IV SA/PO 377/22

IV SA/Po 377/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Maciej Busz /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela-Bak-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 377/22
Uzasadnienie
Starosta P. decyzją z [...].02.2022 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Sp. z o.o. nr [...] projektowanej w m. W. , na działce nr ewid. [...], gmina K. .
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę określonej inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi. Podstawę wydania konkretnej decyzji stanowią przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego,
w tym dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Teren, na którym zlokalizowana jest projektowana inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi W. w rejonie ulic: [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2021 r. Działka nr ewid. [...], obręb W. znajduje się na terenie przeznaczonym pod tereny rolnicze, oznaczonym na rysunku planu symbolem 2R. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie spełnia założeń w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren oznaczony symbolem 2R stanowi obszar dla działalności rolniczej i nie wyznaczono na nim obszaru dla możliwości lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 13 pkt 2 lit. e zakazuje sytuowanie obiektów wymagających zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Planowana inwestycja obejmująca posadowienie wieży o konstrukcji stalowej wraz z szafami technologicznymi do obsługi anten zawieszonych na wieży oznacza zmianę przeznaczenia tej działki na cele nierolnicze. Wieża stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi obiekt budowlany, który służy do celów realizacji usług telefonii komórkowej, a więc zadań telekomunikacyjnych innych niż rolnicze.
Zgodnie art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741 t.j., dalej u.p.z.p.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że jest on aktem normatywnym wyrażającym przepisy prawa obowiązującego na obszarze danej gminy i stanowi podstawę działania organów administracji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, zarówno organy jak i obywatele powinni się stosować do zasady "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 515/14, z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 525/12). Jeżeli zatem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił, określony sposób zagospodarowania, to takie ustalenia pozostają wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i właścicieli nieruchomości.
Organ I instancji widząc sprzeczność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odstąpił od wzywania inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, gdyż ich usuwanie we wskazanym zakresie i tak będzie niewystarczające (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25.04.2017r. sygn. akt II SA/Bk 202/17).
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła P. sp. z o.o., z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie w całości przez organ II instancji oraz o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w W. , gmina K. , zgodnie z wnioskiem skarżącej.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie :
a) przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) – dalej : "p.b." poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w W. , gmina K. , podczas gdy skarżąca spełniła wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., a zatem organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;
b) naruszenie przepisów art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi W. w rejonie ulic: [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2021 r., i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącej pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w powiązaniu z przepisami art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Celem regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności przepisu art. 46, jest zapobieganie tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Ustawodawca zapewnił normą rangi ustawowej, by postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie blokowały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan miejscowy inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. W art. 46 ust. 2 ustawy ustawodawca istotnie ograniczył swobodę oceny organu przesądzając, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ratio legis przepisu art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Proces wykładni postanowień tego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawy, regułą jest możliwość zabudowy infrastruktura telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Zgodnie z reguła excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy.
Wojewoda decyzją z [...].05.2022 r. nr [...] :
1. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dyspozytywnej podstawy prawnej przywołującą art. 35 ust. 1 p.b. i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.;
2. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że przedmiotem sprawy jest budowa w północno-zachodnim narożniku dz. o nr. ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] - gmina wiejska, bezobsługowej, wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej typu [...] o wysokości całkowitej 61,95 m (cokół wieży: 0,45 m, trzon wieży: 60,00 m, iglica odgromowa: 1,50 m), dróg kablowych oraz szaf technologicznych do obsługi: 9 anten rozsiewczych (zawieszonych na wysokości 58,50 m n.p.t. i skierowanych po trzy na azymut 80°, 200° i 320°), 7 anten radioliniowych (zawieszonych na wysokości 54,80 m n.p.t.-56,40 m n.p.t.) oraz 12 urządzeń RRU (zawieszonych po 6 na wysokości 58,50 m n.p.t. i 57,80 m n.p.t.).
