IV SA/Po 407/05

IV SA/Po 407/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Makosz-Frymus
Izabela Kucznerowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 listopada 2006. r. sprawy ze skargi K.M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/E. Makosz-Frymus MZ WSA/wyr.1-sentencja wyroku
Uzasadnienie
K.M., komisarz w stanie spoczynku, były funkcjonariusz Sekcji Kryminalnej Komendy Miejskiej Policji w K. (dalej KMP), zwolniony ze służby
na własną prośbę dnia [...].02.2002 r., dnia [...].03.2002 r. wystąpił do przełożonego z prośbą o rozważenie możliwości zaliczenia mu okresu pracy w Sekcji Kryminalnej KMP jako okresu spełniającego warunki do podwyższenia emerytury o 0,5 % za każdy rok. Wnioskodawca zobowiązał się wskazać dokumentację procesową, np. protokoły zatrzymań osób z HIV, lub tez wskazać inne okoliczności i świadków, które jego zdaniem predystynują go do wniesienia powyższej prośby.
W odpowiedzi, Komendant Miejski Policji w K. przytoczył przepis będący podstawą materialnoprawną podwyższenia emerytury o 0,5 % za każdy rok, tj § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28.02.1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy policji....(Dz. U. Nr 21,poz. 114 ze zm.- dalej rozporządzenie w/ s podwyższania) oraz - "wobec braku stosownej dokumentacji"- zwrócił się o szczegółowe uzasadnienie wniosku. K.M., w takiej sytuacji, poprosił o informację, jak ma wyselekcjonować zdarzenia oraz zwrócił się o umożliwienie mu dostępu do dokumentacji archiwalnej. Strona wskazała też przykładowo na dokonane przez niego zatrzymanie G.K., (skazany za usiłowanie zabójstwa policjanta), z którego to faktu nie sporządził - na wyraźne polecenie - dokumentacji, wskazując na świadków w/w zdarzenia. K.M. wymienił też zatrzymanie jednego ze sprawców rozboju z bronią w ręku, za którą to akcję dostał nagrodę, i innego typu zdarzenia z jego udziałem oraz wskazał osoby, które, najczęściej jako współpracujące, mogą to zaświadczyć. W odpowiedzi na swoje pismo, K.M. otrzymał z KMP pismo z [...].04.2002 r., w którym przypomina się o powołaniu w 1999 r. Komendzie Komisji, której zadaniem była ocena służby policjantów pod kątem spełnienia warunków do podwyższenia emerytury. Przełożony K.M. z odpowiednim wnioskiem jego dotyczącym do Komisji nie wystąpił. Pismo zakończono konkluzją, że brak jest podstaw do podwyższenia zainteresowanemu emerytury. Po "interwencji" pismem z [...].05.2002 r. u Komendanta Wojewódzkiego Policji K.M. otrzymał pismo z KMP, zawiadamiające o przesłaniu jego wniosku do organu właściwego, tj. Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA- zespół w K. (dalej Zakład) oraz wskazujące na przepisy proceduralne w tym zakresie obowiązujące, tzn. rozporządzenie Rady Ministrów z 220 12. 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia e emerytalnego funkcjonariuszy policji....(Dz. U. Nr. 138, poz. 742 ze zm. dalej rozporządzenie w/s postępowania). W odpowiedzi na pismo w/w Zakładu z [...]. 06. 2002 r., informujące o tym, że okresy pełnienia służby w Policji, w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, potwierdza, w formie zaświadczenia, komórka kadrowa właściwa ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby funkcjonariusza) oraz pismo Zakładu z [...]. 07. 2002 r. z prośbą o wystawienie takiego zaświadczenia dla K.M., Komendant Miejski Policji w K. wydał [...]. 07. 2002 r. "Opinię o służbie" potwierdzającą 12 lat służby w pionie policji Kryminalnej na stanowiskach wykonawczych, dodając, iż funkcjonariusz ten: "Realizował zadania w zakresie zwalczania przestępczości przeciwko życiu i zdrowiu." Pismem z tego samego dnia, odmówiono K.M. udostępnienia akt osobowych, jako że te udostępniane są tylko funkcjonariuszom Policji. Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18. 02. 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.- dalej ustawa o zaopatrzeniu) i § 4rozporządzenia w/s postępowania, decyzją z dnia [...] Dyrektor Zakładu odmówił K.M. podwyższenia emerytury. Jako motyw rozstrzygnięcia wskazano treść pisma - "Opinii" Komendanta KMP z [...]. 07. 2002 r., które odczytano jako odmowę wystawienia zaświadczenia dot. żądanej kwestii. Od w/w postanowienia K.M. odwołał się, zgodnie z pouczeniem, do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W.
