IV SA/Po 386/22

IV SA/Po 386/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Parafii R. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 386/22
Uzasadnienie
Starosta P. decyzją z [...].04.2019 r. nr [...] określił Parafii R. (dalej jako skarżąca) w T. , dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska, poza zakładem zlokalizowanym w T. przy ul. [...] (dz. o nr ew. [...], [...],[...],[...]):
1. w odniesieniu do położonych w kierunku północnym i południowym terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 2MJ, 2MN i 10 MN, na które urządzenia i instalacje eksploatowane na terenie należącym do Parafii oddziałują, w następującej wysokości:
- równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) LAeqD - 50 dB
- równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN - 40 dB,
2. w odniesieniu do położonych w kierunku wschodnim terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1MW/U oraz w odniesieniu do położonych w kierunku wschodnim i południowym terenów mieszkaniowo-usługowych oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2 MN/U i 3 MN/U, na które urządzenia i instalacje eksploatowane na terenie należącym do Parafii oddziałują, w następującej wysokości:
- równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) L.AeqD - 55 dB,
- równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN - 45 dB.
G. Ś. (dalej GIOŚ) pismem z 13.12.2021 r. nr [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz.1070), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że w związku z rozpatrywaniem przez G. Ś. odwołania Parafii R. w T. od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 sierpnia 2020 r.. znak: [...], w sprawie wymiaru kary biegnącej za przekroczenie w porze dnia dopuszczalnego poziomu hałasu, dokonano analizy decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku określonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), stanowiące podstawę do wydania tej decyzji, spowodowane było eksploatacją dzwonnicy oraz instalacji i urządzeń nagłaśniających, funkcjonujących w Parafii w T. .
Fakt funkcjonowania na terenie Parafii w T. dzwonnicy oraz urządzeń nagłaśniających, potwierdziła kontrola W. WIOŚ przeprowadzona w dniach od [...] listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., zakończona protokołem kontroli nr [...]. z którego wynika, że źródłami emisji hałasu do środowiska z terenu Parafii są:
1. Instalacja nagłaśniająca zewnętrzna składająca się z:
- 10 głośników zainstalowanych na słupach wolnostojących,
- 1 głośnika zainstalowanego nad wejściem głównym kościoła,
- 1 głośnika zainstalowanego nad wejściem bocznym kościoła,
- 1 głośnika zainstalowanego na elewacji budynku bocznego od strony ulicy [...].
2. Instalacja nagłaśniająca wewnętrzna (w budynku kościoła) - głośniki oraz organy.
Kuranty elektroniczne (instalacja nagłaśniająca odtwarzająca melodie świeckie wygrywane przez dzwon/zespół dzwonów). Dźwięk kurantów emitowany jest z dwóch głośników megafonowych umiejscowionych na wieży kościoła, skierowanych na południe i na zachód w formie nagrania, czym steruje osobna (względem nagłośnienia zewnętrznego Parafii) instalacja ze sterownikiem w zakrystii.
Dzwon konwencjonalny jest zlokalizowany w wolnostojącej dzwonnicy. Jest to dzwon żeliwny o wadze ok. 500 kg, sterowany elektronicznie, uruchamiany z osobnej instalacji ze sterownikiem w zakrystii.
W ramach powyższej kontroli w dniu 1 grudnia 2019 r. w porze dnia Laboratorium pomiarów i analiz [...] z siedzibą w D. wykonało pomiary hałasu emitowanego do środowiska z terenu Parafii w T. , podczas eksploatacji dzwonu konwencjonalnego oraz kurantów emitujących dźwięk dzwonu. Ponieważ przeprowadzone pomiary hałasu wykazały przekroczenie w porze dnia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją Starosty P. , zatem W. WIOŚ zobligowany był do wydania decyzji z dnia 14 sierpnia 2020 r., znak: [...], w sprawie wymiaru kary biegnącej.