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) - dalej "u.p.z.p." w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Postanowienia planu określają te cele na przyszłość, od dnia wejścia planu w życie. Ponadto ustawodawca w art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zaznaczył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że jest on aktem normatywnym wyrażającym przepisy prawa obowiązującego na obszarze danej gminy i stanowi podstawę działania organów administracji publicznej. Dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja obowiązuje uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi W. w rejonie ulic: [...], opublikowana [...] kwietnia 2021 r. w Dz. Urz. Woj. [...]. pod poz. [...]. - dalej: "plan miejscowy". Zgodnie z częścią graficzną planu miejscowego teren inwestycyjny oznaczony jest symbolem "2R" (tereny rolnicze), dla którego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu określono w § 6 pkt 3 planu miejscowego, gdzie zakazano realizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Na analizowanym terenie szczegółowe zasady kształtowania zabudowy opisano w § 13 pkt 1-2 planu miejscowego, gdzie ustalono rolniczy sposób zagospodarowania z dopuszczeniem lokalizacji m.in. urządzeń, sieci i obiektów infrastruktury technicznej z zakazem sytuowania stacji transformatorowych, przepompowni ścieków, konstrukcji wsporczych oraz innych obiektów wymagających zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (§ 13 pkt 2 lit. e planu miejscowego), przy czym plan miejscowy na terenach rolniczych (m.in. 2R) w zakresie infrastruktury technicznej dopuścił roboty budowlane dla uzbrojenia terenów, w tym zakresie sieci infrastruktury technicznej, w szczególności sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i teleinformatycznej, tylko jako sieć podziemną (§ 23 pkt 3).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyną odmowy pozwolenia na budowę był fakt niezgodności inwestycji z § 13 pkt 2 lit. e planu miejscowego. Swoje stanowisko Starosta P. wywiódł z faktu, że budowa stacji bazowej wiąże się z posadowienia wieży o konstrukcji stalowej wraz z szafami technologicznymi, która jako obiekt budowlany, służący do celów realizacji usług telefonii komórkowej, zmieni przeznaczenie działki na cele nierolnicze, na co nie pozwala plan miejscowy. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że przy dokonywaniu wykładni planu miejscowego organ administracji architektoniczno- budowlanej powinien brać pod uwagę przepisy art. 46 ust. 1-2 specustawy telekomunikacyjnej, w których regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie miejscowym, a m.in. przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
W świetle powyższego kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej jest możliwa na terenie inwestycyjnym w oparciu o wskazane wyżej ustalenia planu miejscowego oraz czy jej ewentualna lokalizacja będzie zgodna z przepisami środowiskowymi, jak również techniczno-budowlanymi.
W ocenie Wojewody zapisy obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego należy interpretować w powiązaniu z przepisami art. 46 ust. 1 i 2 specustawy telekomunikacyjnej. Decyzja organu I instancji w ogóle nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący wykładni zapisów planu miejscowego w powiązaniu z przepisami specustawy telekomunikacyjnej. Uchwalony przez Radę Gminy K. plan miejscowy wszedł w życie w czasie obowiązywania specustawy telekomunikacyjnej. W związku z czym w odniesieniu do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być on łącznie stosowany z przepisami specustawy telekomunikacyjnej.
W ocenie Wojewody istotne jest określenie relacji zapisów obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego z przepisami specustawy telekomunikacyjnej, których nie uwzględnił Starosta P.. Konwalidując powyższy błąd organ odwoławczy wyjaśnił, że na tej samej działce inwestycyjnej w odległości 68,2 m od planowanej stacji bazowej (w północno- wschodnim narożniku działki) stoi już inna wieża telefonii komórkowej, którą wybudowano na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "T" (teren infrastruktury technicznej - telekomunikacja). Szczegółowe zapisy w zakresie zasad kształtowania powyższej infrastruktury określono w § 14 planu miejscowego, gdzie ustalono lokalizację obiektów związanych z telekomunikacją, takich jak m.in. stacje bazowe telefonii komórkowej. Analiza powyższych zapisów planu miejscowego pozwala na sformułowanie tezy, że plan miejscowy co prawda w miejscu przedmiotowego przedsięwzięcia, ze względu na konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przy jednoczesnym dopuszczeniu podziemnej sieci infrastruktury technicznej, zakazuje lokalizacji stacji bazowych, to jednak nie zakazuje ich budowy na innych terenach objętych planem miejscowym, czego przykładem jest wskazany w innym miejscu na tej samej działce teren oznaczony symbolem "T". Dlatego wyłączeniu podlega stosowanie art. 46 ust. 1 i 2 specustawy telekomunikacyjnej, bowiem lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, do której bez wątpienia należy zaliczyć stację bazową telefonii komórkowej, jest umieszczona w planie miejscowym, a przyjęte w planie miejscowym rozwiązania nie uniemożliwiają lokalizowania tego typu inwestycji. W zaistniałej sytuacji planowana lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym.