W dniu [...].07.2002 r. K.M. zwrócił się o rozpatrzenie jego sprawy do Komendanta Głównego Policji. W piśmie z [...].09.2002 r. z Komendy Wojewódzkiej poinformowano go, że "ewentualne ponowne rozpatrzenie tej sprawy może nastąpić po wydaniu decyzji przez Sąd." W dniu [...].04.2004 r. K.M. wniósł skargę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na Komendę Miejską Policji w K. za "niedopełnienie obowiązków i opieszałość w wykonywaniu prawa". Sprawę w/w skargi przekazano postanowieniem z [...].06.2004 r. do KMP w K., wskazując, że jest właściwa do przeprowadzenia postępowania, "w wyniku którego wyda zaświadczenie o pełnieniu przez wymienionego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, albo odmówi wydania przedmiotowego zaświadczenia". Komendant Miejski Policji w K., pismem z dnia [...].07.2004 r., zwrócił się do strony o przekazanie informacji i dokumentów, które umożliwiłyby ustalenie jej prawa do podwyższonej emerytury, pismo podobnej treści przekazano w dniu [...].09.2004 r. W odpowiedzi, K.M. przekazał "Wykaz osób" - 35 nazwisk świadków w swojej sprawie oraz poinformował, że w ostatnio otrzymał zezwolenie Komendy Wojewódzkiej Policji na wgląd do swoich akt osobowych, ale nie ma dostępu do archiwów, nadto niektóre z działań były objęte klauzulą wysokiej tajności. W dniu [...].10.2004 r. Komendant Miejski Policji w K. wydał - celem przedłożenia w Sądzie Okręgowym w Warszawie do sprawy sygn. akt [...] - Zaświadczenie, że w KMP toczy się postępowanie w trybie § 9 rozporządzenia w/s postępowania, o ustalenie, czy K.M. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w K. działając na podstawie art. 219 kpa w związku z §4 pkt 1 rozporządzenia w/ s podwyższania, odmówił K.M. wydania zaświadczenia o żądanej treści "z powodu braku dowodów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia". W uzasadnieniu podano, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 2 kpa przesłuchano wskazanych świadków (34 osoby) oraz dokonano sprawdzeń w składnicy akt archiwalnych. Świadkowie zeznawali ogólnie, co uniemożliwiało znalezienie dokumentacji archiwalnej, niezależnie od tego, część tej dokumentacji uległa zarchiwizowaniu (zniszczeniu). Tym samym nie było możliwe stwierdzenie, czy wobec K.M. zachodzą przesłanki, o których mowa w § 4 rozporządzenia w/ s podwyższania. W zażaleniu na w/w postanowienie, K.M. zarzucił opieszałość w prowadzonym postępowaniu, wskazując na naruszenie art. 35 § 2 i 3, art. 36 § 1 i 2 kpa, a także zarzucił stronniczość organu, wskazując na naruszenie art. 10 § 1, 75, 77 i 79 § 1 i 2 kpa, ponieważ nie poinformowano go o przeprowadzonych dowodach, pozbawiając go czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i manipulując materiałem dowodowym. Komendant Wojewódzki, postanowieniem z dnia [...]. 03. 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ przedstawił chronologię wydarzeń, w tym, że Komendant Miejski Policji w K., decyzją z dnia [...] powołał zespół do rozpatrzenia wniosku K.M. Zespół przesłuchał 34 świadków wskazanych przez stronę oraz dokonał sprawdzeń w składnicy akt archiwalnych. Organ podał także, że Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. zawiesił postępowanie sądowe "z uwagi na niewyczerpanie drogi odwoławczej w postępowaniu. "Odnośnie zarzutów, organ stwierdził, że są one bezpodstawne; postępowanie wymagało wielokierunkowych czynności i czasu. Organ zgodził się jedynie z zarzutem, że nie przesłał pisemnej informacji o okolicznościach, o których mowa w art. 36 kpa. Na dowód, że K.M. brał udział w postępowaniu, wskazano m. in. prowadzoną korespondencję, natomiast co do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, wyrażono wątpliwość, czy w tak mało sformalizowanym postępowaniu, jakie statuuje art. 218 § 2 kpa, można wprost stosować przepisy szczegółowe postępowania administracyjnego; co najwyżej "odpowiednio". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, K.M. powtórzył zarzuty sformułowane w zażaleniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swojego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga okazała się niezasadną.
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosowały właściwe normy prawne. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w danej sprawie.
W kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...]. 03. 2005 r., podnieść należy, że potwierdzenie faktu pełnienia służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, w myśl przepisów normujących zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy służb mundurowych, powinno następować w formie zaświadczenia. Wydawanie zaświadczeń normują przepisy kpa, dział VII i to również te przepisy winny być przez właściwe organy stosowane. W myśl art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez zainteresowanego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wydane w rozpatrywanej sprawie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, regulowanym kodeksem postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 4 kpa). Ostateczne postanowienie podlega więc, w myśl art. 3 § 2 pkt 2 ppsa zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Za dopuszczalnością zaskarżenia tego rodzaju postanowień do WSA wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z 26.03.1997 r. (III RN 9/97).
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, a konkretnie z naruszeniem przepisów postępowania, które jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skomplikowany jest zarówno stan faktyczny jak i stan prawny.
2.Stan faktyczny obejmuje okres przeszło 4 lat, od [...].03.2002 r. tj. daty wniosku K.M. o ustalenie prawa do podwyższenia emerytury o 0,5 % za każdy rok. W odpowiedzi, Komendant Miejski Policji w K. stwierdził (pismo z [...].04.2002 r.), że brak podstaw do podwyższenia emerytury. Dopiero po interwencji Komendanta Wojewódzkiego Policji, przekazano wniosek K.M. do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA- zespół w K. (dalej Zakład), ten zaś wystąpił pismem z dnia [...].07.2002 r. do Komendanta Miejskiego Policji w K. o wystawienie zaświadczenia w określonym przedmiocie dla K.M. Organ wystawił "Opinię o służbie", którą Zakład potraktował jako stwierdzenie braku podstaw do wystawienia takiego zaświadczenia. Tak więc Komendant Miejski Policji w K., w 2002 r., dwukrotnie wypowiedział się w sprawie K.M. Organ najpierw odpowiedział na wniosek strony z [...].03.2000 r. o ustalenie prawa do podwyższonej emerytury, potem, na żądanie Zakładu, w formie "Opinii o służbie". Przy czym w Opinii tej w rubrum wskazano, że wydana została na wniosek K.M. z [...].03.2002 r. Tak w pierwszym jak i w drugim przypadku organ nie wydał "zaświadczenia" i nie wydał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Powyższe działania Komendanta Miejskiego Policji w K. naruszały obowiązujące wówczas przepisy dotyczące zasad postępowania w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji i przepisy o wydawaniu zaświadczeń. "Opinia o służbie" stała się jednak podstawą negatywnej dla Strony decyzji Zakładu, zaskarżonej do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W.
