IV SA/Po 391/23

IV SA/Po 391/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 1 marca 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 października 2022 r. nr [...] Starosta P. orzekł o uznaniu A. P. za osobę bezrobotną z dniem 31.10.2022 r.
Decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. znak [...] Starosta P. orzekł utracie przez A. P. statutu osoby bezrobotnej z dniem 1.12.2022 r.
Następnie postanowieniem z dnia 10 lutego 2023 r. Starosta P. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania z dniem 31.10.2022 r. za osobę bezrobotną oraz w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 1.12.2022 r. przez A. P. zakończonych powyższymi decyzjami.
Decyzją z dnia 1 marca 2023 r. nr [...] Starosta P. :
1. uchylił decyzję Starosty P. z dnia 31.10.2022 r.
2. uchylił decyzję Starosty P. z dnia 7.12.2022 r.,
3. orzekł o odmowie uznania A. P. za osobę bezrobotną z dniem rejestracji, tj. z dniem 31.10.2022 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 31.10.2022 r. A. P. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w P. w celu dokonania rejestracji. W dniu 8.02.2023 r. do Urzędu wpłynęło pismo, z którego wynika, że posiada udokumentowane zatrudnienie w [...] m.in. od 1.04.2020 r. do 31.10.2022 r. Z pisma wnioskodawcy wnika, że przez pomyłkę zarejestrował przez Internet wizytę w Urzędzie w celu dokonanie rejestracji jako osoba bezrobotna, a błąd wynikał stąd, że dnia 28.10.2022 r. tj. w trakcie urlopu przyjechał do Polski i zapomniał, że do dnia 31.10. 2022 r. pozostawał w stosunku pracy. Wobec tego, w dniu rejestracji tj.31.10.2022 r. nie spełniał warunków do uznania za osobę bezrobotną, gdyż zgodnie z art.2 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach ryku pracy, bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy. W tej sytuacji organ wznowił postępowanie administracyjne.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. P. i ponownie wskazał, że w dniu 28.10.2022 r. wrócił z pracy w [...] do Polski, a od dnia 31.10.2022 r. do końca trwania umowy wykorzystywał urlop. Wrócił do kraju i nie myślał, że jest w stosunku pracy, więc zarejestrował się internetowo na pierwszy wolny termin do Urzędu Pracy, wypadło to przed 1.11.2022 r. Nie miał zamiaru nikogo wprowadzić w błąd.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, przytoczył art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20.04.2021 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1100 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" i podkreślił, że status bezrobotnego może uzyskać osoba, która nie jest zatrudniona lub nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Wojewoda stwierdził brak podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji, wskazując że zarówno postanowienie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie, jak i zakwestionowana odwołaniem decyzja organu I instancji są konsekwencją wcześniej wydanych decyzji z dnia 31.10.2022 r. oraz 7.12.2022 r. – które stały się prawomocne. W świetle obowiązującego prawa osobą bezrobotną nie może być osoba, która m.in. jest zatrudniona lub podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Z akt sprawy wynika, że do WUP wpłynął z [...] instytucji właściwej dokument potwierdzający zatrudnienie/ubezpieczenie/pracę na własny rachunek na terytorium [...] A. P. w okresach: od 1.12.2015r. do 30.09.2019r.; od 1.04.2020r. do 31.10.2022r. W dokumencie potwierdzającym zatrudnienie przez A. P., [...] instytucja właściwa wskazała wypowiedzenie przez pracownika jako sposób zakończenia pracy. Jednocześnie A. P. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w okresie od 31.10.2022r. do 30.11.2022r., tj. w trakcie udokumentowanego zatrudnienia w [...] od dnia 1.04.2020r. do 31.10.2022r. i był zgłoszony na terytorium [...] do ubezpieczenia, a tym samym 31.10.2022r. w dniu rejestracji nie spełniał warunków, od których zależy status osoby bezrobotnej. Zgodnie z art. 1 lit. t rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (DZ.U. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm., DZ. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 5 t. 5 ze zm.), "okres ubezpieczenia" oznacza okresy składkowe, okresy zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, tak jak je określa lub uznaje za okresy ubezpieczenia ustawodawstwo, w ramach którego zostały spełnione lub zostały uznane za spełnione, oraz wszelkie okresy traktowane, jako takie, o ile są uznane przez to ustawodawstwo za równorzędne z okresami ubezpieczenia. Natomiast zgodnie z art. 1 lit. u ww. rozporządzenia, "okres zatrudnienia" lub "okres pracy na własny rachunek" oznaczają okresy określone lub uznane za takie przez ustawodawstwo, w ramach którego zostały spełnione oraz wszelkie okresy z nimi zrównane, o ile są one uznane przez to ustawodawstwo za równorzędne z okresami zatrudnienia lub