Podsumowując stwierdzono, że roboty budowlane związane z budową planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Sp. z o.o., są niezgodne z zapisami obowiązującego na działce nr [...] planu miejscowego, który nie narusza przepisów specustawy telekomunikacyjnej. Zdaniem Wojewody w realiach niniejszej sprawy organ I instancji odstępując od konieczności wezwania inwestora do usunięcia ww. nieprawidłowości nie naruszył art. 35 ust. 3 p.b., ponieważ zmiana lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej poza terenem infrastruktury technicznej, który był już zabudowany, nie zmieniłaby sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę organ I instancji powołał się na art. 35 ust. 1 p.b. bez jego uszczegółowienia, stąd wobec stwierdzenia niezgodności inwestycji z planem miejscowym zaskarżoną decyzję należało uchylić w części dyspozytywnej podstawy prawnej i w to miejsce przywołać całą podstawę prawną, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. Nieprawidłowość ta nie wpłynęła na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygając w trybie odwoławczym zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy był zobowiązany zgodnie z art. 15 k.p.a. do konwalidowania popełnionego błędu i zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono :
1. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2022 roku, nr znaku [...], wyłącznie w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną, oraz jej utrzymanie w mocy w pozostałej części, podczas gdy zaskarżona decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2. naruszenie przepisów art. 46 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi W. w rejonie ulic: [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2021 r., i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącej pozostaje w sprzeczności z w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania.
Ponownie podkreślono, że z ust. 1 art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wyraził swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że naruszałoby ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia. Z przepisu tego wynika zatem, że aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na wymienionych terenach nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji.
Postanowienie §13 pkt. 2 lit e) uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2021 roku jest oczywiście sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (bowiem z art. 46 ust. 2 ustawy wynika wprost, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej), w związku z czym - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 46 ust. 1a w/w ustawy - należy je pomijać przy dokonywaniu oceny zgodności wnioskowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Organ nie dostrzegł, iż przywołana regulacja de facto wyklucza możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze
Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, że w niniejszej sprawie przepis art. 46 ust. 2 ustawy nie znajduje zastosowania, bowiem w planie przewidziano teren oznaczony symbolem T - jako teren przeznaczony pod stację bazową telefonii komórkowej, a to oznacza, że w analizowanym planie miejscowym została umieszczona lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Podkreślono, że sytuacja, o której mowa w przepisie art. 46 ust. 2 ustawy zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2017 roku, sygn. akt II SA/Go 814/17; podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 marca 2020r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 895/19). W tym zakresie podzielono stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 roku (sygn. akt II OSK 1020/14), że przeznaczenie terenu w obowiązującym planie miejscowym na infrastrukturę telekomunikacyjną, jednakże w taki sposób, że w konkretnej sytuacji nie można mówić o rozmieszczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej, nie powoduje tego, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Tak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wówczas, gdy w planie miejscowym nastąpi wyznaczenie niewielkich terenów na infrastrukturę telekomunikacji czy też niewielkiego obszaru pod stację bazową.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, zauważono, iż na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem T znajduje się już stacja bazowa telefonii komórkowej innego operatora i obiektywnie nie ma takiej możliwości, by skarżąca posadowiła swoją infrastrukturę telekomunikacyjną na tym zajętym terenie. Wbrew przeciwnym twierdzeniom organu, obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje rozmieszczenia inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - określa jedynie niewielki, zajęty już przez innego operatora obszar, który ex post został przeznaczony pod infrastrukturę telekomunikacyjną.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 08.07.2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Wojewody z 06.05.2022 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z [...].02.2022 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Sp. z o.o. nr [...] projektowanej w m. W. , na działce nr ewid. [...], gmina K. w części dyspozytywnej podstawy prawnej, t.j. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), i w to miejsce przywołująca art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., a w pozostałej części utrzymująca ją w mocy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 j.t., dalej jako p.b.) , a przede wszystkim jej art. 35 ust. 1 pkt 1. W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W kontrolowanej sprawie, na obecnym etapie jej załatwienia, istota sporu dotyczy oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. obejmującego teren planowanej inwestycji, ponieważ stwierdzenie przez organy obu instancji braku takiej zgodności stanowiło wyłączną przesłankę orzeczonej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
W związku z tym należy podkreślić, w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia m.p.z.p., nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia m.p.z.p. nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. np. wyroki NSA: z 02.02.2006 r., II OSK 490/05; z 09.05.2018 r., II OSK 1508/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (zob. wyrok NSA z 25.11.2005 r., II OSK 586/09, CBOSA). Dlatego stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej dokonujących interpretacji postanowień m.p.z.p. w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie (por. wyrok WSA z 09.09.2008 r., II SA/Bd 499/08, CBOSA).