Wyjaśniono, iż w sprawie postępowania przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w związku z interwencjami dotyczącymi eksploatacji dzwonów, a także urządzeń nagłaśniających oraz kurantów elektronicznych odtwarzających różnego rodzaju dźwięki, melodie za pośrednictwem instalacji nagłaśniających, Departament Inspekcji pismem z dnia 18 lutego 2019 r., znak: [...], wystąpił do Ministerstwa Środowiska o interpretację dotyczącą art. 156 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973), zwanej dalej "u.p.o.ś.".
Zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Zarządzania Środowiskiem w Ministerstwie Środowiska zawartym w piśmie z dnia 29 marca 2019 r., znak: [...], postępowanie w sprawie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, o której mowa w art. 115a u.p.o.ś., prowadzone jest w przypadku akustycznego oddziaływania na środowisko ręcznie lub mechanicznie wprawianych w ruch dzwonów. Natomiast w przypadku dźwięku dzwonów kościelnych, pieśni czy melodii i innych sygnałów dźwiękowych, emitowanych do środowiska za pośrednictwem urządzeń nagłaśniających, stosuje się art. 156 u.p.o.ś. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast zgodnie z ust. 2, przepisu ust. 1 nie stosuje się do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu. Za naruszenie zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających, o którym mowa w art. 156 ust. 1 u.p.o.s., przewidziana jest kara grzywny (art. 343 u.p.o.ś.).
W świetle powyższych wyjaśnień w ocenie GIOŚ, decyzja Starosty P. powinna dotyczyć tylko hałasu emitowanego do środowiska w wyniku eksploatacji dzwonu konwencjonalnego, zlokalizowanego w wolnostojącej dzwonnicy. Ponieważ decyzja ta dotyczy również instalacji i urządzeń nagłaśniających, eksploatowanych w Parafii w T. , stąd w o cenie GIOŚ, wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 i art. 115a u.p.o.ś.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 04.04.2022 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty P. w części, w której określono dla Parafii R. w T. dopuszczalny poziom dźwięku emitowany do środowiska w porze nocnej.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 18.11.2018 r. na zlecenie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. akredytowany podmiot dokonał pomiaru hałasu emitowanego przez instalację nagłaśniającą zewnętrzną, instalację nagłaśniającą wewnętrzną oraz organy, dzwon żeliwny umieszczony w budynku dzwonnicy oraz dźwięk kurantów emitowany z dwóch głośników megafonowych na wieży kościoła przy ul. [...] w T. . Pomiary zostały wykonane w porze dziennej w dwóch punktach: P1 i P2. W wyniku pomiaru stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu dźwięku emitowanego przez kuranty kościelne oraz instalację nagłaśniającą transmitującą msze święte oraz nabożeństwa poza budynek kościoła. Poziom dźwięku wynosił w punkcie pomiarowym P1 - 55,9 dB, a w punkcie pomiarowym P2 - 62,2 dB.
W oparciu o wyniki pomiarów oraz uwzględniając przeznaczenie terenów wokół kościoła, Starosta P. decyzją z dnia [...].04.2019 r., nr [...] określił dla Parafii R. w T. dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska poza kościołem w kierunku północnym oraz południowym w dzień LAeqD = 50 dB oraz w nocy LAeqN = 40 dB, a także dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska poza kościołem w kierunku wschodnim i południowo-wschodnim w dzień LAeqD = 55 dB oraz w nocy LAeqN = 45 dB.
Podczas kontroli w dniu [...].12.2019 r. na zlecenie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. akredytowany podmiot dokonał pomiaru hałasu emitowanego do środowiska przez kuranty i dzwon żeliwny w kościele w T. . Stwierdzono przekroczenie w porze dnia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w decyzji Starosty P. . W dniu [...].12.2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...].04.2019 r., nr [...],[...] W dniu [...].02.2022 r. wpłynęło pisemne stanowisko Starosty P. , który ocenił, że GIOŚ wadliwie zinterpretował przepisy art. 115a i art. 156 u.p.o.ś. Zdaniem Starosty P. wydana przez niego decyzja jest prawidłowa i powinna pozostać w obrocie prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że jego zadaniem jest zbadanie decyzji Starosty P. w granicach przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Orzekający w tym trybie organ administracji publicznej posiada uprawnienia do rozstrzygnięcia wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji) przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest bezsporne ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. częściowo została wydana w warunkach kwalifikowanego naruszenia prawa opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W myśl art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty P. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji (ust. 1). Organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 2).
