IV SA/PO 406/22

IV SA/Po 406/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 114 ust. 2, art. 115, art. 115a ust. 1, 3, art. 112a pkt 2, art. 113 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skarg R. Sp. k. z siedzibą w M. i W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] lutego 2022r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. Sp. k. z siedzibą w M. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 09 maja 2022 roku, nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia
24 lutego 2022 roku, nr [...] w części dotyczącej punktu 1 i w tym zakresie orzekło merytorycznie co do istoty sprawy w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta O. decyzją z 24 lutego 2022 r., znak [...] na podstawie art. 115, art. 115a ust. 1, 3, 4, 5 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.- dalej zwanej – p.o.ś.) w punkcie 1 określił dopuszczalny poziom hałasu emitowany przez instalację spalania paliw inną niż energetyczna o mocy nie mniejszej niż 1 MW, eksploatowaną w zakładzie produkcyjnym zlokalizowanym przy ul. [...] w G. , przez "R. " Sp. z o.o. Sp. j.
z siedzibą w M.; w punkcie 2 nałożył na prowadzącego instalację, obowiązek prowadzenia okresowych pomiarów emisji hałasu z przedmiotowej instalacji z częstotliwością raz do roku, w sposób zgodny z Rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1710) oraz w punkcie 3 zobowiązał prowadzącego instalację do przedstawienia Staroście O. oraz Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, wyników okresowych pomiarów emisji hałasu do środowiska, w terminie 30 dni od dnia ich wykonania.
Dopuszczalny poziom hałasu ustalono dla pory dnia (8h, godz. 6.00 – 22.00) odrębnie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w wysokości LAeqD = 50 dB) i terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego (w wysokości LAeqD = 55 dB).
W uzasadnieniu decyzji Organ podał, iż zgodnie z raportem z badań nr [...] z dnia 26.01.2022 r. sporządzonym przez akredytowany Ośrodek Badań Podstawowych Projektów i Wdrożeń Ochrony Środowiska i Biotechnologii "O. " Sp. z o.o. wartość równoważnego poziomu dźwięku A, wyrażonego wskaźnikiem LAeqD po korekcie (z uwagi na lokalizację punktu pomiarowego przy elewacji budynku), wynosi dla zabudowy wielorodzinnej 61,2 dB, a dla zabudowy jednorodzinnej 61,1 dB - str. 8 "Raportu z badań...".
Powyższe wskazania doprowadziły Organ I instancji do ustalenia przekroczenia dopuszczalnych wartości emitowanego z instalacji hałasu, w odniesieniu do terenów podlegających ochronie akustycznej, wskazanych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112).
Ze względu na brak obowiązywania na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie rodzajów terenów podlegających ochronie akustycznej Organ I instancji dokonał zgodnie z dyspozycją art. 115 ustawy p.o.ś., czyli na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu.
Organ I instancji ustalił, że najbliższymi terenami podlegającymi ochronie akustycznej, zgodnie z ww. rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku są: budynek wielorodzinny, trzykondygnacyjny, składający się z 5 lokali mieszkalnych, zlokalizowany pod adresem ul. [...], [...], który oddalony jest od źródła emisji hałasu o ok. 30 metrów oraz zabudowa jednorodzinna zlokalizowana wzdłuż ul. [...], [...], gdzie najbliższy budynek oddalony jest od źródła emisji hałasu o ok. 70 metrów.
Dalej Organ wskazał, że ustanowiony pełnomocnik Spółki "R. " Sp. z o. o. sp. j. z siedzibą w M. zakwestionował prawidłowość dokonanych pomiarów i wniósł o przeprowadzenie ponownych badań emisji hałasu pochodzącego z zakładu, że wzglądu na dokonane modyfikacje instalacji, mające za zadanie zmniejszenie emisji hałasu. Pełnomocnik nie przedstawił przy tym żadnych dowodów w postaci pomiarów emisji hałasu z instalacji, zatem Organ powyższe zastrzeżenia potraktował jako subiektywna opinię strony
Odnosząc się do zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym zastrzeżeń co do prawidłowości dokonanych pomiarów ze względu na brak legalizacji i wzorcowania sprzętu używanego do przeprowadzonych badań, Organ wyjaśnił że pomiary zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium, zgodnie z przyjętą metodologią i przed upływem 24 miesięcy ważności świadectwa wzorcowania. Użyte natomiast do pomiarów emisji hałasu z instalacji mierniki dźwięku nie wymagają legalizacji.