Plan miejscowy kształtuje ład przestrzenny na danym terenie. Zatem oceniając zgodność projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z planem, organ winien mieć na uwadze także wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc w takim przypadku ocenić, czy owa inwestycja jest zgodna z celem (celami), jakie zakłada dany plan miejscowy.
Co istotne, na gruncie niniejszej sprawy – w której jest niesporne, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne (stacja bazowa telefonii komórkowej) stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej – należy mieć na uwadze również odnośne przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, z późn. zm.; w skrócie "u.w.r.u.s.t.").
Zgodnie z jej art. 46 ust. 1 i 2 – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).
Ponadto w myśl art. 46 ust. 1a – dodanego przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815), z dniem 25 października 2019 r. – : "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Objaśniając potrzebę wprowadzenia tak kategorycznej regulacji, autorzy projektu ww. ustawy zmieniającej wskazali w jego uzasadnieniu, że:
"[...] pomimo obowiązującego zakazu (art. 46 ust. 1) ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (w tym m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej), nadal w praktyce zdarzają się sytuacje, iż obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierają tego typu zakazy bądź ograniczenia. Sytuacja taka utrzymuje się pomimo faktu, iż zakaz przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy znalazł się już w pierwotnym brzmieniu ustawy, a więc obowiązuje od 2010 r. Należy przy tym zauważyć, iż w pierwotnym brzmieniu ustawy znalazło się uregulowanie przewidziane w art. 75 ust. 2, zgodnie z którym w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, gminy miały dostosować treść planów miejscowych obowiązujących na obszarze ich właściwości do wymagań określonych w art. 46 ust. 1. Regulacja ta została uchylona mocą ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1256). Nie wprowadzono natomiast żadnej innej regulacji zastępczej, która sprzyjałaby eliminacji z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazów niezgodnych z art. 46 ust. 1. W związku z powyższym proponuje się wprowadzić dodatkowe uregulowanie w art. 46 ust. 1a, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Proponowana regulacja zapewni zatem, iż ewentualnie istniejące jeszcze w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazy czy ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (co przecież nie powinno mieć miejsca, jako wprost niezgodne z obowiązującym od 2010 r. art. 46 ust. 1) z mocy prawa nie mają zastosowania. Proponowane rozwiązanie domyka zatem całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. [...]" (Druk nr 3484 Sejmu RP VIII kadencji).
Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami tej ustawy (tak w wyroku NSA z 25.01.2022 r., sygn. II OSK 1176/19, publ. LEX nr 3306764).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy należy wskazać, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja (działka nr ewid. [...]) obowiązuje Uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi W. w rejonie ulic: [...], opublikowana [...] kwietnia 2021 r. w Dz. Urz. Woj. [...]. pod poz. [...]. - dalej: "plan miejscowy".
Działka nr ewid. [...], obręb W. znajduje się na terenie przeznaczonym pod tereny rolnicze, oznaczonym na rysunku planu symbolem 2R (zob. § 4 pkt 4 planu).