Kolejny raz Komendant Miejski Policji w K., zobowiązany postanowieniem Komendanta Głównego Policji z [...].06.2004r., podjął działania w sprawie K.M. w 2004 r. Postanowieniem z dnia [...].01.2004 r., na podstawie art. 219 kpa w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia w/s postępowania, organ I instancji, odmówił wydania zaświadczenia, a więc nie zmienił swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie. Postanowienie utrzymujące je w mocy zostało zaskarżone do WSA w Poznaniu.
Tak więc w sprawie z wniosku K.M. - dwa organy administracji publicznej wydały orzeczenia, które następnie Strona zaskarżyła do sądu, zgodnie z właściwością. I tak podjętą w postępowaniu jurysdykcyjnym decyzję organu emerytalnego z dnia [...] - Strona zaskarżyła do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] w sprawie zaświadczenia - do WSA w Poznaniu. Dodać już w tym miejscu warto, że Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, postanowieniem z dnia [...]. 03. 2004 r. zawiesił postępowanie " z uwagi na niewyczerpanie drogi odwoławczej w postępowaniu".
W związku z powyższym, orzekający w niniejszej sprawie skład WSA w Poznaniu uznał za stosowne podnieść kwestię wzajemnych relacji między postępowaniem przed organem emerytalnym i postępowaniem w sprawie wydania zaświadczenia na potrzeby tego postępowania. Swoją ocenę Sąd przedstawia łącznie ze stanem prawnym.
3. Podstawami prawnymi dla rozstrzygnięć w sprawach podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji są: art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18. 02. 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.- dalej ustawa o zaopatrzeniu) oraz dział IV w/w: Ustalanie prawa do zaopatrzenia emerytalnego, przepisy § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28.02.1995r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy policji....(Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.- dalej rozporządzenie w/ s podwyższania) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 22. 12. 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy policji....(Dz. U. Nr. 138, poz. 742 ze zm. - dalej rozporządzenie w/s postępowania). Należy dodać, że zgodnie z §37 rozporządzenia MSWiA z 18.10.2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji..., (Dz. U. Nr 239, poz. 2004), postępowania wszczęte na podstawie przepisów dotychczasowych, niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych.
W okolicznościach, w jakich był K.M., postępowanie o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego wszczyna się na wniosek osoby zainteresowanej (§ 4 ust. 2). W/w rozporządzenie wyraźnie też postanawia, że w razie złożenia wniosku w komórce kadrowej, jest ona obowiązana przesłać ten wniosek niezwłocznie, nie później niż w ciągu 3 dni do organu emerytalnego (§7 ust.1). Okresy pełnienia służby w Policji, w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej potwierdza, w formie zaświadczenia, komórka kadrowa, właściwa ze względu na ostatnie
miejsce pełnienia przez funkcjonariusza służby w danej formacji (§ 9 pkt 1a).
Dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym istotne jest ustalenie, jakie miejsce zajmuje i jakie znaczenie w postępowaniu o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego ma - wydane przez komórkę kadrową - zaświadczenie. Podstawę dla wniosków w tej kwestii stanowią, obok przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które będą powołane niżej, następujące przepisy rozporządzenia w/s postępowania. Rozporządzenie określa, że organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wydawania decyzji jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (dalej Zakład), zwany organem emerytalnym (§2). Dla realizacji tej kompetencji, organ jest obowiązany "niezwłocznie zebrać dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń i ich wysokości" (§ 5); jednym z nich jest zaświadczenie o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej (§ 9 ust.1 pkt 3). Natomiast komórka organizacyjna właściwa w sprawach osobowych funkcjonariuszy ubiegających się o świadczenia emerytalno-rentowe, jest "obowiązana do współpracy z organem emerytalnym w zakresie udzielania niezbędnych danych przy ustalaniu prawa do świadczeń oraz ich wysokości". W myśl par 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia, komórka organizacyjna obowiązana jest niezwłocznie przekazać do organu emerytalnego komplet posiadanych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia i jego wysokości, przy czym zaświadczenie o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej sporządza się na podstawie akt osobowych lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych okresach.