Każda decyzja administracyjna objęta jest zasadą ochrony jej trwałości, co ma istotne znaczenie dla pewności obrotu prawnego i zaufania obywateli do władzy publicznej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji" (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996, III SA 595/95, CBOSA).
W doktrynie wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa przesądzają "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki jakie wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 155-156). Oznacza to ewidentną sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a przepisem prawa, naruszenie przepisu, który nie wymaga wykładni prawa oraz skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa (M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] J. Niczyporuk, "Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A.", Lublin 2010, s. 717).
Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.p.o.ś. zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu (art. 156 ust. 2 u.p.o.ś.).
W myśl art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeqD lub L.AeqN. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu laeq d i laeq n w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 u.p.o.ś.).
Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może stanowić tylko oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, którego treść nie budzi kontrowersji interpretacyjnych. Tymczasem G. Ś. swój wniosek o unieważnienie decyzji Starosty P. zbudował na takiej interpretacji art.115a i art. 156 u.p.o.ś., która wyklucza spod normy wskazanej w art. 115a u.p.o.ś. emisję dźwięku pochodzącą z urządzeń nagłaśniających. Jest to rozwiązanie, które nie było nigdy aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ostatnio do tego zagadnienia odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1066/21, LEX nr 3288427 wskazując, że "W ocenie Sądu zróżnicowanie sytuacji w zależności od źródła dźwięku: ręczne/mechaniczne wprawianie w ruch dzwonów lub emisja dźwięku dzwonu z głośnika, nie znajduje prawnego ani logicznego uzasadnienia. Jednym z celów regulacji u.p.o.ś. jest ochrona środowiska przez hałasem, zatem rozróżnienie źródła hałasu ma tu wtórne znaczenie. Rozdzielanie tych sytuacji narusza również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Inaczej bowiem (przy takich samych parametrach natężenia hałasu) należałoby traktować sytuacje i podmioty gdzie dźwięk jest mechaniczny a inaczej gdzie jest emitowany z instalacji, podczas gdy uciążliwość dla środowiska jednego i drugiego jest taka sama. Co więcej prowadzić by to mogło do absurdu, w którym dźwięk emitowany z instalacji pomimo tego, że byłby wielokrotnie bardziej doniosły i uciążliwy dla środowiska niż dźwięk wytwarzany mechanicznie nie podlegałby ograniczeniom i nadzorowi administracyjnemu, a dźwięk (hałas) wytwarzany mechanicznie już tak. Takie rozumowanie kłóci się z zasadami logiki jak również założeniami ustawy Rozdziału V Prawo ochrony środowiska".
Wobec powyższych wyjaśnień uznano, że zarzut GIOŚ dotyczący nieuwzględnienia w weryfikowanej decyzji Starosty P. , że dźwięk emitowany z urządzeń nagłaśniających (w tym kurantów) podlega wyłącznie regulacji zamieszczonej w art. 156 u.p.o.ś., nie znajduje potwierdzenia w treści przepisów art. 115a oraz art. 156 u.p.o.ś. Tego rodzaju argumentacja jest niewystarczająca do wykazania wady kwalifikowanej decyzji Starosty P. .
Niemniej Kolegium było zobowiązane do kontroli decyzji Starosty P. w zakresie przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. niezależnie od zarzutu sformułowanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
Stanowiące podstawę do wydania decyzji przez Starostę P. pomiary hałasu były prowadzone w dniu 18.11.2018 r. w porze dziennej (7.30 do 13.00) co zaznaczono w sprawozdaniu z badań nr [...] sporządzonym dnia 22.11.2018 r. Również w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji Starosta P. dwukrotnie wskazał, że został przekroczony dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia. Niezależnie od jednoznacznego stanu faktycznego Starosta P. w swojej decyzji z dnia 11 kwietnia 2019 r. bezpodstawnie ustalił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez kościół w T. także w porze nocnej (godz. 22.00 - 6.00) w wysokości odpowiednio LAeqN = 40 dB oraz LAeqN = 45 dB.