Zgodnie z częścią graficzną planu miejscowego teren inwestycyjny oznaczony jest symbolem "2R" (tereny rolnicze), dla którego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu określono w § 6 pkt 3 planu miejscowego, gdzie zakazano realizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Na analizowanym terenie szczegółowe zasady kształtowania zabudowy opisano w § 13 pkt 1-2 planu miejscowego, gdzie ustalono rolniczy sposób zagospodarowania z dopuszczeniem lokalizacji m.in. urządzeń, sieci i obiektów infrastruktury technicznej z zakazem sytuowania stacji transformatorowych, przepompowni ścieków, konstrukcji wsporczych oraz innych obiektów wymagających zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (§ 13 pkt 2 lit. e planu miejscowego), przy czym plan miejscowy na terenach rolniczych (m.in. 2R) w zakresie infrastruktury technicznej dopuścił roboty budowlane dla uzbrojenia terenów, w tym zakresie sieci infrastruktury technicznej, w szczególności sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i teleinformatycznej, tylko jako sieć podziemną (§ 23 pkt 3).
Przyczyną odmowy pozwolenia na budowę był fakt niezgodności inwestycji z § 13 pkt 2 lit. e planu miejscowego, który stanowi, że na terenie rolniczym 2R dopuszcza się lokalizację urządzeń, sieci i obiektów infrastruktury technicznej z zakazem sytuowania stacji transformatorowych, przepompowni ścieków, konstrukcji wsporczych oraz innych obiektów wymagających zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na tereny nierolnicze.
Niewątpliwie dokonując sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek uwzględnić również przepisy art. 46 u.w.r.u.s.t. Z przepisu art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. wynika reguła ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r. II OSK 1925/20, LEX nr 3100472), jednakże nie oznacza to, że tzw. inwestycje telekomunikacyjne mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r. II OSK 1632/16). Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że w sytuacji gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w miejscowym planie, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Przyjmuje się, że gmina w ramach władztwa planistycznego może wskazać tereny na których może być realizowana inwestycja celu publicznego polegająca na budowie bazy telefonii komórkowej, a na jakim terenie wprowadza się ograniczenie (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 10.07.2018 r. o sygn. II SA/Bd 259/18, publ. CBOSA). W odniesieniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też pogląd, że przepis art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzanych w planie zakazów lub ograniczeń (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17). Plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (por. wyrok NSA z 17.02.2022 r., sygn. II OSK 544/19, publ. LEX nr 3360954 - wyrok z dnia 17 lutego 2022 r. ).
W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.u.s.t. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ww. ustawy jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.u.s.t. zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (zobacz: wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 i wskazane tam orzecznictwo).
Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd orzekający stwierdza, że wykładnia ustaleń planistycznych zaprezentowana przez organy obu instancji – a także zakres poczynionych przez te organy ustaleń faktycznych – świadczą o nieuwzględnieniu we właściwy sposób unormowań art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. Organ I instancji w swej decyzji w ogóle nie uwzględnił w swych rozważaniach treści art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. Jest bowiem poza sporem, że decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych rozważań w zakresie tych przepisów. Organ odwoławczy próbując konwalidować ów brak odniósł się do treści art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. Wojewoda w motywach swego rozstrzygnięcia stwierdził, że Starosta wydając decyzję odmowną nie naruszył przepisów art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. Zdaniem Wojewody w kontrolowanej sprawie wyłączeniu podlega stosowanie art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., bowiem lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jaką stanowi stacja bazowa telefonii komórkowej, jest umieszczona w planie miejscowym, a przyjęte w planie miejscowym rozwiązania nie uniemożliwiają lokalizowania tego typu inwestycji. Dlatego planowana lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym, przy czym zakaz sytuowania tego typu obiektu w miejscu przedstawionym w projekcie zagospodarowania terenu nie powoduje włączenia przepisów art. 46 u.w.r.u.s.t.
W ocenie Sądu, taka wykładnia planu miejscowego oraz art. 46 u.w.r.u.s.t. jest co najmniej przedwczesna.
