie wybrana została pani D. S. (uchwała nr XLI/399/22 z dnia 22 czerwca 2022 roku).
Na poparcie wniosku o oddalenie skargi skarżony organ wskazał, że głosowanie odbyło się w trybie art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.
Głosowanie w dniu 1 marca 2022 roku w sprawie wyboru wicestarosty było głosowaniem tajnym. Program HD Sesja umożliwia głosowanie tajne. Głosowania elektroniczne tajne są przeprowadzane przy wykorzystaniu połączeń szyfrowanych. Oddanie głosu powoduje jego automatyczną animizację oddanego głosu, wartość głosu zostaje odseparowana od identyfikatora użytkownika. Głosowanie zostało przeprowadzone w sposób zapewniający anonimowość, żadna z obecnych osób nie kwestionuje zapewnionej tajności głosowania.
Ustawa nie wymaga regulowania przez statut powiatu trybu przeprowadzania głosowania tajnego. Możliwość przeprowadzenia elektronicznego głosowania tajnego wynika z przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, co wyłączyło konieczność stosowania § 38 ust. 2-6 Statutu Powiatu Kościańskiego. Brak było podstaw do przygotowywania kart do głosowania w formie papierowej, powoływania komisji skrutacyjnej, a wynik wyborów został ujawniony w czasie rzeczywistym za pośrednictwem urządzenia teleinformatycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Powiatu Kościańskiego nr XXXVIII/22 z dnia 1 marca 2022 roku w sprawie wyboru Wicestarosty Kościańskiego.
Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.), na wniosek Starosty Kościańskiego, w głosowaniu tajnym, zwykłą większością głosu, na stanowisko Wicestarosty Kościańskiego wybrana została pani D. S. (§ 1 uchwały). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2 uchwały).
Rezygnacja ze stanowiska wicestarosty nie ma tego skutku, że postępowanie w sprawie oceny legalności zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe.
Kompetencja sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu zakłada możność orzekania o wadliwości kwestionowanego skargą aktu od chwili jego podjęcia. Stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, powoduje, że zakwestionowany akt był niezdolny do wywoływania skutków prawnych od samego początku.
W wyniku merytorycznego rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do jej uwzględniania.
Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że głosowanie nad kandydaturą radnej D. S. odbyło się z wykorzystaniem urządzeń teleinformatycznych oraz elektronicznych kart do głosowania, czyli z pominięciem trybu określonego w przepisach § 38 ust. 2-6 Statutu Powiatu Kościańskiego, tj. bez przygotowywania kart do głosowania w formie papierowej oraz powoływania komisji skrutacyjnej.
Rozstrzygniecie sporu wymaga dokonania oceny, czy przeprowadzenie głosowania w sprawie wyboru Wicestarosty Kościańskiego z wykorzystaniem urządzeń teleinformatycznych i elektronicznych kart do głosowania stanowi o niedochowaniu przesłanek podjęcia ważnej uchwały.
Skarżony organ trafnie dostrzega, że na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 roku o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130) do ustawy o samorządzie powiatu wprowadzone zostały regulacje prawne przewidujące głosowania za pomocą urządzeń technicznych.
Zgodnie z treścią przepisu art. 13 ust. 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. 2020, poz. 920 ze zm.), czyli w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały, głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Jeżeli przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 1a nie jest możliwe z przyczyn technicznych przeprowadza się głosowanie imienne (art. 13 ust. 1b ustawy o samorządzie powiatu).
W ocenie Sądu powołane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca dopuszcza odstępstwo od zasady głosowania jawnego za pomocą urządzeń tylko w sytuacji, gdy z przyczyn technicznych niemożliwe jest sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Głosowania z wykorzystaniem urządzeń technicznych aktualnie są więc regułą/zasadą.
Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
W ekspertyzie prawnej załączonej do skargi zawarte zostało trafne spostrzeżenie, że "ustawa o samorządzie powiatu, ani żadna inna nie określa technicznych wymogów zapewnienia tajności głosowań przeprowadzanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego".
Sąd podziela wyrażony w tej ekspertyzie pogląd, że sam ustawowy wymóg "tajności" głosowania oraz konsekwencje jego niedochowania nie są indyferentne prawnie.
Jednak Sąd nie podziela oceny, że "wymogi techniczne" zapewnienia tajności głosowania określone w § 38 ust. 2-6 Statutu Powiatu Kościańskiego stanowią prawne przesłanki ważności uchwał podejmowanych w głosowaniu tajnym przez Radę Powiatu Kościańskiego.
Okolicznością notoryjną jest to, że uchwała Nr XLI/387/18 Rady Powiatu Kościańskiego z dnia 10 października 2018 roku w sprawie statutu Powiatu Kościańskiego (Wielk. z 2018 r. poz. 7860; zm.: Wielk. z 2018 r. poz. 9252 oraz z 2021 r. poz. 2461) ma charakter aktu prawa miejscowego, a przez to przepisy § 38 ust. 1-6 tej uchwały są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Pamiętać jednak należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Rada powiatu, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu). Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach wymagających uregulowania w statucie (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatu).
Natomiast zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustawy, ich organy stanowiące.
Z uwagi na powyższe dostrzegać należy, że postanowienia statutu powiatu, choć zawsze mają moc powszechnie obowiązującego prawa, to nie mają jednolitego charakteru prawnego z punktu widzenia zasady hierarchiczności systemu prawnego.