okresami pracy na własny rachunek. Oznacza to, że wszystkie okresy potwierdzone przez zagraniczną instytucję właściwą jako "okresy ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia", należy uznać jako okresy zarówno zatrudnienia w danym państwie jak i podlegania w tym państwie ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia, niezależnie od tego czy osoba faktycznie wykonywała pracę w tym państwie przez cały okres wskazany przez zagraniczną instytucję właściwą w stosownym dokumencie. Ponadto w myśl art. 5 lit. b ww. rozporządzenia w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa właściwego państwa członkowskiego, zaistnieniu pewnych okoliczności lub zdarzeń przypisywane są określone skutki prawne, to państwo członkowskie uwzględnia podobne okoliczności lub zdarzenia zaistniałe w każdym państwie członkowskim tak jak gdyby miały one miejsce na jego własnym terytorium. Osoba wykonująca w danym państwie pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega wyłącznie ustawodawstwu tego państwa w zakresie zabezpieczenia społecznego (art. 11 ust. 3 lit. a ww. rozporządzenia). Oznacza to, że osoba, która jest uznawana za zatrudnioną w innym państwie członkowskim UE, nie może być jednocześnie uznana za osobę bezrobotną w Rzeczypospolitej Polskiej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. P., podnosząc te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2014 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2022 r. poz.690) "Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2(...)"
Bezrobotny - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i-m oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3, 4 i 4a, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...).
Na podstawie zgromadzonych akt sprawy ustalono, że A. P. w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna, tj. 31.10.2022 r. pisemnie oświadczył na druku karty rejestracyjnej - część C - Oświadczenie bezrobotnego, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej.
Analiza akt sprawy wskazuje, że A. P. do dnia 31.10.2022 r. pozostawał w stosunku pracy na terenie [...]. Powyższe potwierdzają ustalenia dokonane przez Wojewódzki Urząd Pracy na podstawie informacji przekazanych przez instytucję właściwą w [...] oraz wyjaśnienia składane przez Stronę.
Zgodnie z zapisami ustawy o promocji zatrudnienia oraz obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych, niepozostawanie w zatrudnieniu jest bezwzględnym warunkiem uprawniającym do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r. (I OSK 338/11): "Bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostająca w stosunku pracy czy stosunku służbowym oraz niewykonującą innej pracy zarobkowej i to niezależnie od wysokości uzyskanych dochodów. (...) Kwestie statusu bezrobotnego nie należą od uznania organów orzekających. Brzmienie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest kategoryczne."
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organy niesłusznie uchyliły decyzje o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej z datą wsteczną.
Po pierwsze dzień 31.10.2022 r. był ostatnim dniem pracy skarżącego (z dniem tym zakończył stosunek pracy), a z uwagi na niewykorzystany urlop już nie pracował w [...] i wrócił do Polski.
Po drugie należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego odmowa przyznania statusu bezrobotnego z datą wsteczną nie tylko pozbawia możliwości ponownej rejestracji z datą wsteczną, ale także pozbawia prawa do zabezpieczenia społecznego narażając obywatela na ujemne konsekwencje jakie z tej odmowy wynikają. Takiemu orzeczeniu nie przeszkadza przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, który jak słusznie podnosi skarżący nie zakazuje orzekania o pozbawieniu statusu wyłącznie na okres, w którym bezrobotny nie spełniał warunków ustawowych.
Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że w zaistniałej sytuacji zasadnym było pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego także za okres po 31 października 2022 r., a więc w czasie kiedy nie podlegał on już ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pobierania wynagrodzenia za niewykorzystany urlop i nie podejmował zatrudnienia, a w konsekwencji brak było tej negatywnej przesłanki dla uznania go za bezrobotnego, przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. I ustawy.
Organy administracji winny nie tylko opierać się na literalnym brzmieniem regulacji ustawowych, ale również kierować się wykładnią celowościową i funkcjonalną przepisów ustawy o promocji zatrudnienia, których celem jest łagodzenie skutków bezrobocia. Jeżeli organy miały wiedzę, że okres zatrudnienia Skarżącego zakończył się 31 października 2022r., to nie było przeszkód, aby w ramach wznowienia postępowania rozstrzygnąć o przyznaniu skarżącemu statusu bezrobotnego od chwili utraty zatrudnienia.