Ustawodawca wskazuje na korelację pomiędzy wydaniem decyzji a przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu. Wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. może mieć miejsce, gdy emisja hałasu ma charakter ponadnormatywny, a więc taki gdy następuje przekroczenie dopuszczalnych norm. "Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawnym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeqD) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeqN). Tym samym może być on przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy, albo w ciągu całej doby. To, że zgodnie z brzmieniem ust. 3 art. 115a u.p.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. W konsekwencji też tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracyjnego musi być adekwatny do ustaleń zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nigdy nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, które świadczą o podstawie lub o braku podstawy do określonego jego sformułowania" (wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3250/14). W tej sytuacji, skoro pomiary nie pozwoliły na wyznaczenie równoważnego poziomu hałasu porze nocnej zdaniem Kolegium orzekanie o dopuszczalnym poziomie hałasu dla tej pory było bezpodstawne.
Decyzja Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa w części, w której ustalono dla Parafii R. w T. dopuszczalny równoważny poziom dźwięku emitowany przez Parafię w porze nocnej. Starosta orzekając w tym zakresie rażąco naruszył przepisy art. 115a ust. 1 i 3 u.p.o.ś., gdyż nie dysponował pomiarami dla pory nocnej, chociaż zgodnie z art. 115a ust. 1 organ ochrony środowiska może działać tylko na podstawie pomiarów.
Parafia R. w T. wniosła w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję zarzucając jej :
1) Niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. [...] w całości określającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska, podczas gdy za zmianą w/w decyzji przemawiał słuszny interes strony, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (tak np.: [...]) ocena dokonana przez organ I instancji w aspekcie prawnym jest zupełnie inna, niż utrwalona linia orzecznicza organu nadrzędnego, w szczególności organ I instancji wadliwie zastosował normy prawa administracyjnego materialnego będące materialnoprawną podstawą decyzji z 11 kwietnia 2019 r. tj. art. 115a u.p.o.ś. przyjmując, że kościół jest zakładem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 48 u.p.o.ś., a dzwony kościelne instalacją w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 u.p.o.ś., podczas gdy wolnostojąca, przykościelna dzwonnica jako obiekt posiadający fundamenty, ścianę oraz dach powinna zostać zakwalifikowana jako budynek zgodnie z przepisem art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako p.b.), co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem postępowania przez Starostę P.
2) prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej i z pogwałceniem równego traktowania, a także odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez odmienne rozstrzygnięcie sprawy skarżącej względem sprawy rozpoznawanej w tożsamym sprawie faktycznym i prawnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakończonej decyzją nr [...];
3) naruszenie prawa do ochrony interesów skarżącej Parafii przejawiające się w tym, iż pomimo ustanowienia pełnomocnika w sprawie, decyzja SKO z dnia 4.04.2022 r. nie została doręczona pełnomocnikowi,
4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania, że skarżąca uzasadniła istnienie swojego słusznego interesu w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty P. , a w efekcie umorzenia postępowania.