Od powyższej decyzji Starosty o. z 24 lutego 2022r. odwołała się spółka "R. " sp. z o. o. sp. j. w. z siedzibą w M..
Wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucono naruszenie art. 114 ust. 2 i art. 115 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, czego skutkiem było nieustalenie rodzaju terenu przeważającego, a w konsekwencji błędne również ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z terenu zakładu, a także poprzez przyjęcie za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wyników badania przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2022 roku wykonanych przy pomocy urządzenia pomiarowych, które posiadały nieaktualne świadectwa wzorcowania.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż Organ bezpodstawnie przyjął, iż rodzajem faktycznie zagospodarowanego terenu sąsiedniego, jest teren zajęty przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem terenami sąsiednimi są tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, tereny zabudowy zagrodowej, tereny mieszkaniowo-usługowe oraz droga i użytki rolne. Natomiast teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie jest ani terenem sąsiednim, ani też terenem przeważającym, którego Organ nie ustalił.
Zakwestionowano także ważność świadectw wzorcowania urządzeń pomiarowych użytych do badań poziomu hałasu w niniejszej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze – (dalej jako Organ II instancji, SKO lub Kolegium) decyzją z 9 maja 2022 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu 1) i w tym zakresie orzekło merytorycznie co do istoty sprawy poprzez:
1) określić dopuszczalny poziom hałasu emitowany przez instalację spalania paliw inną niż energetyczna o mocy nie mniejszej niż 1 MW, eksploatowaną w zakładzie produkcyjnym zlokalizowanym przy ul. [...] w G. , dz. nr [...] obręb G. - miasto, przez R. Spółka Komandytowa (dawniej: "R. " sp. z o.o. sp. j.) z siedzibą ul. [...], NIP [...], w stosunku do terenów podlegających ochronie akustycznej, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wysokości LAeqD = 50 dB (dla pory dnia, 8 h, 6:00-22:00).
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało dotychczasowy stan sprawy i przytoczyło przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 115, art. 115a, art. 114 ust. 2 i art. 122 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021, poz. 1973) oraz dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.
Kolegium ustaliło, że działalność prowadzona przez "R. sp. k. z siedziba w M. na działce oznaczonej nr ewid. [...] stanowi zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa Ochrony Środowiska.
W aktach znajduje się raport z 26 stycznia 2022r. wykonany przez Ośrodek Badań Podstawowych Projektów i Wdrożeń Ochrony Środowiska i Biotechnologii "O. " Sp. z o.o. z którego wynika, że próbki hałasu pobrano w terenie 19 stycznia 2022r. i poziom hałasu dla pory dnia wynosił w punkcie pomiarowym P1: LAeq D=64,2 dB, po korekcie LAeq D=61,2 dB, w punkcie pomiarowym P2: LAeq D=64,1 dB, po korekcie LAeq D=61,2 dB. Hałas wytwarzany był przez instalację suszarni do trocin.
Organ przyjął, że ustalić należy, czy wartości te przekraczają dopuszczalne poziomy hałasu. Nadto ustalił, że dla terenu zakładu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem należało zbadać faktyczne zagospodarowanie terenu.
Kolegium ustaliło, na podstawie informacji Burmistrza Miasta i Gminy G. następuje faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie działek sąsiednich to:
nr [...] - na części działki zlokalizowany pawilon handlowy ([...]),
nr [...] - na części działki zlokalizowany pawilon handlowy ([...]),
nr [...] - na części działki znajduje się budynek wielorodzinny (blok) oraz tereny przemysłowe,
nr [...] - tereny kolejowe (tor),
nr [...] - tereny przemysłowe,
nr [...] - budynek wielorodzinny (blok),
nr [...] - budynek wielorodzinny (blok),
nr [...] - budynek wielorodzinny (blok),
nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zabudowa jednorodzinna,
nr [...] zabudowa jednorodzinna, pawilon handlowy i ogrodnictwo,
nr [...] - pawilon handlowy ([...]).