Równocześnie należy podkreślić, że w myśl ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym: "W celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość (...) organ emerytalny może: 1) wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii (...)" Kompetencje do prowadzenia przez organ emerytalny postępowania wyjaśniającego potwierdzają przepisy rozporządzenia w sprawie postępowania. I tak w myśl § 14 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia: "Organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do świadczeń i ich wysokości na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń zainteresowanego. W razie rozbieżności między przedłożonymi dowodami albo w razie wątpliwości lub podejrzeń co do zgodności dowodów ze stanem faktycznym, ich wiarygodności lub autentyczności, organ emerytalny przeprowadza postępowanie wyjaśniające."
W świetle cytowanych przepisów regułą jest, że w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych, toczą się dwa postępowania o charakterze administracyjnym: postępowanie jurysdykcyjne przed organem emerytalnym o ustalenie prawa do świadczenia i postępowanie o wydanie zaświadczenia przed przełożonym funkcjonariusza. Jak wynika z przytoczonych unormowań, wydawanie zaświadczeń przez komórki kadrowe poszczególnych służb mundurowych jest związane z postępowaniem jurysdykcyjnym przed organem emerytalnym (a więc postępowaniem podlegającym kontroli sądów powszechnych), można nawet powiedzieć, że w istocie jest jego elementem. Taka relacja postępowania przed organem emerytalnym i - w ramach tego postępowania - wydania zaświadczenia przez komórkę kadrową, ma wpływ na sposób i zakres działań w sprawie wydania zaświadczenia oraz ma też swoje konsekwencje dla sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Zdaniem orzekającego składu, Sąd administracyjny, kontrolując postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, nie może czynić tego wyłącznie pod kątem przestrzegania przez organ, który wydał to postanowienie, przepisów kpa dotyczących zaświadczeń.
4. Powracając do stanu faktycznego niniejszej sprawy, warto przypomnieć, że po raz drugi Komendant Miejski Policji w K. podjął postępowanie na podstawie postanowienia Nr [...] Komendanta Głównego Policji, zobowiązującego w/w organ w K. do "przeprowadzenia postępowania, w wyniku którego wyda zaświadczenie o pełnieniu przez wymienionego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, albo odmówi wydania przedmiotowego zaświadczenia". Warto też wskazać, że z postanowienia Komendanta Głównego Policji, które powołuje się na cyt. wyżej § 9 rozporządzenia w sprawie postępowania, nie wynika, by adresat postanowienia miał prowadzić postępowanie wyjaśniające; wskazuje się w nim natomiast, że to KMP w K. " jest " dysponentem archiwalnych akt osobowych Pana K.M.". Można więc uznać, że postanowienie to uwzględnia specyfikę "wydawania zaświadczeń" na potrzeby postępowania w sprawie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji. Takiego zdania nie można jednak odnieść do działań Komendanta Miejskiego Policji w K. Organ ten wydał zaskarżone postanowienie "po rozpatrzeniu wniosku z [...] pana K.M. (...) oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 kpa," a organ II instancji utrzymał je w mocy. Należy dodać, ze postępowanie wyjaśniające polegało na przesłuchaniu 34 świadków.
5. Oceniając postępowanie w sprawie z wniosku K.M. z [...].03.2002 r., orzekający skład uwzględnił, iż na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia wpływają okoliczności jego wydania, a konkretnie to, że zaświadczenie miało służyć jako jeden z dowodów w postępowaniu przed organem emerytalnym. Chodzi o to, że postępowanie w sprawie zaświadczenia jest "związane" z postępowaniem przed organem emerytalnym a przepisy rozporządzenia wskazują na pewne jego aspekty, Podkreślić należy zwłaszcza to, że komórka organizacyjna obowiązana jest niezwłocznie przekazać do organu emerytalnego komplet posiadanych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia i jego wysokości, zaś odnośnie do zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, rozporządzenie wskazuje, że sporządza się je na podstawie akt osobowych lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych okresach.