Mając na względzie powyższe uchybienia, wniesiono :
1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr [...] w części i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia 9 czerwca 2020 r. nr [...] w całości,
2. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania,
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia 29 stycznia 2019 r. ([...]) z odwołania Parafii R. w P., która to decyzja wydana została w tożsamej przedmiotowo (tak faktycznie, jak i prawnie) sprawie. SKO w P. przyjęło wówczas słuszną koncepcję, która jest zupełnie inna, niż ta przyjmowana przez Starostę P. . Organ uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. ws. określenia dopuszczalnego poziomu hałasu związanego z funkcjonowaniem dzwonnicy kościelnej, a w konsekwencji umorzył postępowanie w sprawie. SKO w P. w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na fakt, że wydana w w/w przedmiocie decyzja może dotyczyć jedynie zakładu, który posiada legalną definicję, zaś w decyzji której adresatem była skarżąca błędnie zastosowano art. 115a u.p.o.ś., albowiem przyjęto, że kościół jest zakładem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 48 u.p.o.ś., a dzwony kościelne instalacją w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 u.p.o.ś., podczas gdy wolnostojąca, przykościelna dzwonnica jako obiekt posiadający fundamenty, ścianę oraz dach powinna zostać zakwalifikowana jako budynek zgodnie z przepisem art. 3 pkt 2 p.b., a nie jako zakład i instalacja w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. Tak więc decyzja administracyjna wydana na mocy przepisu art. 115a u.p.o.ś. może dotyczyć wyłącznie zakładu zdefiniowanego w przytoczonym powyżej przepisie.
Jedyną podstawą uznania, że w omawianym przypadku występuje wskazany w przepisach zakład w rozumieniu u.p.o.ś. byłoby zakwalifikowanie dzwonnicy jako budowli. Ponieważ w cytowanym akcie prawnym brak jest definicji zarówno budowli, jak i budynku, należy sięgnąć do Prawa budowlanego, który zawiera obie definicje. Przez budowlę ustawodawca rozumie każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z kolei budynek, o którym mowa w art. 3 ust. 2 p.b. to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
W niniejszej sprawie wolnostojąca przykościelna dzwonnica jest budynkiem, albowiem posiada dach i fundamenty, a więc nie jest budowlą pod względem formy i przeznaczania, więc nie można zaliczyć jej do katalogu budowli wymienionych w art. 3 ust. 3 p.b.
W ocenie skarżącej zaistniały prawne podstawy do stwierdzenia nieważności w całości decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wydanej przez Starostę P. .
Dalej podniesiono argumentację dotyczącą art.154 i 155 k.p.a.
Dodatkowo wskazano, iż zdaniem skarżącej naruszono jej prawa do ochrony interesów prawnych, albowiem pomimo iż w sprawie ustanowiony został pełnomocnik (zawiadomienie GIOŚ wraz z kopią wniosku doręczono także pełnomocnikowi) to zaskarżona decyzja SKO nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że teza, iż kościół i dzwonnica nie są zakładem w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska pozostaje w sprzeczności ze zgodną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. W skardze rozpatrywano także interes Parafii na tle przepisów art. 154 i 155 k.p.a., które z oczywistych powodów nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu, że wcześniej Parafia działała przez pełnomocnika, który nie był informowany o przebiegu postępowania wyjaśniono, że ten zarzut jest chybiony, ponieważ pełnomocnictwo adw. M. D.-F. miało charakter szczególny (a nie ogólny) i było wyraźnie ograniczone tylko do reprezentowania Parafii w postępowaniu zwykłym odwoławczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 04.04.2022 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Starosty P. z [...].04.2019 r. nr [...] określającej Parafii R. w T. , dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska, poza zakładem zlokalizowanym w T. przy ul. [...] (dz. o nr ew. [...], [...],[...],[...]) w części, w której określono dopuszczalny poziom dźwięku emitowany do środowiska w porze nocnej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że przedmiotem kontroli jest w tym postępowaniu sądowym decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym (kwalifikowanym), odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny (dalej jako "postępowanie nieważnościowe") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Tym samym w postępowaniu nieważnościowym ocenia się ewentualną wadliwość kwestionowanej decyzji w kwalifikowanym (wąskim) i ściśle określonym zakresie. Innymi słowy nie weryfikuje się kwestionowanej decyzji w zakresie wszystkich jej ewentualnych nieprawidłowości, a jedynie w świetle przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale wyjątkowo także naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, jak te dotyczące toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych – dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6–7).
Wniosek GIOŚ inicjujący kontrolowane postępowanie oparty był na zarzucie rażącego naruszenia prawa. W skardze wprawdzie wprost nie powołano się na tą przesłankę, jednak z jej treści można wywnioskować, iż zarzuca ona kwestionowanej decyzji Starosty właśnie rażące naruszenie prawa.