Zdaniem Kolegium należało stwierdzić, iż ochronie akustycznej podlegają tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (dz. nr [...], [...], nr [...], [...]) z dopuszczalnym poziomem hałasu w dzień 55 db oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) z dopuszczalnym poziomem hałasu w dzień 50 db, teren mieszkaniowo- usługowy (dz. nr [...]) z dopuszczalnym poziomem hałasu w dzień 55 db. Pozostały teren nie podlega ochronie akustycznej.
W ocenie Kolegium, z uwagi na powyższe zagospodarowanie dominującym terenem jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Kolegium dopuszczalny poziom hałasu powinien być zatem ustalony, jak dla obszaru terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o dopuszczalnej wartości w dzień 50 LAeqD.
W ocenie Kolegium organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył normy hałasu dla dwóch rodzajów terenu, co należało zmienić niniejszą decyzją.
Jak wskazano wcześniej podczas kontroli poziom hałasu dla pory dnia wynosił w punkcie pomiarowym P1: LAeqD= 64,2 db, po korekcie LAeqD= 61,2 db, w punkcie pomiarowym P2: LAeqD= 64,1 db, po korekcie LAeqD= 61,2 db. Poziom ten przeoczył dopuszczalną wartość 50 db zatem zasadne było wydanie w niniejszej sprawie decyzji w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Kolegium nie podzieliło również zarzutu odwołania dotyczącego przeprowadzenia badań na urządzeniach nie posiadających aktualnych świadectw wzorcowania. Świadectwo wzorcowania pochodzi z [...] września 2020r., a badanie wykonano [...] stycznia 2022r., to zachowany został okres 24 miesięcy. Nie ma zatem konieczności ponownego przeprowadzenia badań.
SKO nie podzieliło również twierdzeń, iż należy przeprowadzić nowe badania z uwagi na to, iż jak wskazała spółka "dokonano zmiany kształtu komina, a w następnym tygodniu obudujemy komin płytą, zmieni to całkowicie poziom hałasu w obiekcie, o którym mowa w piśmie. Skarżąca spółka w ocenie Kolegium nie przedstawiła także, jakichkolwiek dowodów na okoliczności wykonania takich prac, a co więcej dowodów na to, aby prace te zmieniły poziom emisji hałasu. Samo subiektywne odczucie skarżącej spółki, nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji organu. Skarżącą spółka nie przedstawiła badań hałasu przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium, które mogłyby stanowić kontr dowód w niniejszej sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka "R. sp. k. z siedzibą w M. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09 maja 2022 roku, nr [...] w całości oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
Zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucono:
1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 – dalej jako k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w tym niewyjaśnienie na jakich dowodach organ się oparł dokonując ustaleń faktycznych.
2. Naruszenie przepisu prawa materialnego: tj. naruszenie art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zagospodarowanie terenu i ustalenie rodzaju zabudowy, znajdującej się na działkach jest istotne przy ustaleniu rodzaju terenu sąsiedniego, podczas, gdy przepis wymaga także ustalenia jego faktycznego wykorzystania, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, iż w ocenie Kolegium dominującym terenem jest teren zabudowy jednorodzinnej. Zatem dopuszczalny poziom hałasu powinien być zdaniem Kolegium ustalony dla tego właśnie terenu.
W ocenie skarżącej Spółki Organ nie ustalił wszystkich działek sąsiednich, pomijając działkę nr [...], graniczącą z terenem zakładu, stanowiącą ulicę [...].