Powyższa uwaga nie znaczy, zdaniem składu orzekającego, że unormowanie rozporządzenia w sprawie postępowania kategorycznie wyłącza - dla potrzeb wydania zaświadczenia - możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa. Chodzi natomiast o uwzględnienie, że podstawowym postępowaniem w sprawach świadczeń emerytalnych jest to prowadzone przez organ emerytalny, który ma szerokie możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, łącznie z przesłuchiwaniem zainteresowanych i świadków a także może zwracać się do biegłych o wydanie opinii. To ten bowiem organ "ustala" prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wydaje decyzje, a więc rozstrzyga co do istoty sprawy administracyjnej.
6. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania administracyjnego przed Komendantem Policji w K., przeprowadzono szerokie postępowania dowodowe (m. in. przesłuchując 34 świadków) w celu potwierdzenia przebiegu służby Skarżącego. Tak zebrany materiał dowodowy nie pozwalał - zdaniem prowadzącego postępowanie organu - na ustalenie, że Skarżący brał udział w czynnościach operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia w ilościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) i od udziału w których zależało ewentualne podwyższenie pobieranej emerytury. Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji.
Oba postanowienia zostały zaskarżone, głównie z powodu naruszeń proceduralnoprawnych, jakie miały - zdaniem Skarżącego - miejsce w toku postępowania wyjaśniającego. Jak należy wnosić ze skargi i wyjaśnień złożonych na rozprawie, intencją Skarżącego jest doprowadzenie do ponownego postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, tym razem prowadzonego zgodnie przepisami działu VII kpa oraz zgodnie z innymi jego przepisami, w tym zasadami ogólnymi postępowania. Orzekający skład wskazuje, iż taka właśnie sekwencja zdarzeń oznaczałaby prowadzenie kolejnego, zapewne jeszcze bardziej rozbudowanego postępowania wyjaśniającego przez Komendanta Miejskiego Policji w K.
W świetle powyższego problem - zdaniem składu orzekającego - sprowadza się do ustalenia, czy takie właśnie rozbudowane postępowanie wyjaśniające mieści się bez zastrzeżeń w modelu postępowania, jaki normują przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisy rozporządzenia w sprawie postępowania. Jak wynika z dotychczasowych wywodów, postępowanie wyjaśniające dotyczące wydania zaświadczenia przez komórkę kadrową - prowadzone w szerokim zakresie, tj. z przesłuchiwanie kilkudziesięciu świadków (na marginesie Sąd nie widzi racji, dla których organ I instancji, uznając za stosowne przesłuchać 34 świadków, nie przesłuchał zainteresowanego) - nie znajduje oparcia w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w którym to postępowaniu zaświadczenie ma służyć jako dowód w sprawie.
W związku z powyższym należy też podnieść jeszcze jeden aspekt swoistego powiązania postępowania jurysdykcyjnego przed organem emerytalnym i postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia. W nauce prawa administracyjnego podnosi się, że w tym drugim postępowaniu organ wydający zaświadczenie, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające (dowodowe), by móc potwierdzić określone okoliczności, musi uważać, by nie ingerować w sferę kompetencji innego organu - mianowicie tego, któremu zaświadczenie to ma być przedłożone jako środek dowodowy (K. Chorąży, Z. Kmieciak, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nie rozstrzygnięte w literaturze, Samorząd Terytorialny, 2000 r. Nr 6, zwłaszcza str. 72). Zdaniem orzekającego składu, w niniejszej sprawie organy Policji, tj Komendant Miejski i Komendant Wojewódzki nie były uprawnione do przesłuchiwania świadków na okoliczność służby Skarżącego w celu wydania (bądź odmowy wydania) zaświadczenia "potwierdzającego", że dana osoba pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Zdaniem Sądu, wypowiedź organu, będąca wynikiem przesłuchania 34 świadków i oceny dowodów w postaci protokołów przesłuchań, wykracza poza "potwierdzenie" faktów, a ma znamiona "ustalania" faktów.
