IV SA/Po 383/07

IV SA/Po 383/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska
Ewa Makosz-Frymus /przewodniczący/
Izabela Kucznerowicz
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr.sąd.Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie parkowania pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały /-/I.Kucznerowicz /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski KP
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...]czerwca 2000r. Rada Miasta G. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U., Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej: u.d.p.) ustaliła wysokość i sposób uiszczania opłat za parkowanie pojazdów w Strefie Ograniczonego Postoju. Wskazana uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia, z wyjątkiem § 1 ust. 1 lit. d oraz e i ust. 2, które weszły w życie z dniem [...] lipca 2000r.
W skardze z [...] kwietnia 2007r. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając skargę, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że art. 94 Konstytucji przewiduje ustanawianie aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Natomiast w niniejszej sprawie ten warunek nie został spełniony, albowiem powołany przepis art. 13 ust. 2 pkt 4 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w czerwcu 2000r. nie zawierał upoważnienia do wprowadzenia przez gminę opłat za parkowanie, a jedynie przewidywał możliwość pobierania takich opłat. Ponadto powołany art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. jako przepis kompetencyjny, nie uprawniał Rady Miasta G. do ustalenia opłat za parkowanie.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał także, że rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. z 2000r., nr 51, poz. 608) wydane na podstawie art. 13 ust. 4 u.d.p. weszło w życie z dniem 1 lipca 2000r., a więc 2 tygodnie po podjęciu zaskarżonej uchwały. Przy czym powołane rozporządzenie zostało uznane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002r., sygn. akt P 6/02 za niezgodne z Konstytucją, choć i tak nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia uchwały, gdyż upoważnienie takie musi wynikać z ustawy.
W dalszej części uzasadnienia skargi, wskazano, że fakt uchylenia zaskarżonej uchwały przez § 3 uchwały Nr [...]Rady Miasta G. z [...] września 2002r. nie wyłącza możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego powołującego się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994r. sygn. akt W 5/94 istnieje interes prawny w obaleniu domniemania, że uchwała na podstawie której obciążano karami pieniężnymi, była zgodna z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że uchwała została podjęta na podstawie przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r., który miał moc obowiązującą w dacie uchwalenia tej uchwały i zawierał upoważnienie do jej podjęcia.
Nadto organ stwierdził, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały jak i przez cały czas do dnia jej uchylenia, obowiązywało rozporządzenie z 27 czerwca 2000r., to nie można twierdzić, ze została ona podjęta bez właściwego umocowania. W ocenie organu fakt, że zaskarżona uchwała została podjęta w okresie vacatio legis rozporządzenia, nie stanowi naruszenia prawa.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu [...]lipca 2007r. strony podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Jako podstawę prawną wniesienia skargi Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał art. 94 Konstytucji, który to przepis stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
W ocenie Sąd nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w G. była aktem prawa miejscowego, wobec czego podstawa i sposób jej uchwalenia winny odpowiadać normie prawnej wskazanej w art. 94 Konstytucji.
Zaskarżona uchwała został podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 13 ust. 2 pkt 4 u.d.p., wbrew temu co twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, jako podstawy nie wskazano § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r., które w dacie podejmowania uchwały nie zostało jeszcze ogłoszone i nie miało mocy obowiązującej.
Powołany, jako podstawa prawna uchwały, przepis ustawy o samorządzie gminnym określał, że do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach; natomiast przepis ustawy o drogach publicznych stanowił, że opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach.
Skarżący powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002r. w sprawie sygn. akt P 6/02 (publ.: OTK-A 2002/7/91) w którym orzeczono o niekonstytucyjności art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, Nr 86, poz. 958, z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253 i Nr 41, poz. 365) w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608). W punkcie II orzeczono, że pobrane na podstawie przepisów rozporządzeń Rady Ministrów wskazanych w części I w punktach 2-5 wyroku opłaty nie podlegają zwrotowi.
Natomiast w punkcie III powołanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny określił, że art. 13 ust. 4 ustawy powołanej w części I punkt 1 wyroku w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, a także przepisy § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia powołanego w części I punkt 2 tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r.
Rada Miasta G. wskazała, że powyższy wyrok nie ma mocy prawnej ex tunc, wobec czego w okresie obowiązywania uchwały, tj. do dnia uchylenia jej uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2002r. miała ona oparcie w przepisach prawa, które korzystały z domniemania legalności.
Istotnym zagadnieniem pojawiającym się w niniejszej sprawie jest kwestia rozstrzygania przez sąd administracyjny w przedmiocie nieważności, bądź niezgodności z prawem uchwały, która nie obowiązuje w dacie orzekania sądu.