Organ działając w trybie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, nie może tej sprawy administracyjnej załatwić tylko w sposób częściowy, polegający na rozstrzygnięciu o odmowie przyznania statusu. Jeżeli ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało z jaką datą osoba żądająca rejestracji zakończyła zatrudnienie, to należało o tym rozstrzygnąć w granicach wznowionego postępowania stosując w tym celu przepisy dotyczące sprawy rejestracji osób bezrobotnych w postaci art. 33 ust. 1 i 2 ww. ustawy.
Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, w tym wypadku o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej w momencie utraty zatrudnienia. Instytucja wznowienia postępowania nie może skutkować - w przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej - pozbawieniem strony skarżącej uprawnień za cały okres, w tym także ten gdy strona spełniała materialnoprawne warunki do ich przyznania.
Istotą sprawy nie było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie, czy skarżący w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dniu 31 października 2022 r., spełniał przesłanki uznania za osobę bezrobotną, ale czy może być - a jeżeli tak - to z jaką datą, uznana za osobę bezrobotną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. II SA/Bd 385/18, LEX). Wszak art. 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wyraźnie: Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Wobec tego Organy orzekając wyłącznie o odmowie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia 31 października 2022 r., nie orzekły o całości sprawy dotyczącej rejestracji w sytuacji gdy wnioskodawca posiadał cechy pozwalające nabyć mu ten status, tylko w innym okresie czasowym, niż orzekł pierwotnie organ zatrudnienia czyli od 1.11.2022 r.
Reasumując, odmowa przyznania Skarżącemu statusu osoby bezrobotnej bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w granicach wznowionego postępowania o przyznaniu tego statusu z chwilą gdy zaistniały do tego ustawowe warunki, stanowiło o naruszeniu przez Organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania w postaci art. 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zebrane w sprawie dowody nie mogły stanowić wyłącznego oparcia dla decyzji o odmowie przyznania statusu osoby bezrobotnej, bowiem umożliwiały dzięki zastosowaniu instytucji wznowienia jednoczesne rozstrzygnięcie o nadaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej.
Podkreślić należy, że podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego stanowi o braku wypełnienia warunków pozwalających na uznanie za osobę bezrobotną (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy). Tym samym, gdy decyzja w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną stanie się ostateczna, następcze ustalenie, że wnioskujący o przyznanie tego rodzaju statusu był w chwili rejestracji objęty ubezpieczeniem społecznym z tytułu wypłacanego w innym państwie wynagrodzenia (ekwiwalentu) za niewykorzystany urlop, niewątpliwie stanowi nową istotną okoliczność w sprawie, nieznaną organowi w chwili wydania decyzji, uprawniającą do wznowienia postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w przedmiocie statusu bezrobotnego. Okoliczność podlegania ubezpieczeniu społecznemu na terenie innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej w dniu 31.10.2022r. (zarazem dzień rejestracji skarżącego i wydania decyzji w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną), nieznana organowi w dniu orzekania w przedmiocie statusu bezrobotnego, stanowiła nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a jednocześnie nieznaną organowi orzekającemu.
Nie można jednak podzielić stanowiska organu, że w zaistniałej sytuacji zasadnym było pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego także za okres po 31.10.2022r. a zatem w czasie kiedy nie podlegał on już ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pobierania wynagrodzenia za niewykorzystany urlop, a w konsekwencji brak było tej negatywnej przesłanki dla uznania go za bezrobotnego, przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że pozbawienie go statusu bezrobotnego za okres od 31.10.2022r., jest nieadekwatne do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Orzeczenie o utracie statusu bezrobotnego z datą wsteczną za cały okres po 31.10.2022r. pozbawia skarżącego możliwości ponownej rejestracji z datą wsteczną, ale także pozbawia prawa do zabezpieczenia społecznego, narażając obywatela na ujemne konsekwencje jakie z tego wynikają. Taka sytuacja narusza cele ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jakimi są łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "sprawa, której dotyczy skarga" oznacza sprawę w znaczeniu materialnoprawnym a nie tylko procesowym. Sąd administracyjny jest władny do skorzystania z uprawnień określonych w tym przepisie, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy i powinien z urzędu rozpatrzyć, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie ww. przepisu. Celem kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, dlatego sąd jest władny wyciągnąć przewidziane prawem konsekwencje do wszystkich wydanych aktów prawnych i czynności w sprawie (por. wyroki WSA w Krakowie z 3.12.2018 r., sygn. III SA/Kr 1009/18, z 22.09.2016 r., sygn. III SA/Kr 440/16 i powołane tam odesłania). W zaistniałej sytuacji, ze wskazanych wyżej powodów, na podstawie powyższego przepisu – orzekając w granicach sprawy – Sąd dostrzegł konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji organów obu instancji, orzekających po wznowieniu postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględni powyższą argumentację i wskazania prawne Sądu.