W ocenie Spółki Organ ustalił też inny sposób wykorzystywania działki nr [...] niż faktyczny, gdyż zdaniem Organu obejmuje ona zabudowę jednorodzinną, a faktycznie stanowi teren zabudowy zagrodowej i oprócz znajdującego się na niej budynku mieszkalnego jest wykorzystywana rolniczo, w chwili obecnej pod uprawy ziemniaków. Organ powinien uwzględnić nie tylko faktyczne zagospodarowanie, ale także wykorzystanie badanego terenu. Skarżąca zarzuciła, że "Kolegium nie prawidłowo ustaliło teren przeważający rodzaj terenu, a co za tym idzie nieprawidłowo ustalił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez instalacje." Zdaniem Skarżącej przeważającymi terenami, sąsiadującymi z zakładem, biorąc pod uwagę ich wielkość w stosunku do ogólnej powierzchni terenu sąsiedniego, są tereny w ogóle nie podlegające ochronie akustycznej. Organ nie powinien zatem określać dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez instalacje zakładu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł także na podstawie art. 16a ust. 2 i ust. 3 ustawy z 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021r., poz. 1070 ze zm.) W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – dalej zwany jako WWIOŚ reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09 maja 2022 roku, nr [...] oraz przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi dokumentu - odpisu Protokołu kontroli nr [...] na okoliczności w nim stwierdzone.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 115a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - p.o.ś. poprzez określenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla instalacji, a nie dla zakładu, rozumianego zgodnie z art. 3 pkt 48 ww. ustawy, jako jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami, wbrew przepisom art. 115a ust. 1 p.o.ś.,
2. art. 115a ust. 3 p.o.ś. poprzez nieokreślenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory nocy i określenie dopuszczalnego poziomu hałasu wyłącznie w godzinach 6:00- 22:00, wbrew przepisom art. 115a ust. 3 p.o.ś.,
3. art. 114 ust. 2 w zw. z art. 115 ust. 3 p.o.ś. poprzez nieobjęcie ochroną akustyczną położonych w otoczeniu zakładu terenów zabudowanych zabudową inną niż budynkami jednorodzinnymi (tj. budynkami mieszkaniowo-usługowymi oraz zabudową mieszkaniową wielorodzinną i zamieszkania zbiorowego), wbrew przepisowi art. 114 ust. 2 i art. 115 ust. 3 p.o.ś.
Na podstawie ustaleń kontroli działalności prowadzonej przez R. sp. z o.o. sp. j. w zakładzie w G. , przeprowadzonej przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. w okresie od 2 listopada 2021 r. do 7 grudnia 2021 r., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] stwierdzono, że na terenie zakładu w G. eksploatowana jest instalacja do produkcji peletu drzewnego, w skład której wchodzą m.in.:
- linia suszenia trocin składająca się z suszarni bębnowej, w której suszenie odbywa się spalinami powstającymi w pracującym w sąsiedztwie piecu (instalacja spalania paliw) o mocy znamionowej 3 MW,
- młyn bijakowy, w którym mielone są wysuszone trociny,
- instalacje odpylające (cyklony),
- prasa - granulator RPM520 formująca granulki peletu,
- instalacje nawiewno-wywiewne.
Ponadto w zakładzie prowadzony jest (wewnątrz hali) proces przecierania drewna oraz proces produkcji opakowań z drewna (palet drewnianych). Hale, w których te procesy przebiegają, wyposażone są w instalację pneumatycznego odciągu trocin. Wszystkie wyżej wymienione instalacje, urządzenia i procesy stanowią źródła emisji hałasu z terenu zakładu.
W uzasadnieniu WWIOŚ wskazało, iż decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu winna określać dopuszczalne poziomy hałasu dla całego zakładu, a nie dla jednej z instalacji zlokalizowanych na terenie tego zakładu. Z treści raportu z pomiaru poziomów hałasu wynika, że źródłem hałasu jest suszarnia trocin, brak natomiast informacji, czy w trakcie pomiarów czynne były w zakładzie inne instalacje i urządzenia.
W ocenie WWIOŚ nałożenie przez Organ na przedsiębiorcę obowiązku dotrzymywania dopuszczalnych poziomów hałasu tylko dla jednej instalacji
(a właściwie dla części instalacji) dopuszcza możliwość powodowania przez zakład występowania w środowisku hałasu o poziomie wyższym od dopuszczalnego w wyniku funkcjonowania innych instalacji i urządzeń oraz prowadzonych procesów niż instalacja spalania paliwa, a jednocześnie powoduje, że decyzja taka nie może zostać wyegzekwowana.
Ponadto WWIOŚ zarzucił, że nieokreślenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory nocy sankcjonuje powodowanie przez zakład występowanie przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w tej porze doby. Z treści raportu wynika, że suszarnia trocin sporadycznie pracuje także w nocy.
