IV SA/Po 374/21

IV SA/Po 374/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 465/22 - Wyrok NSA z 2024-10-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 36a,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 i 2 , art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, art. 146, art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy wydania decyzji o zmianie pozwolenia na przebudowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]) uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na działce o nr ewid. [...] obr. [...] Ł. .
Powyższe decyzje wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
W dniu [...] lutego 2019 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek Krystyny i M. S. o zmianę pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) zgodnie z załączonym projektem budowlanym.
Decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obejmującą zmianę pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) obejmującą przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na dz. o nr ewid. [...] obr. [...] Ł. , jedn. ewid. [...] P. - obszar wiejski.
Pismem z dnia [...] września 2020 r. R. O., poinformował na potrzeby postępowania wznowieniowego prowadzonego z jego wniosku, że dla przedmiotowej inwestycji w dacie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydana była decyzja Burmistrza P. o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania na środowisko, a o której to organ orzekający w sprawie nie wiedział. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. (znak: [...]) Starosta G. wznowił z urzędu postępowanie, powołując się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Starosta G., dokonując uprzednio dodatkowych ustaleń w sprawie, wydał w dniu [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]) decyzję, którą uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) i jednocześnie odmówił wydania decyzji o zmianie pozwolenia na przebudowę dla ww. inwestycji.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2020 r. zwrócił się do Burmistrza P. z wnioskiem o przesłanie kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – prowadzenie trzody chlewnej w istniejących budynkach inwentarskich o obsadzie do [...] DJP oraz hodowli bydła opasowego w przebudowanym budynku inwentarskim o obsadzie do [...] DJP zlokalizowanych w m. Ł. , gm. P., na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], arkusz mapy [...], obręb Ł..
Na wezwanie Starosty [...] inwestor przedłożył [...] listopada 2020 r. informację, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. tj. w dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, stan obsady wynosił [...], co sprawiało, że przedsięwzięcie to kwalifikowało się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Organ przywołał treść uzasadnień wyroków sądów administracyjnych zgodnie z którymi przeprowadzenie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie przesądza o tym, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest zawsze postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.
Starosta G. wskazał, że badając powtórnie obszar oddziaływania inwestycji na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wziął pod uwagę uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisy rozporządzenia ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W wyniku tej analizy stwierdził, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia, które było przedmiotem udzielenia pozwolenia na budowę nie wprowadza ograniczeń w zabudowie sąsiednich nieruchomości.
Starosta przywołał brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego. Stwierdził, że w decyzji środowiskowej wydanej w sprawie określono wielkość powierzchni hodowlanej na około 50 m2, pozostała część obiektu powinna być przeznaczona na magazyn ściółki, magazyn paszy, ciągi komunikacyjne i korytarz paszowy. Ponowna analiza przedłożonego projektu wykazała jego niezgodność z decyzją środowiskową. Projektowana powierzchnia hodowlana wynosi około [...] m2, a zatem przekracza wielokrotnie dopuszczalną.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej wydanie rozstrzygnięcia w sprawie już wcześniej załatwionej.
Odwołujący się wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) Starosta odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. co traktował jako zakończenie sprawy decyzją ostateczną, wobec braku wniesienia odwołania. Dodatkowo w toku niniejszego postępowania nie odniesiono się w najmniejszym stopniu do tej decyzji. Wobec tego wskazano na naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. co skutkować może nawet stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Wojewoda (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji stwierdził, iż podnoszone przez skarżącego argumenty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Organ wskazał na charakter postępowania wznowieniowego przywołując w tym zakresie odpowiednie przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego.
Wskazano, że niniejsze postępowanie wznowione zostało na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z powzięciem przez organ I instancji informacji, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została wydana bez uwzględnienia istniejącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a także, że postępowanie wznowienie nie jest tylko postępowaniem weryfikującym prawidłowość postępowania zwyczajnego w perspektywie przesłanek wznowieniowych, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty. W świetle powyższego postępowanie w trybie wznowienia powinno być prowadzone z poszanowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zdaniem Wojewody organ I instancji po wznowieniu postępowania w dniu [...] września 2020 r. (znak: [...]) prawidłowo ocenił, iż ww. inwestycja nie spełnia wymagań środowiskowych w zakresie powierzchni hodowlanej, wielokrotnie przekraczającej limit stawiany w rozstrzygnięciu Burmistrza P..