Organ odwoławczy, wyjaśnił, że na tej samej działce inwestycyjnej w odległości 68,2 m od planowanej stacji bazowej (w północno- wschodnim narożniku działki) stoi już inna wieża telefonii komórkowej, którą wybudowano na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "T" (teren infrastruktury technicznej - telekomunikacja). Szczegółowe zapisy w zakresie zasad kształtowania powyższej infrastruktury określono w § 14 planu miejscowego dotyczącym obszaru oznaczonego symbolem T, gdzie ustalono lokalizację obiektów związanych z telekomunikacją, takich jak m.in. stacje bazowe telefonii komórkowej. Analiza powyższych zapisów planu miejscowego pozwala na sformułowanie tezy, że plan miejscowy, co prawda w miejscu przedmiotowego przedsięwzięcia, ze względu na konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przy jednoczesnym dopuszczeniu podziemnej sieci infrastruktury technicznej, zakazuje lokalizacji stacji bazowych, to jednak nie zakazuje ich budowy na innych terenach objętych planem miejscowym, czego chociażby przykładem jest wskazany w innym miejscu na tej samej działce teren oznaczony symbolem "T". W tych okolicznościach sprawy wyłączeniu zdaniem Wojewody podlega stosowanie art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., bowiem lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, do której bez wątpienia należy zaliczyć stację bazową telefonii komórkowej, jest umieszczona w planie miejscowym, a przyjęte w nim rozwiązania nie uniemożliwiają lokalizowania tego typu inwestycji.
Sąd podkreśla jednak, że organy nie zbadały, czy w ogóle byłoby możliwe zrealizowanie planowanej inwestycji w tamtej lokalizacji (na terenie oznaczonym symbolem "T"), ani czy jej położenie odpowiada wymogom i celom projektowanej inwestycji. Jest bowiem wiedzą powszechnie znaną, że konkretna stacja bazowa nie może być zlokalizowana w dowolnym miejscu, lecz tylko w określonej (acz z pewną tolerancją) odległości (położeniu) względem stacji już istniejących, tak aby w odpowiedni sposób uzupełniała ("wpisywała się" w) sieć już istniejącą, w celu osiągnięcia zamierzonej poprawy lub zwiększenia tzw. zasięgu sieci bezprzewodowej. Na tym etapie postępowania nie sposób więc było kategorycznie wykluczyć, że lokalizacja, o której mowa w § 14 planu, mogłaby okazać się zupełnie nieprzydatna, zwłaszcza z technicznego punktu widzenia, dla realizacji zamierzonej inwestycji.
Jest to o tyle istotne, że dokonując oceny postanowień planu miejscowego należy mieć na uwadze również cel ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (wynikający zresztą, w istotnej mierze, już z jej tytułu: "... o wspieraniu rozwoju..."), a zwłaszcza ratio legis art. 46 tej ustawy. Jak zaś czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy (druk nr 2546 Sejmu RP VI kadencji):
"[...] celem tego przepisu jest rozwiązanie niezwykle trudnych i budzących wiele kontrowersji zagadnień, a mianowicie tego, w jaki sposób zabezpieczyć potrzeby rozwoju telekomunikacji w kontekście planów miejscowych, których treść jest kształtowana swobodnie przez organy gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego. Problem w tym zakresie jest tym większy, iż w już obowiązujących planach miejscowych zawarte są liczne zakazy i ograniczenia, często nieuzasadnione merytorycznie (np. zakazy lokalizacji inwestycji tylko dlatego, że została formalnie zaliczona do «przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko»), a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci bezprzewodowych. W powiązaniu z kwestionowaniem przez sądy administracyjne prawa operatorów do wnoszenia skarg na postanowienia planów, opisany powyżej stan rzeczy powoduje, że samorządy lokalne mają całkowitą dowolność w decydowaniu o inwestycjach telekomunikacyjnych, których wymiar często przekracza obszar jednej gminy.
Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten będzie stanowił punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.
W ust. 2 wyraźnie zapisano regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Kwestia ta wzbudza bowiem w praktyce trudności i prowadzi do rozbieżnych rozstrzygnięć. Jednocześnie wskazano, jakie inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów, przy czym w tym zakresie wykorzystano dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach stwierdzał, że inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy też zabudowy mieszkaniowej."
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że ustawodawca tworząc wskazany akt prawny zamierzał zapewnić normą rangi ustawowej, by postanowienia m.p.z.p. nie blokowały, bez uzasadnionych powodów, rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Wprowadzenie do art. 46 u.w.r.u.s.t. (z dniem 25 października 2019 r.) wcześniej przytoczonego ust. 1a – oraz uzasadnienie dołączone do jego projektu – zamysł ten tylko potwierdzają.