W uzasadnieniu ostatniego zarzutu WWIOŚ wskazało, iż Kolegium uchylając w części decyzję Starosty [...] ustaliło dopuszczalny poziom hałasu wyłącznie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji w toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że ochronie akustycznej w otoczeniu zakładu podlegają tereny z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, tereny mieszkaniowo-usługowe oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, zgodnie z art. 114 ust. 2 p.o.ś., że podlegające ochronie akustycznej tereny w sąsiedztwie zakładu zaliczają się do kilku rodzajów terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a dominującym terenem jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym organ uznał, że dopuszczalny poziom hałasu dla wszystkich terenów chronionych akustycznie powinien wynosić 50 db. W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie kwestionuje tych ustaleń organu odwoławczego. W ocenie WWIOŚ w tej sytuacji należało zastosować art. 114 ust. 2 p.o.ś. w brzmieniu: Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.
Stosując w/w przepis w sentencji decyzji należało w ocenie WWIOŚ ustalić dopuszczalny poziom hałasu w wysokości LAeqD = 50 db dla wszystkich terenów podlegających ochronie. Z treści sentencji decyzji SKO w K. wynika jednak, że dopuszczalny poziom hałasu określono tylko dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem WWIOŚ, gdyby w sentencji decyzji znalazł się np. zapis: "(..) określić dopuszczalny poziom hałasu (...) w stosunku do terenów podlegających ochronie akustycznej, w wysokości jak dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. w wysokości LAeqD = 50 db (...)", to wówczas objęto by ochroną akustyczną wszystkie tereny podlegajac3e ochronie akustycznej.
W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści swojej decyzji.
Pismem procesowym z dnia 15 września 2022 roku W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, iż w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się tylko do jednego z trzech zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji w skardze wywiedzionej przez WWIOŚ, tj. nieokreślenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej. Podkreślono, iż główny zarzut podniesiony w skardze dotyczy naruszenia art. 115 a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 48 p.o.ś. poprzez określenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla instalacji, a nie dla zakładu, rozumianego jako jedną z kilku instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Organ nie odniósł się także to zarzutu nieobjęci ochrona akustyczną wbrew przepisom art. 114 ust. 2 i art. 115 ust. 3 p.o.ś. terenów zabudowy innej niż budynkami jednorodzinnymi, tj. mieszkaniowo-usługowymi, mieszkaniową wielorodzinną i zamieszkania zbiorowego, położonych w otoczeniu zakładu. W związku z powyższym WWIOŚ podtrzymał zarzuty i wnioski sformułowane w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia.
Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na wstępie wskazać należy, iż legitymacja skargowa WWIOŚ wynikała bezpośrednio z treści art. 16 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), który wskazuje, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w działaniach organów administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska może wnieść skargę do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Skarga WWIOŚ jest zatem dopuszczalna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszenia przez SKO w K. przepisów postępowania art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem Organ Odwoławczy w swym rozstrzygnięciu uchylił pkt 1 decyzji organu I instancji, ale nie wypowiedział się co do pozostałej jej części. Z treści odwołania wynika, że Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydało decyzję, w której uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekło merytorycznie. Kolegium nie wypowiedziało się jednak w osnowie swojej decyzji co do pozostałej części zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozstrzygniecie decyzji Starosty [...] z 24 lutego 2022r. składało się bowiem z trzech punktów. Zatem zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium winno odnieść się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, zwłaszcza że z treści odwołania wynika, że Spółka wniosła o uchylenie decyzji Starosty w całości.
Katalog decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na skutek wniesionego odwołania zawiera przepis art. 138 k.p.a. Analiza regulacji zawartych w tym przepisie wskazuje, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone rozstrzygnięcie tylko w części jest prawidłowe powoduje, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on wydać decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy, bądź uchyli decyzję i umorzy postępowanie organu I instancji. W takim przypadku organ odwoławczy orzeka zarówno w przedmiocie uchylonej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i jednocześnie odnośnie do pozostałej części, nie podlegającej zdaniem organu odwoławczego uchyleniu. Brak któregoś z tych elementów decyzji sprawia, że decyzja organu odwoławczego nie rozstrzyga o całości sprawy administracyjnej związanej z wniesieniem odwołania.
Przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Jednym z obowiązkowych elementów każdej decyzji jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, czy też nałożeniu obowiązku. Wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, rozstrzygnięcie decyzji przedstawia sposób zakończenia postępowania w danej instancji. To w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach dokonuje się zatem konkretyzacja prawa. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów do władzy publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1440/07 oraz M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 4, Warszawa 2017 r. str. 804). Poza tym trzeba podkreślić, że osnowa decyzji musi być sformułowania w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środka egzekucji administracyjnej (M. Dyl, ibidem oraz przywołane tam orzecznictwo). Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (A. Wróbel. Art. 107. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019).
Powyższe uwagi odnoszą się także do rozstrzygnięcia organu II instancji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Kolegium w osnowie decyzji nie orzekło o całości sprawy. Rozpatrując odwołanie skarżącej Spółki, które dotyczyło decyzji Starosty [...], Kolegium wskazało w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekło o uchyleniu tej decyzji w zakresie jej pkt 1. Trudno zatem domniemywać, skoro Kolegium nie wypowiedziało się merytorycznie co do pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji, czy Organ II instancji w pozostałej części utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, czy może ją uchyla. Kolegium miało obowiązek zamieszczenia w osnowie swojej decyzji rozstrzygnięcia co do pozostałej części zaskarżonej decyzji organu I instancji. Działanie Kolegium w niniejszej sprawie należy również zakwalifikować jako nie służące pogłębianiu zaufania obywateli do organów władzy publicznej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 k.p.a.).
Jak podkreśla liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne m.in. w wyroku NSA z dnia 06 grudnia 2021 r. (sygn. akt I OSK 1086/20, dostępne orzecznictwo.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), którego pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej - nieuchylonej części decyzji - zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Takie podejście pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych. Na omawiany problem należy spojrzeć w ujęciu systemowym, a niewystarczające jest dokonanie wykładni językowej art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Należy mieć bowiem na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji. Ponadto wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie z zakresem jej odwołania. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, już z powyższych względów decyzja SKO w K. winna być wyeliminowana z obrotu prawnego bez dalszych merytorycznych rozważań na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd mając na względzie zasadę ekonomiki procesowej uznał jednak, że skoro zarzuty obu skarg skupiają się wokół zagadnień objętych punktem 1 decyzji organu I instancji oraz rozstrzygnięcia Kolegium w tym zakresie, to odnieść należy się także do tych kwestii, zwłaszcza że zarzuty obu skarg Sąd uznaje za zasadne w zasadniczej ich części.
Materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 112 dalej: "Rozporządzenie").
Zgodnie z art. 115a ust 1 p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeqD lub LAeqN. Na podstawie art. 112a pkt 1 lit. b p.o.ś. wskaźniki hałasu LAeqD D lub LAeqN, to wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby: LAeqD - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00), LAeqD - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00).
Zgodnie z dyspozycją art. 115a ust 3 p.o.ś. w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, wydanej w trybie art. 115a ust. 1 p.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Decyzji nie wydaje się, jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą (art. 115a ust 2 p.o.ś.). Dopuszczalne poziomy hałasów określone zostały w cytowanych powyżej rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 p.o.ś. Przy czym w art. 113 ust 2 pkt 1 p.o.ś. wskazano, iż w rozporządzeniu ustalone zostaną zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych:
a) pod zabudowę mieszkaniową,
b) pod szpitale i domy pomocy społecznej,
c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,
d) na cele uzdrowiskowe,
e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,
f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z 2007 r. - tabela 1 - dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalne poziomy hałasu wynoszą LAeqD= 50 dB i LAeqN=40 dB, zaś dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz terenów mieszkaniowo-usługowych dopuszczalne poziomy hałasu wynoszą LAeqD= 55 dB i LAeqN=45 dB.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przekazane przez akredytowany Ośrodek Badań Podstawowych Projektów i Wdrożeń Ochrony Środowiska i Biotechnologii "O. " dane raportu z badań nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 roku, które wskazują, iż wartość równoważnego poziomu dźwięku A, wyrażonego wskaźnikiem LAeqD po korekcie (z uwagi na lokalizację punktu pomiarowego przy elewacji budynku), wynosi dla zabudowy wielorodzinnej 61,2 db, A dla zabudowy jednorodzinnej 61,1 db – str. 8 "Raportu z badań..." (k. 16 i nast. akt adm. I inst.).
