IV SA/Po 378/16

IV SA/Po 378/16 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 2035/16 - Postanowienie NSA z 2016-09-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Odrzucono skargę
Odrzucono skargę
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział IV w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P., L. G., J. K. i T. I. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 13 sierpnia 2015 r., [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy B. postanawia: odrzucić skargę /-/ J. Stankowski
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] Rada Gminy B. dokonała wyboru G.L. na stanowisko przewodniczącego tejże Rady.
Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (złożonym tego samego dnia) radni P.P., L.G., J.K. i T.I. – powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – dalej "u.s.g.") wezwali Radę Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa, którego ich zdaniem dopuściła się Rada podejmując uchwałę z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...].
W ocenie występujących radnych Rada Gminy B. naruszyła:
– § 16 ust. 2 Statutu Gminy B. stanowiącego Załącznik do uchwały nr [...]Rady Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. poprzez niepodjęcie uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego na najbliższej sesji i podjęcie chwały w tym zakresie dopiero na sesji w dniu [...] sierpnia 2015 r.;
– regulamin głosowania w wyborach Przewodniczącego Rady Gminy B. wskutek przeprowadzenia głosowania niezgodnie z tym regulaminem, a w szczególności naruszyła zasady tajności głosowania, nieuprawnionego powtórzenia (reasumpcji) głosowania i otwierania urny do głosowania.
Wskazując na powyższe P.P., L.G., J.K. i T.I. wystąpili do Rady Gminy B. o uchylenie kwestionowanej uchwały.
Dnia [...] kwietnia 2016 r. radni Rady Gminy B. P.P., L.G., J.K. i T.I. – reprezentowani przez adwokata D.Ż. – złożyli wspólną skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...]. W skardze ponowili zarzuty uprzednio podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ponadto wskazali na naruszenie art. 25a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i podjęcie uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady przy uwzględnieniu głosów radnego, którego obowiązywał bezwzględny zakaz głosowania wynikający z wymienionego przepisu (uchwała dotyczyła interesu prawnego wybranego Przewodniczącego).
W uzasadnieniu skargi skarżący radni przedstawili argumentację przemawiającą za uznaniem ich legitymacji skargowej. Wyrazili przekonanie, iż posiadają oni umocowanie do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż posiadają interes prawny z art. 19 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.g. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Wadliwe procedowanie Rady Gminy B. dotyczące wyboru nowego Przewodniczącego Rady uniemożliwiło Radnym dokonanie wyboru ze swojego grona Przewodniczącego zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. odpowiedź na skargę złożył Przewodniczący Rady Gminy B.. Wniósł o oddalenie skargi i uznał podniesione zarzuty za bezzasadne.
Wezwaniem z dnia [...] maja 2016 r. (k. 29 akt sądowych) Przewodniczący Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 3/12 – wystąpił do Rady Gminy B. o przesłanie odpowiedzi na skargę podpisaną przez osobę upoważnioną do występowania w imieniu Rady przed sądem administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2016 r. Wójt Gminy B. wskazał, że jego zdaniem skarga radnych jest zasadna i wystąpił o jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zachodzi podstawa do odrzucenia skargi.
Przed wyjaśnieniem motywów niniejszego postanowienia konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych, a w tym także dotyczących zmian w procedurze sądowoadministracyjnej dokonanych w przeciągu ostatniego roku.
Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że kognicja sądów administracyjnych – zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") obejmuje kontrolę działalności administracji, między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Z powyższego wynika, że zaskarżone do sądu administracyjnego mogą być uchwały (lub inne formy aktów), które stanowią akty prawa miejscowego, albo uchwały nie mające takiego charakteru, jeżeli zostały podjęte "w sprawach z zakresu administracji publicznej".
Prima facie może budzić pewne wątpliwości, czy uchwała w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy jest uchwałą podejmowaną "w sprawach z zakresu administracji publicznej". Ma ona bowiem w swej istocie charakter nakierowany na wewnętrzną organizację tego organu.
Zauważyć należy, że uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Gmina może wykonywać także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g. Mając to na uwadze należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że co do zasady dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno-kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu.
Uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 u.s.g. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w tym trybie objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym. Można więc uznać, że zaskarżona uchwała z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] jest uchwałą "z zakresu administracji publicznej".
Stwierdzenie ogólne o zaskarżalności do sądu administracyjnego uchwały w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy nie oznacza jeszcze, że skarga każdego podmiotu przeciwko takiej uchwale może być zawsze uznana za dopuszczalną. Skuteczne wniesienie skargi wymaga bowiem spełnienia przesłanek podmiotowych.