Na regulację prawną statut powiatu składają się bowiem zarówno postanowienia realizujące szczegółowe upoważnienia ustawowe, jak i postanowienia podejmowane na podstawie generalnego upoważnienia do samostanowienia o wewnętrznym ustroju jednostki samorządu terytorialnego.
Skoro żaden z przepisów ustawy o samorządzie powiatu nie ustanawia dla rady powiatu ustawowego upoważnienia do określania sposobów głosowania, czy warunków tajności/jawności głosowania, to przyjmować należy, że w tej sferze obowiązuje zasada wyłączności ustawy, a działania rady powiatu, jako wyraz samostanowienia o wewnętrznym ustroju jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą modyfikować/uzupełniać regulacji ustawowej na zasadach ustanawiania wyłącznych warunków tajności głosowania stanowiących o ważność aktu woli w postaci uchwały.
Zasada hierarchiczności systemu prawnego, wbrew sugestiom płynącym z wykładni językowej spornych zapisów Statutu, nakazuje podzielić stanowisko skarżonego organu, co do tego, że przepisy § 38 ust. 2-5 Statutu Powiatu Kościańskiego ustanawiają jedynie alternatywne wymogi zapewnienia tajności głosowań względem głosowań tajnych przeprowadzonych za pomocą urządzeń technicznych. Skarżony organ trafnie uznaje, że kwestionowana Uchwała w sprawie wyboru Wicestarosty Kościańskiego nie może być sprzeczna z powołanym przepisami Statutu, gdyż nie znajdowały one zastosowania przy wyborze wicestarosty, a przez to nie mogą stanowić wzorca oceny legalności kwestionowanej uchwały. Przepisy § 38 ust. 2-5 Statutu Powiatu Kościańskiego stanowią wzorzec oceny legalności uchwały, pod tym warunkiem, że tajność głosowania zapewniana jest przy wykorzystaniu instytucji komisji skrutacyjnej oraz tradycyjnych/papierowych kart do głosowania.
W kontrolowanej sprawie, z uwagi na przeprowadzenie głosowania tajnego przy wykorzystaniu urządzeń technicznych z systemem animizacji oddanych głosów, wzorzec oceny legalności zaskarżonej uchwały powiatu stanowi jedynie ustawowe pojęcie "głosowania tajnego" przy jego znaczeniu ukształtowanym w języku prawniczym i w języku polskim.
Głosować to: 1) wypowiadać się za pomocą umownych znaków, wyrażając zgodę lub sprzeciw w jakiejś sprawie; głosować na kogoś, przeciw komuś. Głosować za przyjęciem, odrzuceniem wniosku; 2) potocznie - opowiadać się po czyjejś stronie, za czymś lub przeciwko czemuś. Głosowanie - rzeczownik od głosować: tajne głosowanie, poddać coś pod głosowanie albo głosowaniu [Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PWN 1992, t. 1, s. 663].
Przyjmować należy, że głosowanie to metoda podejmowania decyzji w zgromadzeniu ludzkim. Głosy oddane przez uczestników zgromadzenia są zliczane i stanowią podstawę do ustalenia treści aktu woli zgromadzenia. Akt woli organu kolegialnego to uchwała. Głosowanie, jako metoda podejmowania uchwał, może mieć postać jawną (kiedy znany jest sposób, w jaki głosuje każdy z uczestników) lub tajną (kiedy to znana jest jedynie liczba głosów i wyniki, lecz nie jest możliwe ustalenie, kto głosował w jaki sposób).
Przy głosowaniu tajnym zasadnicze znaczenie ma ochrona wyniku głosowania przed manipulacjami, czy wręcz oszustwami. Stąd głosowanie tajne tradycyjnie odbywało się w sposób komisyjny (komisja skrutacyjna), przy wykorzystaniu specjalnych kart do głosowania.
Sąd nie ujawnił podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana uchwała został podjęta z naruszeniem art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu, a to z uwagi na brak dochowania wymogu wyboru wicestarosty w głosowaniu tajnym.
Analiza akt sprawy ujawnia, że zgodnie z punktem dziesiątym porządku obrad, w dniu 1 marca 2022 roku, na XXXVIII sesji Rady Powiatu Kościańskiego VI kadencji, Starosta Kościański przedstawił kandydaturę radnej D. S. na stanowisko Wicestarosty Kościańskiego. Radna wyraziła zgodę na kandydowanie.
Przewodnicząca Rady poinformowała radnych, że wyboru wicestarosty dokonuje się w głosowaniu tajnym w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, zwykłą większością głosów (więcej głosów "za" niż "przeciw"), przy czym głosów nieważnych lub wstrzymujących się nie dolicza się do żadnej grupy głosujących, a następnie Przewodnicząca Rady poddała pod głosowanie kandydaturę radnej D. S.. W głosowaniu wzięło udział 19 radnych (pełny skład rady powiatu), głosów "za" było 13, głosów "przeciw" - 3, głosów "wstrzymujących się" - 3.
Wynik głosowania, typ głosowania (tajne), osoby uprawnione do głosowania oraz osoby obecne na głosowaniu dokumentuje wykaz z głosowania stanowiący załącznik nr 15 do protokołu nr XXXVII/22 z sesji Rady. Treści tego dokumentu wskazuje, że decyzja o wyborze radnej D. S. na Wicestarostę Kościańskiego został podjęta w głosowaniu, co do którego zapewniono brak możliwości powiązania oddanego głosu z osobą radnego powiatu.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.