Na gruncie rozstrzygnięć podejmowanych przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach K 10/93 z dnia 11 kwietnia 1994r. (publ.: OTK 1994/1/7) oraz W 5/94 z dnia 14 września 1994r. (publ.: 1994/2/44), ukształtował się pogląd, podzielany przez skład orzekający tutejszego Sądu, że dopuszczalne są skargi na uchwały organów gminy również w sytuacji, gdy uchwały takie zostały uchylone lub zmienione. Uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy, stanowiącej akt normatywny, dokonane po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie zawsze powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne
Warunkiem jednak jest, aby regulacje takich uchwał mogły mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Reasumując, przez obowiązywanie przepisu należy rozumieć stan, w którym norma wyrażana przez ten przepis może mieć zastosowanie do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Natomiast art. 94 ust. 2 u.s.g. określa, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Wówczas uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego, należało przyjąć, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie wskazany powyżej przepis art. 94 u.s.g. w brzmieniu nadanym mu przez art. 43 pkt 49 ustawy z 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2002r., nr 113, poz. 984).
Sąd podziela argumenty skargi, wskazujące, że przepisy powołane przez Radę Miasta G. jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie stanowiły upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisu art. 94 Konstytucji (por. wyrok NSA z 16.05.2001r. sygn. akt III SA 2622/00 publ.: ONSA 2002/3/114).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 marca 2001r. sygn. akt P 11/00 (publ.: OTK 2001/2/33) określił warunki właściwego upoważnienia ustawowego. Stwierdził między innymi, że musi być ono wyraźne, tj. nie oparte tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Ponadto brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiające się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowane jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych, jak również nie podlega też wykładni rozszerzającej, ani celowościowej.
Jeżeli chodzi o przepis § 3 rozporządzenia z 27 czerwca 2000r., który de facto nie został powołany jako podstawa uchwały, a na który organ powołuje się dopiero w odpowiedzi na skargę, uznany został on za niekonstytucyjny przez powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002r. w sprawie sygn. akt P 6/02. W punkcie III wskazanego orzeczenia, określono, że przepisy uznane w punkcie I za niekonstytucyjne, tracą moc z dniem 30 listopada 2003r.
Doktryna i orzecznictwo przyjmują, że nie można uznać za zasadną ogólnej reguły, że w razie skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości wskazania w oparciu o art. 190 ust. 3 Konstytucji terminu utraty mocy przez akt normatywny, to do nadejścia tego terminu akt zachowuje moc. Musi ona być zmodyfikowana przez uwzględnienie wyników zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej (vide: B. Adamiak "Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą - jako przesłanka prawidłowości decyzji administracyjnej" publ.: Przegląd Sądowy 2007/1/3., postanowienie SN z dnia 7 grudnia 2000 r., III ZP 27/00, pub.: OSNAPiUS 2001 nr 10, poz. 331, wyrok SN z dnia 5 września 2001 r., II UKN 542/00, publ.:OSNP 2003 nr 11, poz. 276, wyrok SN z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 419/01, publ.: OSNAPiUS 2002 nr 23, poz. 580, wyrok SN z dnia 27 września 2002 r., II UKN 581/01, publ.: OSNAPiUS 2002 nr 23, poz. 581, wyrok SN z dnia 18 grudnia 2002 r., I PKN 668/01, publ.:OSNP 2004 nr 3, poz. 47)
Ponad wskazane wyżej argumenty, skarżący wykazał interes prawny polegający na istnieniu związku, pomiędzy zaskarżonym aktem prawa miejscowego a sytuacją obywateli do których miały zastosowanie jego przepisy, wskazują jednocześnie na rażące naruszenie art. 94 Konstytucji
Mając na uwadze treść art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, należy wskazać że skarżący nie był zobowiązany do wyczerpania trybu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, została oparta na wadliwej podstawie prawnej.
Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Z kolei wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy musi być także uznana za wadliwą.
Wbrew bowiem stanowisku gminy nie stanowi bezwzględnej reguły iż w razie skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości wskazania terminu utraty mocy przez akt normatywny na podstawie art. 190 ust. 3 akt ten do nadejścia terminu zachowuje swą moc.
Dla oceny prawidłowości aktu administracji publicznej bądź uchwały samorządu terytorialnego znaczenie ma wyłącznie klasyfikacja wyroków TK na wyroki o zgodność lub niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą (por. B.Adamiak "Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą... " PS. 20074/1/3-t.1). Stąd też na podstawie art. 94 ust. 1 u.s.g. należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały.
Ubocznie wskazać należy, że stanowisko takie znajdujące oparcie w powoływanych rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego, prezentowały sądy administracyjne w analogicznych sprawach (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2003 r. w sprawie II SA 564/03 niepubl., 24 listopada 2005 r. w sprawie I OSK 1065/05, pul. LEX nr 196653, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2005 r. w sprawie VI SA/Wa 1968/04 niepubl.).
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku zgodnie art. 147 § 1 p.p.s.a.
/-/I.Kucznerowicz /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski
KP