W obecnym stanie prawnym, ustalonym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658 ze zm.), "sąd odrzuca skargę [...] jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego" (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.). Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.).
W odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".
Zestawienie art. 101 u.s.g. oraz obowiązującego obecnie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi więc do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei nie wykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie tyle do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.
W niniejszej sprawie skargę wnieśli P.P., L.G., J.K. i T.I. będący radnymi Rady Gminy B., która podjęła kwestionowaną przez nich uchwałę z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...]. Jak już wcześniej wskazano skarżący swój interes prawny upatrują w art. 19 ust. 1 u.s.g. podkreślając, że przewodniczący rady mógł być wybrany "z grona radnych".
Oceniając legitymację skarżących wyjaśnić należy, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej.
W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008 r., II SAB/Bd 21/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699). Interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarżący nie dopełnili obowiązku wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła ich własny, indywidualny interes prawny. Poza wskazaniem, że przewodniczącego rady gminy wybiera się z grona radnych (art. 19 ust. 1 u.s.g.) nie wywiedziono w żaden sposób, iż uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących i pozbawia ich np. pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.
Dokonując z urzędu oceny istnienia warunków skutecznego wywiedzenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących.
Odnosząc się do wyjaśnień P.P., L.G., J.K. i T.I. zawartych w skardze Sąd po pierwsze stoi na stanowisku, że legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym. Taką tezę wyrażano w licznych orzeczeniach i sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela. Mianowicie, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992/3-4/89 korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.) przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W myśl postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995/2/73 korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 u.s.g.
Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że radny – tak jak każdy inny zainteresowany podmiot – musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień. Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2534/10, Lex nr 992527).
Skarżący nie może więc opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady gminy, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie gminy, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości.
Reasumując należy wskazać, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania.
Odnosząc się do treści art. 19 ust. 1 u.s.g. wskazywanego przez P.P., L.G., J.K. i T.I., Sąd wyjaśnia, że przepis ten nie daje podstawy oby uznać interes prawny każdego radnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej wyboru przewodniczącego rady. Stanowi on jedynie, że to "Rada gminy" wybiera "ze swego grona" przewodniczącego – określa więc z jakiej grupy osób i jaki organ wybiera kandydata na omawiane stanowisko. Analizowany przepis nie reguluje – co trzeba podkreślić – uprawnień poszczególnych osób wchodzących w skład rady.
W tym miejscu należy dopowiedzieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych art. 19 ust. 1 u.s.g. bywa niekiedy przedmiotem analiz w kontekście interesu prawnego radnych. Orzecznictwo to dotyczy jednak nie uznania interesu wszystkich radnych, ale o zestawienia regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 u.s.g. z regulacją z art. 25a u.s.g., w myśl której "Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". Ze wskazanych przepisów wywiedziono, że art. 19 ust. 1 u.s.g. może stanowić podstawę do uznania interesu prawnego radnego kandydującego na stanowisko przewodniczącego rady, a to z kolei może mieć ewentualnie znaczenie w odniesieniu do kwestii dopuszczalności oddania przez niego głosu w trakcie głosowania o jego wyborze (art. 25a u.s.g.) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 1865/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). To nie oznacza jednak, że automatycznie inni radni generalnie mają legitymację skargową w zaskarżaniu uchwał o wyborze przewodniczącego rady, gdy nie są osobami kandydującymi na to stanowisko. Na marginesie można dodać, że gdyby przyjąć, iż każdy radny ma interes prawny w odniesieniu do uchwały o wyborze przewodniczącego rady z uwagi na to, że potencjalnie sam mógł zgłosić swoją kandydaturę, to doprowadziłoby to do paradoksalnej sytuacji, w której żaden z radnych nie mógłby głosować w tego rodzaju sprawie (por. art. 25a u.s.g.).
Wreszcie Sąd zauważa, że legitymację radnego w zaskarżeniu uchwały można uznać wyjątkowo wówczas, gdy dotyczy ona go personalnie w aspekcie organizacyjnym – dotyczy to na przykład uchwał, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu (por. np. wyrok z dnia 15 września 2009 r., II OSK 461/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Radni P.P., L.G., J.K. i T.I. nie zostali wybrani ani nawet nie byli kandydatami na stanowisko Przewodniczącego Rady Gminy B. (zob. strona 6 protokołu [...] sesji Rady Gminy B.). Jako radni – członkowie organu kolegialnego – nie mają oni zatem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., których naruszenie może być podstawą skutecznego wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...].
Z tych wszystkich względów Sąd – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 P.p.s.a. – odrzucił skargę na posiedzeniu niejawnym.
/-/ J. Stankowski