Oczywiście w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze i to, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją u.w.r.u.s.t. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Wynika z tego, że art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek – dodajmy: racjonalnych – możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem (por. wyrok NSA z 29.11.2016 r., II OSK 1598/15, CBOSA).
Godzi się zauważyć, że w istocie taka właśnie sytuacja – całkowitego pozbawienia możliwości inwestycyjnych – wystąpiłaby w przypadku zaakceptowania wykładni postanowień planu miejscowego zaprezentowanej przez Wojewodę – zgodnie z którą lokalizacja nowych stacji bazowych na obszarze objętym planem jest możliwa tylko w konkretnej lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem T – gdyby okazało się (czego nie wykluczono), że teren ten jest już w całości wykorzystany na potrzeby innej stacji bazowej, ewentualnie, z określonych (zwłaszcza technicznych) przyczyn jest on zupełnie nieprzydatny dla realizacji zamierzonej inwestycji.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wykładnia postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje ustawodawcy, ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy – przez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej "preferującej" prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.
Zasadą jest, że art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. ma zastosowanie, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w m.p.z.p. Jednakże chodzi w tym przypadku zasadniczo o umieszczenie danej (projektowanej) inwestycji w planie miejscowym. Dlatego za wadliwe (co najmniej przedwczesne) należało uznać stanowisko Wojewody, iż analizowany plan miejscowy zawiera tak rozumianą lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o czym miałaby przesądzać lokalizacja stacji bazowej wskazana na terenie o symbolu T.
Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, szczególna sytuacja przewidziana w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Dlatego należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2015 r. II OSK 1020/14 (CBOSA), zgodnie z którym przeznaczenie terenu w obowiązującym planie miejscowym na infrastrukturę telekomunikacji, jednakże w taki sposób, że w konkretnej sytuacji nie można mówić o rozmieszczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej, nie powoduje tego, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Tak jest, zdaniem NSA, gdy w planie miejscowym nastąpi wyznaczenie niewielkich terenów na infrastrukturę telekomunikacji i jednego niewielkiego obszaru na stację bazową. Taka sytuacja nie powoduje zatem, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 20.12.2018 r. o sygn. IV SA/Po 961/18 oraz z 28.11.2019 r. o sygn. IV SA/Po 739/19, publ. CBOSA.
Z powyższych względów Sąd uznał, iż – wbrew stanowisku Wojewody – w okolicznościach kontrolowanej sprawy ww. przepis może znaleźć zastosowanie.
Dokonana przez Wojewodę błędna wykładnia postanowień planu miejscowego, w myśl której na terenie oznaczonym symbolem 2R wykluczone jest lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, a ponadto – abstrahując nawet od wadliwości ww. wykładni – co najmniej przedwczesne uznanie, że zrealizowanie zamierzonej inwestycji byłoby możliwe na terenie oznaczonym symbolem T, w miejscu wyznaczonym zgodnie z § 14 pkt 1 planu, doprowadziły Wojewodę do nieuprawnionej konstatacji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym.
Możliwym jest, że teren "T", to w istocie nieruchomość o niewielkiej powierzchni, na której już znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej innego operatora i budowa na tym terenie kolejnej stacji bazowej jest niemożliwa.
Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że orzeczona przez organ I instancji i w istocie utrzymana w mocy przez organ II instancji odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym, w okolicznościach kontrolowanej sprawy naruszała przepisy § 13 i 14 planu miejscowego oraz art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.
W konsekwencji też zasadnie zarzucono w skardze organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku (po jego ewentualnym uprawomocnieniu się), po ewentualnym uzupełniającym postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w trybie art.136 k.p.a., rozpozna sprawę w pełnym, dotychczas niezbadanym zakresie, wyjaśni, czy istnieje możliwość, iż lokalizacja projektowanej inwestycji nie jest niezgodna z planem miejscowym. Następnie, w zależności od wyników tego badania, organ wyda stosowną decyzję administracyjną, mając w szczególności na względzie, że zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.