Należy przypomnieć, że przepisy rozporządzenia stanowią o "zaświadczeniu o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury" sporządzonych na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach (§ 9 ust. 1 pkt 3). Pozostaje więc wnosić, że rola komórki kadrowej sprowadza się do działań o charakterze organizacyjno-informacyjnych. Zatem w istocie jest ona uprawniona do wydania zaświadczenia o treści przechowywanych przez te organy dokumentów archiwalnych zawierających dane o konkretnych zdarzeniach i faktach z tego zakresu, miejscach i datach tych faktów i zdarzeń, osobach biorących w nich udział itp. Natomiast, w przypadku niemożności ustalenia tych faktów na podstawie odpowiedniej dokumentacji (gdyż np. uległa ona zniszczeniu lub zaginięciu), całość okoliczności ustalać będzie organ, któremu w konkretnym celu zaświadczenie o zatrudnieniu miało być przedłożone (organ emerytalny Policji lub Sąd orzekający o przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego), a nie instytucja, w których zatrudniona była osoba ubiegająca się o świadczenie.
Całość regulacji postępowania w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy wskazuje, że nie było intencją prawodawcy, by "komórka kadrowa" prowadziła postępowanie wyjaśniające. Warto przypomnieć, że zaświadczenie, o którym mowa w przepisach rozporządzenia o postępowaniu, "nie prowadzi samodzielnego żywotu", a jedynie ma służyć jako środek dowodowy w innym postępowaniu, tj prowadzonym przed organem emerytalnym o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Tak więc, jeden organ wydający zaświadczenie nie może wkraczać w sferę kompetencji innego organu.
7. Podsumowując, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji nie powinny przeprowadzać tak szerokiego postępowania wyjaśniającego, a ograniczyć się jedynie do przeprowadzenia dowodów z posiadanych dokumentów i archiwów. Działając jednak wyłącznie w oparciu o posiadane dokumenty i tak odmówiłyby wydania zaświadczenia (bo nie miały podstaw do wydania zaświadczenia), czyli skutek postępowania byłby tożsamy z istniejącym w rozpatrywanej sprawie. Znaczy to, że w niniejszej sprawie nie doszło do takiego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc nie zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonych orzeczeń.
Na marginesie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, można - z analizy odnośnych przepisów - wnosić, że nie ma prostej zależności między rozstrzygnięciem sądu administracyjnego w sprawie zaświadczenia a rozstrzygnięciem sądu powszechnego, dotyczącym decyzji organu emerytalnego. Wiąże się to z tym, że zaświadczenie bądź postanowienie o odmowie jego wydania są jednymi z wielu dowodów w postępowaniu przed organem emerytalnym, przy czym organ ten ma kompetencje do samodzielnego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Podobne kompetencje ma także Sąd powszechny, rozpatrując zaskarżoną decyzję i rozstrzygając o istocie sprawy. W konsekwencji, w nawiązaniu do niniejszej sprawy, oznacza to, że odmowa wydania zaświadczenia nie ogranicza możliwości dowodzenia określonego faktu we właściwym postępowaniu administracyjnym przed organami emerytalnymi czy też w postępowaniu cywilnym środkami dowodowymi przewidzianymi w tych postępowaniach. Odmowa wydania zaświadczenia w tym przypadku świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy administracji publicznej nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów. "Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów". (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1999 r., III SA 955/98, niepublikowany).
Tak więc, zdaniem Sądu, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ppsa, skarga została oddalona.
/-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/E. Makosz-Frymus
MZ