W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca, wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosi go do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z jego rażącym naruszeniem. Rażące naruszenie oznacza wadliwość, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działanie administracji, zarówno procesowych jak i materialnych, o dużym ciężarze gatunkowym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem administracyjnym, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, LEX nr 51249).
W ocenie Sądu zarówno zarzuty zawarte we wniosku Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17.12.2021 r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, że art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do akustycznego oddziaływania na środowisko dzwonów wprawianych w ruch ręcznie lub mechanicznie, a w przypadku dźwięku emitowanego za pośrednictwem urządzeń nagłaśniających zastosowanie ma wyłącznie art. 156 u.p.o.ś., jak i zarzuty zawarte w skardze, są bezzasadne i nie są przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.p.o.ś. zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Według zaś art. 156 ust. 2 u.p.o.ś. przepisu ust. 1 nie stosuje się do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu.
W myśl art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeqD lub L.AeqN. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu laeq d i laeq n w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 u.p.o.ś.).
Skarżąca Parafia w pierwszej kolejności podnosiła, że nie jest zakładem w rozumieniu art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. Jednak Sąd orzekający aprobuje w pełni pogląd, że nie tylko instalację nagłaśniającą, ale i dzwony kościelne należy uznać za instalację w rozumieniu art.3 pkt 6 u.p.o.ś., a parafię (kościół), w której się znajdują za zakład w rozumieniu art.3 pkt 48 u.p.o.ś., a także że w stosunku do takiej instalacji i zakładu znajduje zastosowanie przepis art.115a u.p.o.ś. (por. wyrok NSA z 04.10.2016 r. o sygn. II OSK 3250/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 01.12.2021 r. o sygn. IV SA/Po 760/21, publ. CBOSA i zawarta tam argumentacja.).
Jak słusznie wyjaśniono w przywołanych wyrokach dzwony kościelne (także "tradycyjne", a nie tylko elektroniczne) stanowią instalację w rozumieniu tych przepisów, a w konsekwencji parafia, na terenie której są one posadowione, jest zakładem w rozumieniu tych przepisów. Dzwony bowiem (zwłaszcza dzwony kościelne usytuowane w dzwonnicach, sygnaturkach, wieżach kościelnych itd.), aby realizować swoją podstawową funkcję, tj. generować dźwięk muszą być tam w odpowiedni sposób umieszczone, zamontowane oraz wprawione w ruch. Są one montowane do jarzma (prostego, wykorbionego, kołowego), które stanowi ruchomy element zawieszenia. Samo jarzmo jest osadzane w nieruchomym siedzisku. O ile kiedyś uruchamiano dzwony ręcznie, o tyle dziś przeważają systemy automatyczne. Niezależnie jednak od sposobu uruchamiania dzwonów, czy też sterowania pracą dzwonów (fazą rozruchu, pełnej pracy i hamowania) całość niewątpliwie tworzy stacjonarne urządzenie techniczne, a więc instalację w rozumieniu art.3 pkt 6 u.p.o.ś. W konsekwencji parafia, jako podmiot posiadający tytuł prawny do terenu, na którym prowadzi instalacje będzie zakładem w rozumieniu art.3 pkt 48 u.p.o.ś. Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisie tym wprowadził legalną definicję zakładu – odrębną od potocznego rozumienia tego słowa, znajdującego swoje odzwierciedlenie w słownikach języka polskiego.
Według przepisu art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. wystarczające jest stwierdzenie, że w konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego wskaźnikami poziomu hałasu w Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Właściwy organ w świetle tego przepisu tylko stwierdza określony stan faktyczny i prawny, przyporządkowując konkretnemu zakładowi określone w rozporządzeniu dopuszczalne poziomy hałasu, które muszą zostać spełnione poza zakładem. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu jest zatem decyzją związaną, a na jej zakres przedmiotowy nie ma wpływu adresat decyzji. Organem właściwym do wydania decyzji jest starosta na podstawie art. 378 ust. 1 u.p.o.ś., po stwierdzeniu na podstawie pomiarów - nawet jednokrotnego - przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Decyzja wydana na podstawie art. 115a u.p.o.ś. ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy więc jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., I OSK 6/10, LEX nr 785428).