Brzmienie przepisów art. 115a ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się "dla danego zakładu" powodującego jego emisję. Tymczasem w treści decyzji organu I instancji poziomy hałasu określono dla instalacji w zakładzie skarżącej. Uchybienia tego nie dostrzegło Kolegium, które dopuszczalny poziom hałasu określiło także dla instalacji w zakładzie, a nie dla zakładu skarżącej Spółki. Wnikliwa analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, iż dokonano określenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla instalacji, a nie dla zakładu, rozumianego zgodnie z art. 3 ust 48 p.o.ś. jako jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Wprawdzie z raportu z badań wskazano, że źródłem hałasu jest instalacja suszarni do trocin, to jednak nie zwalnia to organu od obowiązku określenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza całym zakładem, zgodnie z dyspozycją art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś.
Słusznie zarzuca zatem WWIOŚ, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 115a ust. 1 i ust. 3 p.o.ś., zgodnie z którymi dopuszczalne poziomy hałasu określa się poza zakładem w odniesieniu do terenów, na które oddziałuje zakład, a nie dla poszczególnych instalacji. Przy czym, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 3 pkt 48 p.o.ś., zakład może obejmować jedną lub kilka instalacji. WWIOŚ nadto wskazał w oparciu o przeprowadzoną kontrolę na terenie zakładu Spółki, że znajduje się tam więcej instalacji niż ta w stosunku, do której organy ustaliły dopuszczane poziomy hałasu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględni Protokół z kontroli WWIOŚ nr [...] i dokona ustaleń w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem zgodnie z art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś.
Zasadny okazał się także drugi zarzut WWIOŚ odnoszący się do nieprawidłowego określenia w decyzjach obu instancji dopuszczalnego poziomu hałasu jedynie dla pory dnia, gdy z przepisu art. 115a ust. 3 p.o.ś. wynika jednoznacznie, że w decyzji określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu dla pory dnia LAeqD i dla pory nocy LAeqN. Nieokreślenie w decyzji poziomu hałasu dla pory nocy oznacza, że brak jest regulacji w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu poza zakładem dla terenów, na które oddziałuje ten zakład, co ocenić należy jako błędne i godzące w racjonalność przedmiotowej instytucji, której celem jest ochrona przed nadmiernym oddziaływaniem hałasu, także w porze nocnej.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, gdy dojdzie do wniosku o zasadności zastosowania art. 115a ust. 1 p.o.ś. i konieczności określenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem określi je zarówno dla pory dziennej, jak i nocnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że jak ustalił sam organ I instancji zakład pracuje także w porze nocnej, chociaż sporadycznie. Wynika to także z raportu z badań (k. 16 i nast. akt adm. I inst.). Niezasadnie zatem pominięto określenie dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem także dla pory nocnej (od 22:00 do 6:00).
Co do zasady - zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem. W treści przepisu art. 114 ust. 2 p.o.ś. wprowadzono natomiast zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku zaś braku planu miejscowego – jak w niniejszej sprawie - gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziałuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 p.o.ś. W tym celu, w myśl cyt. art. 115 p.o.ś. organy obowiązane są ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich.
Mając na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, iż organ prowadząc postępowanie dotyczące ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu ma w pierwszej kolejności obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego (obszaru oddziaływania akustycznego), a następnie ustalenia czy w obszarze tym znajdują się tereny chronione akustycznie tj. wymienione w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Punktem wyjścia powinno być więc ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Dalej zaś organ powinien dokonać oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, przy czym dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu.
Decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu ma na celu przede wszystkim ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z przepisem art. 115a p.o.ś., decyzja w celu zabezpieczenia praw osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 6/10 oraz z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12, CBOSA).
Kluczowe znaczenie w sprawie dla określenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego przez zakład ma ustalenie, jakie rodzaje terenów sąsiadują z terenem zakładu.