Dalej wskazano na treść art. 36a Prawa budowlanego, zastosowanie którego sprowadza się do wystąpienia odstępstw od pierwotnie wydanego pozwolenia na budowę, przy czym zmiany takiego pozwolenia będą wymagać jedynie te odstępstwa, które są istotne w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Omawiany zakres postępowania ma na celu umożliwienie inwestorowi wprowadzenie jedynie niezbędnych "korekt", gdy konieczność ich wprowadzenia ujawniła się po zatwierdzeniu pierwotnego projektu. Przepis ten nie uprawnia jednak do całościowej zmiany pierwotnych rozwiązań, co jest zgodne z przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Zakres zmian wobec wydanego na mocy decyzji z [...] maja 2013 r. pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty, obejmował: zwiększenie wysokości budynku inwentarskiego mierzonego do kalenicy z [...] m do [...] m, zaprojektowanie zbiorników na gnojowicę pod posadzką budynku inwentarskiego, zwiększenie wysokości wiaty z [...] m do [...] m i szerokości z [...] m do [...] m oraz powierzchni zabudowy z [...] m2 do [...] m2. Organ przeanalizował szczegółowo te zmiany w odniesieniu do istniejącej decyzji środowiskowej i w efekcie stwierdził, że naruszają ją one w istotnym stopniu. W efekcie tego organ stwierdził, że doprowadzenie do zgodności projektu budowalnego wymagałoby w zasadzie przeprojektowania w całości budynku inwentarskiego, co stanowi przesłankę do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. z uwagi na naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że stanowisko zgodne jest z tym prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stwierdzono również, że zaistniała okoliczność wystąpienia nowej, istotnej dla sprawy okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także że istniała ona w dacie wydawania decyzji i nie była nana organowi.
Odnosząc się do wskazywanej w treści odwołania decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2020 r. organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie to dotyczyło badania przymiotu strony R. O. w związku z prowadzonym na jego wniosek postepowaniem wznowieniowym opartym o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Argument zaistnienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. na gruncie niniejszego postępowania wznowieniowego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Końcowo organ wskazał, że z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego, stosując art. 12 k.p.a., odstąpiono od procedury przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a.
Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów:
1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (uchylonego w trybie wznowienia) konieczne było przedstawienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z uwagi na niewielki jedynie zakres zmiany pozwolenia takiego wymogu nie było (argument z art. 72 ust. 2 pkt 1a w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity z 2021 roku, Dz. U. poz. 247 ze zm.);
2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie po raz kolejny de facto tej samej sprawy administracyjnej (odnoszącej się do tej samej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) w sposób istotnie odmienny od wydanej decyzji wcześniej, które to działanie było zaskakujące dla Skarżącego i poprzez zupełną rozbieżność orzeczeń administracyjnych zapadających w odniesieniu do jednego i tego samego aktu umniejszające zaufanie Skarżącego do organów Państwa poprzez uchylenie decyzji ostatecznej, przyznającej mu określone uprawnienia;
3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony skarżącej o zakończeniu prowadzenia postępowania w sprawie ani nieumożliwienie zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków dowodowych przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Skarżący wskazał, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegających na zmianie zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, oraz charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z tego powodu Skarżący nie składał do wniosku o zmianę przedmiotowego pozwolenia uzyskanej wcześniej decyzji środowiskowej - gdyż nie musiał, nie było takiego wymogu.
Dodatkowo organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie potraktowały decyzję o zmianie pozwolenia na budowę w taki sam sposób, jakby orzekały o decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy wymagania dla jednej i drugiej są odmienne. Wskazany w zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do pozwolenia uzyskiwanego po raz pierwszy, z kolei art. 36a Prawa budowlanego, dotyczący zmiany uzyskanego już wcześniej pozwolenia, stanowi do niego lex specialis, a przepisy odnoszące się do pozwolenia stosuje się jedynie odpowiednio. Tym samym nie ma podstawy - także z uwagi na przywołany przepis ustawy środowiskowej - do ponownej analizy zmienianego pozwolenia na budowę w aspekcie wszystkich kwestii środowiskowych, które były już wcześniej badane przy udzielaniu całego pozwolenia, na potwierdzenie czego przywołał treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Zdaniem M. S. decyzja środowiskowa określa maksymalne wymogi (a przez to ograniczenia zagospodarowania) wynikające z wymagań ochrony środowiska, natomiast ewentualna większa powierzchnia przewidziana w pozwoleniu na budowę dla obsady takiej samej ilości zwierząt w żaden sposób wymagań tych nie zmienia.