Wobec powyższego Starosta P. uprawniony był, a nawet zobligowany, do oceny, czy skarżąca Parafia generuje hałas przekraczający dopuszczalne normy.
Jak już wspomniano zgodnie z art. 156 ust. 2 u.p.o.ś. przepisu ust. 1 (zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach) nie stosuje się do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu. Niewątpliwie w tym przypadku hałas generowany jest przez uroczystości i imprezy związane z kultem religijnym.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji podniósł, że art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do akustycznego oddziaływania na środowisko dzwonów wprawianych w ruch ręcznie lub mechanicznie, a w przypadku dźwięków emitowanych za pośrednictwem urządzeń nagłaśniających zastosowanie ma art. 156 u.p.o.ś.,
Zgodnie z art. 157 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. ewentualne czasowe ograniczenia funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, nie mogą dotyczyć instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego. Jest to wyraz gwarancji Państwa w stosunku do swobody sprawowania i organizowania kultu religijnego.
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt IV KK 475/17 (LEX nr 2433071) na kanwie sprawy o wykroczenie z art. 51 Kodeksu wykroczeń ("Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny"), przyjęto, że zwyczaj w postaci bicia kościelnych dzwonów przywołujących wiernych na Mszę Świętą, który jest w Polsce od wieków przyjętym zachowaniem, może wyłączać bezprawność zachowań wypełniających znamiona czynów zabronionych stypizowanych jako wykroczenia. Trafność swojego stanowiska Sąd Najwyższy wzmocnił argumentacją z art. 156 ust. 2 u.p.o.ś. stwierdzając, że w jego świetle zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających nie dotyczy także uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym. Wywieść z tego należy, że Sąd Najwyższy Mszę Świętą uznał za wchodzącą w zakres pojęcia "uroczystości i imprezy związane z kultem religijnym".
Zauważyć jednak należy, że wyłączenie Mszy Świętej spod zakazu używania urządzeń i instalacji nagłaśniających określonego w art. 156 ust. 1 u.p.o.ś. nie oznacza, że używanie tych urządzeń i instalacji w ogóle nie podlega regulacjom przepisów u.p.o.ś. Wręcz przeciwnie, wówczas emisja dźwięku z tego rodzaju instalacji będzie podlegała kontroli w ramach instytucji służącej ograniczaniu hałasu w środowisku przewidzianej w art. 115a u.p.o.ś., a mianowicie ustaleniu w decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu w razie przekroczeń norm akustycznych powstałych w wyniku użytkowania instalacji nagłaśniającej.
Sąd podkreśla, że w normie art.115a ust.1 u.p.o.ś. zasadniczą przesłanką jest stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do przyczyn przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Tak więc już sama wykładnia językowa pozwala na sformułowanie tezy, że przepis ten dotyczy każdego hałasu, niezależnie od jego źródła pochodzenia. Także wykładnia celowościowa przemawia za takim rozumieniem tego przepisu, gdyż jego celem jest ochrona środowiska. Cel ten można zrealizować jedynie abstrahując od źródła hałasu. Dla środowiska obojętnym jest bowiem źródło hałasu, a istotny jest jedynie fakt przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu.
Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w pełni aprobuje pogląd, iż zróżnicowanie sytuacji w zależności od źródła dźwięku: "ręczne/mechaniczne wprawianie w ruch dzwonów" lub "emisja dźwięku dzwonu z głośnika" nie znajduje prawnego ani logicznego uzasadnienia. Jednym z celów regulacji u.p.o.ś. jest ochrona środowiska przez hałasem, zatem rozróżnienie źródła hałasu ma tu wtórne znaczenie (tak WSA w Krakowie w wyroku z 22.12.2021 r. o sygn. II SA/Kr 1066/21, publ. LEX nr 3288427 i zawarta tam argumentacja).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, iż Kolegium wydało odmienne rozstrzygnięcie sprawy skarżącej względem sprawy rozpoznawanej w tożsamym sprawie faktycznym i prawnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakończonej decyzją nr [...], co powoduje naruszenie równego traktowania i odstępstwo od utrwalonej linii orzeczniczej bez nieuzasadnionej przyczyny – należy wskazać, że jest on niezasadny. Po pierwsze z akt sprawy nie wynika jakiej treści i w jakim stanie faktycznym zapadła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze nr [...] Po drugie, co ważniejsze, brak jest przepisów prawa nakazujących samorządowym kolegiom odwoławczym rozstrzygać w sposób tożsamy do decyzji zapadłych w innych postępowaniach. Dane rozstrzygnięcie zawsze musi być osadzone w realiach konkretnego stanu faktycznego i podejmowane indywidualnie.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia prawa do ochrony interesów skarżącej Parafii przejawiające się w tym, iż pomimo ustanowienia pełnomocnika w sprawie, decyzja SKO z dnia 04.04.2022 r. nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Jak trafnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę pełnomocnictwo adw. M. D.-F. miało charakter szczególny (a nie ogólny) i było wyraźnie ograniczone tylko do reprezentowania Parafii w postępowaniu zwykłym odwoławczym. Potwierdza to analiza akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z [...].04.2019 r. nr [...] W aktach tych do odwołania wniesionego przez skarżącą Parafię załączono udzielone przez Parafię w dniu 29.04.2019 r. adwokat M. D. – F. pełnomocnictwo "do sporządzania, wniesienia i popierania odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...].04.2019 r. nr [...]". W świetle takiej treści pełnomocnictwa miało ono niewątpliwie charakter szczególny i adw. M. D. – F. byłą umocowana do reprezentowania skarżącej Parafii jedynie w toku wyżej opisanego postępowania odwoławczego. Brak więc było podstaw prawnych do doręczenia adwokat M. D. – F. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 04.04.2022 r. nr [...] Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca Parafia skutecznie wniosła skargę.
Reasumując, zarówno zarzuty skargi, jak i argumentacja wniosku GIOŚ o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...].04.2019 r. nr [...], okazały się niezasadne.
Niemniej jednak prawidłowo SKO w P. z innych przyczyn stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] w części dotyczącej określenia dopuszczalnych norm hałasu w porze nocnej.
Brzmienie przepisów art. 115a ust.1 i ust.3 u.p.o.ś. prowadzi bowiem do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się dla konkretnego zakładu powodującego jego emisję w określonej porze doby (dnia lub nocy, albo całej doby). Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeq D) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeq N). Tym samym może być on przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy, albo w ciągu całej doby. To, że zgodnie z brzmieniem ust.3 art.115a u.p.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. W konsekwencji też tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracyjnego musi być adekwatny do ustaleń zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nigdy nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, które świadczą o podstawie lub o braku podstawy do określonego jego sformułowania (por. wyrok NSA z 04.10.2016 r. o sygn. II OSK 3250/14).
Prawidłowo przyjęło więc Kolegium, że Starosta P. bezpodstawnie określił dopuszczalne normy hałasu w porze nocnej, skoro nie przeprowadzono pomiarów w porze nocnej. W ocenie Sądu takie uchybienie słusznie Kolegium uznało to za rażące naruszenie prawa (art. 115a ust. 1 i 3 u.p.o.ś.) i orzekło o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia dopuszczalnych poziomów hałasu w porze nocnej.
Jak trafnie wskazało Kolegium przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 397/14, LEX nr 1987244; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, LEX nr 824448; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 636/20, LEX nr 3053848).
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki wyżej cytowane).
Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; wyrok NSA z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08).
Żadna z wymienionych wyżej przesłanek nie odnosi się do decyzji Starosty P. w tej części, która nie została unieważniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W świetle powyższego zaskarżona decyzja była prawidłowa, a skarga na podstawie art.151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.