Zarzuty Spółki dotyczą właśnie prawidłowości tych ustaleń. O ile organy I i II instancji ustaliły rodzaje terenów to zwłaszcza Organ Odwoławczy nie wyjaśnił jednoznacznie dlaczego określił dopuszczalny poziom hałasu w stosunku do terenów podlegających ochronie akustycznej dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżąca Spółka zakwestionowała także prawidłowość ustalenia co do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiednich. Wprawdzie organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i uzyskał od Burmistrza informację z 06 maja 2022r. o faktycznym zagospodarowaniu i wykorzystaniu konkretnych działek (k. w aktach adm. II inst.), to jednak nie wyjaśnił jak ustalił poszczególne rodzaje trenów podlegające ochronie przed hałasem i dlaczego określił dla całego terenu poza zakładem dopuszczalny poziom hałasu, jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zauważyć bowiem należy, jak to uczynił organ I instancji, że wokół zakładu Spółki od jednej jego strony znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale po przeciwległej stronie zakładu położona jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dla której rozporządzenie przewiduje wyższy dopuszczalny poziom hałasu niż dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zbyt daleko idące jest stwierdzenie, które także Sąd odczytuje z uzasadnienia punktu 3 skargi WWIOŚ, że skoro ustalono dla części terenu otaczającego zakład, przeważający rodzaj terenu jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to dla całego terenu podlegającego ochronie, na który oddziałuje zakład należy określić dopuszczalny poziom hałasu jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Okoliczności w tym zakresie wymagają ponownego precyzyjnego wyjaśnienia, a następnie jednoznacznego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji, wraz ze wskazaniem dowodów na których się oparł, tak by nie budziło wątpliwości na jakie tereny oddziałuje zakład i czy wymagają one ochrony, i w tym - jak ustalono rodzaje tych terenów oraz przeważający rodzaj terenu - i w konsekwencji jakie organ określił dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do konkretnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., na które oddziałuje zakład Spółki. Zdaniem Sądu rozstrzygniecie Kolegium uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości ustalonego dopuszczalnego poziomu hałasu w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie zabrakło bowiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego w szczególności poprzez ustalenie rodzajów terenów podlegających ochronie oraz dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska przez zakład także w porze nocnej. W konsekwencji, Sąd nie może ocenić, czy prawidłowo zastosowano art. 115a ust. 1 p.o.ś., który warunkuje wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Biorąc zatem pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz w art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś., co także skutkuje wadliwością decyzji organu I instancji. Stwierdzone naruszenia prawa stanowiły dodatkową podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Organy ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będą wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia ustalonego stanu faktycznego zwłaszcza w zakresie prawidłowości określenia rodzajów terenów podlegających ochronie z podaniem pory nocnej i dziennej oraz dopuszczalnego poziomu hałasu generowanego przez zakład, a nie tylko przez instalację skarżącej Spółki, na te rodzaje terenów. Ponadto, uzasadnienie decyzji powinno w sposób rzetelny i zrozumiały dla strony wskazywać, zastosowanie przepisu art. 115, art. 115a ust. 1, 3 p.o.ś.
Odnosząc się do wniosku dowodowego zgłoszonego w piśmie procesowym pełnomocnika WWIOŚ z dnia 15 września 2022 r. Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, odpowiedzi organu na skargi i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej I instancji, zatem konkretne dokumenty, z których WWIOŚ wywodzi określone skutki prawne będzie mógł przedłożyć przed tym organem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129), jak w niniejszej sprawie.
O zwrocie kosztów skarżącej Spółce "R. sp.k. Sąd postanowił w punkcie 2 wyroku zasądzając na mocy art. 200 § 1 p.p.s.a i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) kwotę 200 zł, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265) kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej Spółki oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 697 zł.
Ponadto Sąd wskazuje, iż ani w skardze WWIOŚ, ani w dalszych pismach procesowy nie został złożony przez skarżącego WWIOŚ stosowny wniosek o przyznanie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec powyższego stosownie do treści art. 210 § 1 i 2 p.p.s.a., Sąd nie orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżącego WWIOŚ kosztów postępowania według norm przepisanych.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 18 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.