Odnosząc się do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał podobnie jak w odwołaniu, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku - odmawiająca uchylenia przedmiotowego pozwolenia na budowę - została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę, co w oczach Skarżącego czyniło sprawę już zakończoną a wydane następnie i skarżone obecnie decyzje w ramach tego postępowania były dla niego zaskoczeniem i wywołały wrażenie braku jednolitości orzecznictwa administracyjnego oraz ponownego badania kwestii już wcześniej zakończonych. Wrażenie takie nie powstałoby zapewne, gdyby w wydanej w niniejszej sprawie decyzji (z dnia [...] stycznia 2021 roku) Starosta G. poczynił jakiekolwiek odniesienie do swojej wcześniejszej decyzji (z dnia [...] grudnia 2020 roku), która w żaden sposób nie została zmieniona ani uchylona, a kwestia ta pojawiła się w decyzji Wojewody będącej przedmiotem skargi dopiero na zarzut Skarżącego.
Skarżący wskazał końcowo, że nie został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i zamiarze wydania przedmiotowej decyzji.
Z uwagi na powyższe M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2021 r.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 61 § 3 p.p.s.a. tj. nie wykazano że brak wstrzymania spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019r., poz. 2325 dalej "P.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] marca 2021r., Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Wojewody w świetle zgromadzonych akt sprawy, w ocenie Sądu organ odwoławczy, który ze swej istoty ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w całym jej zakresie, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który Sąd uznaje za podstawę do dalszych swoich rozważań.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333, dalej "Prawo budowlane" lub "p.b"), a także ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283, dalej: "u.o.u.i.ś.").
Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zasadności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie zmiany decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na dz. o nr ewid. [...] obr. [...] Ł. , jedn. ewid. [...] P. - obszar wiejski, w zakresie: zwiększenia kubatury budynku inwentarskiego w wyniku zwiększenia jego wysokości, zaprojektowania zbiornika na gnojowicę pod posadzką budynku inwentarskiego i zwiększenia powierzchni zabudowy oraz kubatury wiaty w wyniku zwiększenia jej wysokości i szerokości.
Kontrolowane decyzje zapadły po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie zatwierdzenie aneksu do projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę, które nastąpiło z urzędu z uwagi na powzięcie przez organ I instancji informacji, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została wydana bez uwzględnienia istniejącej wówczas w obrocie prawnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, tj. decyzji Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2014 r. (znak: [...]).
W związku z tym w pierwszej kolejności należy wskazać, że przesłanki wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a., wskazują na tryb wznowienia postępowania w zależności od treści przesłanki. Wyłącznie w przypadkach wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i 145b k.p.a. dopuszczalne jest wznowienie postępowania na wniosek strony, w pozostałych przypadkach wznowienie postepowania może nastąpić zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. W wypadku powziętych informacji o podstawach prawnych uzasadniających wznowienie postępowania z urzędu organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo nie znajdując podstaw do wznowienia postępowania, nie podejmuje żadnej czynności. Nie można wykluczyć, że organ, po skutecznym wniesieniu przez stronę podania o wznowienie postępowania dostrzeże inne przesłanki wznowienia aniżeli wskazane w podaniu strony.
Postępowanie w sprawie wznowienia postepowania administracyjnego składa się z dwóch faz. Wszczynając postepowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (z urzędu lub na wniosek), w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I instancji bada, czy zaistniała jakakolwiek przyczyna wznowienia. Ta wstępna faza procedury wznowieniowej kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.).
W kontrolowanej sprawie Starosta G. postanowieniem z dnia 14 września 2020 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją w sprawie zatwierdzenia aneksu do projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty. W motywach tego postanowienia wyjaśniono, że w dniu 7 września 2020 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynęło pismo R. O., z którego wynikało, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz P. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co nie było wiadome organowi budowlanemu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nr [...]. Ponieważ wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi, który wydał decyzję w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę z 14 maja 2013r., wznowiono postępowanie.
Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uruchamia "właściwe" postępowanie wznowieniowe, które dzieli się na dwa etapy, wzmiankowane łącznie w przepisie art. 149 § 2 k.p.a. mówiącym o tym, że: "Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". W ramach pierwszego etapu - "postępowania co do przyczyny wznowienia" – organ administracji musi ustalić, czy zarzucana wada stanowiąca przesłankę wznowienia rzeczywiście wystąpiła. W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie to wymagało stwierdzenia, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Jeżeli organ stwierdzi wystąpienie zarzucanej przyczyny wznowienia, wówczas przechodzi do ostatniego etapu postępowania wznowieniowego, określonego przez ustawodawcę mianem "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", kończącego się wydaniem decyzji, w której organ:
– na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową – gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. – i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo
– na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (a więc w szczególności w przewidzianym w art. 146 § 2 k.p.a. przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).
Natomiast jeżeli organ uzna, że podstawa wznowieniowa jednak nie wystąpiła to nie przechodzi już do etapu badania sprawy co do istoty, lecz zobligowany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Tak więc stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r., sygn. IV SA/Po 448/21 oraz z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 1223/17, CBOSA; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1302/97; z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II OSK 768/09 – CBOSA).
Zdaniem Sądu w obu kontrolowanych decyzjach wydanych w sprawie odnośnie uchylenia decyzji dotychczasowej należycie wykazano, że wystąpiła podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (decyzja Burmistrza P. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia z [...] listopada 2014r., Nr [...], k. 8 akt adm. I inst.), nieznane organowi, który wydał decyzję z [...] kwietnia 2019r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę Nr [...] z [...] maja 2013r.
Już w tym miejscu odnieść należy się do zarzutów procesowych Skarżącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie po raz kolejny tej samej sprawy administracyjnej, a także kwestii braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji do decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]), w której w związku z wnioskiem R. O. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.
Wskazać należy, że wznowienie postępowania z urzędu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, otwiera postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., z wyłączeniem wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jedynie więc w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie istnieją dwa nurty co do związania organu wnioskiem strony o wznowienia postępowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za tym stanowiskiem, którego założenia zakładają, że to wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia wiąże organ. Związanie treścią wniosku o wznowienie oznacza, że organ nie może ani zmieniać, ani rozszerzać żądania na inne podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 k.p.a. Trzeba mieć bowiem na względzie, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowienia zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Zakaz rozszerzania granic postępowania wznowieniowego dotyczy również przypadku wznowienia postepowania na wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli więc organ prowadzący postępowanie wznowieniowe doszedł do wniosku, że skarżący nie ma przymiotu strony, to powinien wydać decyzję z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i na tym koniec, gdyż stwierdził on brak podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powoływał się wnioskodawca. Nie powinien wykraczać poza te granice, badając inne przyczyny, czy też istotę sprawy. Prowadzenie postępowania wznowieniowego w części na żądanie strony, a w części z urzędu, nie jest dopuszczalne, tak samo jak nie można wydać decyzji w części na postawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w części na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (zob. [w:] A. Adamczyk (red.) Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa 2020, s. 198-199).
Odnosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ po powzięciu informacji w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na wniosek R. O. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że zachodzi inna podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. słusznie wszczął odrębne postępowanie wznowieniowe z urzędu celem zbadania tej przesłanki wznowieniowej. Postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., którą to odmówił on uchylenia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 17 kwietnia 2019 r. prowadzone było bowiem na wniosek (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i organ nie był władny do rozszerzania jego granic poza podstawy wznowienia w tym wniosku wskazane. Przy czym podkreślić należy, że odmowa uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. dokonana decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. dotyczyła braku spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a dokładnie braku uznania R. O. za stronę postępowania w sprawie zmiany rzeczonego pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2019r. Fakt, że w równoległym postępowaniu odmówiono uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w żadnym wypadku nie przesądza, że nie można było jej uchylić w prowadzonym z urzędu postępowaniu w niniejszej sprawie.
Stwierdzając, że organy słusznie wszczęły i przeprowadziły postępowanie wznowieniowe z urzędu z uwagi na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd przystąpił do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego i ustalił, że organy właściwie zdecydowały o uchyleniu decyzji z 17 kwietnia 2019r. i o odmowie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na nieruchomości położnej w miejscowości Ł. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], obręb [...] Ł. , jedn. ewid. [...] P..
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
- ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
- wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Natomiast zgodnie z art. 36a p.b. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.
Wobec powzięcia informacji o decyzji środowiskowej, która nie była dołączona do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty, co w konsekwencji spowodowało pominięcie sprawdzenia jej zgodności z przedłożonym projektem budowlanym, organ I instancji po wznowieniu postępowania w dniu [...] września 2020 r. prawidłowo ocenił, iż inwestycja nie spełnia wymagań środowiskowych w zakresie powierzchni hodowlanej, wielokrotnie przekraczającej limit stawiany w rozstrzygnięciu Burmistrza P. z [...] listopada 2014r. (k. 8 akt adm. I inst.).
W przedmiotowej sprawne zakres zmian wobec wydanego na mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...] ) pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego oraz wiaty na dz. o nr ewid. [...] obr. [...] Ł. , jedn. ewid. [...] P. -obszar wiejski obejmował:
- zwiększenie wysokości budynku inwentarskiego mierzonego do kalenicy z [...] m do [...] m (przekrój pionowy [...] rys. nr [...], str. 38 projektu budowlanego),
- zaprojektowanie zbiorników na gnojowicę pod posadzką budynku inwentarskiego (przekrój pionowy [...] rys. nr [...]. str. 38 projektu budowlanego),
- zwiększenie wysokości wiaty z [...] m do [...] m (przekrój pionowy [...], rys. nr [...], str. 44 projektu budowlanego) i szerokości z [...] m do [...] m (projekt zagospodarowania działki str. 12 projektu budowlanego, rzut przyziemia, rys. nr [...], str 42 projektu budowlanego) oraz powierzchni zabudowy z [...] m2 do [...] m2 (zestawienie powierzchni str. 16 projektu budowlanego).
Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: (1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Katalog inwestycji, których realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, został sformułowany w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839).
Przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszej sprawy, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 104a rozporządzenia, dotyczącego chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż [...] i mniejszej niż [...] w odległości mniejszej niż [...] m od terenów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - należy zakwalifikować do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Decyzja z [...] listopada 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczyła prowadzenia hodowli trzody chlewnej w istniejących budynkach inwentarskich o obsadzie do [...] oraz hodowli bydła opasowego w przebudowanym budynku inwentarskim o obsadzie do [...]
Słusznie organy obu instancji ustaliły, że w decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza P. określono wielkość powierzchni hodowlanej na około [...] m2, a pozostała część obiektu powinna być przeznaczona na magazyn ściółki, magazyn paszy, ciągi komunikacyjne i korytarz paszowy. Analiza przedłożonego projektu wykazała jego niezgodność z decyzją środowiskową. Projektowana powierzchnia hodowlana wynosi około [...] m2, a zatem przekracza wielokrotnie dopuszczalną. Jak trafnie wskazał Wojewoda, już z samego faktu lokalizacji zbiorników na gnojowicę pod posadzką budynku kwalifikowało obiekt do uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Jak wynika z projektu budowlanego (str. 19, 21, 36, 38) ściany zbiornika stanowić będą jednocześnie ściany fundamentowe muru konstrukcyjnego o grubości [...] cm, natomiast płyta denna zostanie wykonana z betonu B25 gr. [...] cm ze szczelnością na poziomie W6. Dodatkowo całość zostanie zaizolowana powłoką z [...] i [...] lub dwukrotnie powłoką z masy gruntującej asfaltowo-kauczukowej (abizol R) i masy bitumicznej (abizol P). Usytuowanie dwóch zbiorników na gnojowicę - połączonych ze sobą za pomocy rury przepływowej o średnicy [...] mm, przedstawiono na rys. nr [...] projektu budowlanego (str. 36). Z opisu znajdującego się na str. 20-21 projektu budowlanego wynika, że strop z rusztów prefabrykowanych żelbetowych oparty na ścianach zbiornika na gnojowicę znajdować się będzie w części legowiskowej dla bydła, wyznaczonej boksami o wymiarach [...] m x [...] m i [...] x [...] (przy uwzględnieniu [...] cm grubości ścian nośnych, rys. nr [...], rzut przyziemia str. 35 projektu budowlanego). Zatem powierzchnia hodowlana wyznaczona przez ww. boksy w budynku inwentarskim wyniesie łącznie [...] m2. Mając na względzie pkt 3 decyzji środowiskowej w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznego do uwzględnienia w projekcie budowlanym, powierzchnia hodowlana dla budynku inwentarskiego powinna wynosić nie więcej niż 50 m2, budynek winien być wyposażony wyłącznie w system wentylacji grawitacyjnej i posiadać szczelne posadzki odporne na działanie gnojowicy, zaś zbiornik na gnojowicę powinien zapewnić możliwość magazynowania na okres co najmniej 6 miesięcy.
Jak wynikało z uzasadnienia decyzji środowiskowej obsada zwierząt w gospodarstwie rolnym wynosiła [...] DJP (hodowla trzody chlewnej w 4 budynkach inwentarskich: budynek nr [...] o powierzchni ok. [...] m2 – system bezściółkowy na rusztach: [...] macior, [...] prosiąt – do 2 miesięcy, [...] warchlaków od 2-4 miesięcy, budynek nr [...] o powierzchni ok. [...] m2 – system na płytkiej ściółce: [...] tuczników, budynek nr [...] o powierzchni ok. [...] m2 – system bezściółkowy na rusztach: 00 tuczników, budynek nr [...] o powierzchni ok. [...] m2 – system na głębokiej ściółce: [...] tuczników), a po rozbudowie wielkość tej obsady miała zwiększyć się do [...] DJP.
W budynku będącym przedmiotem mniejszej sprawy, który to w decyzji środowiskowej określony został jako nr [...], prowadzona miała zostać hodowla bydła opasowego w liczbie [...] sztuk o masie ciała powyżej [...] kg, utrzymywanego na powierzchni [...] m2 w systemie na uwięzi. Pozostała część budynku posiadającego powierzchnię zabudowy ok. [...] m2 stanowić miała magazyn ściółki dla trzody chlewnej utrzymywanej na płytkiej i głębokiej ściółce w obiektach inwentarskich nr [...] oraz magazyn paszy dla bydła opasowego, a także pomieszczenie komunikacji do przemieszczania bydła podczas odbioru i korytarz paszowy. W zatwierdzonym projekcie zmiany pozwolenia na budowę zbiornika na gnojowicę pod rusztami boksów hodowlanych, mimo, iż nie obejmowała zmiany powierzchni hodowlanej względem pierwotnego pozwolenia na budowę, wymagała aby budynek ten spełniał kryteria stawiane w decyzji środowiskowej, wydanej już po zatwierdzeniu projektu budowlanego pierwotnego, a przed wydaniem analizowanej decyzji zamiennej.
W tym miejscu wskazać należy za organem, że nie można uznać za trafiony argument, podnoszony również w uzasadnieniu skargi, jakoby ogólne stwierdzenie zawarte w projekcie budowalnym, że stan hodowli nie przekroczy [...] DJP i wskazanie, że planowana przebudowa ma na celu poprawę dobrostanu zwierząt (str. 14 projektu budowalnego) stanowiło podstawę do obliczenia liczby DJP. Duże jednostki przeliczeniowe, o jakich mowa w tym akcie wykonawczym, dotyczą maksymalnej obsady zwierząt w danym obiekcie budowlanym, a nie obsady deklarowanej przez inwestora. W przeciwnym razie przytoczone przepisy byłyby nieefektywne, gdyż wystarczałoby wskazanie we wniosku zaniżonej liczby zwierząt hodowlanych w celu uproszczenia procedury administracyjnej. Wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są zatem wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia, ustaleń w tym zakresie organ winien dokonać samodzielnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 95/17, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).
Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że również on nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157). Skarżący w uzasadnieniu tylko ogólnikowo podaje, że gdyby został zawiadomiony w trybie przewidzianym w tym przepisie o zakończeniu postepowania dowodowego w sprawie, to mogłyby zostać wyjaśnione będące przedmiotem zarzutów skargi.
Podsumowując powyższe, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, ani prawa materialnego. Analiza przedłożonego projektu budowalnego dokonana po wznowieniu postępowania wykazała jego niezgodność z decyzją środowiskową w zakresie wielkości powierzchni hodowlanej. Tym samym skarga M. S. w świetle kontroli sądowoadministracyjnej okazała się nieuzasadniona. W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak orzekł w wyroku.
Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 29) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 33-37 akt sąd.).