IV SA/Po 37/25

IV SA/Po 37/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO lub organ II instancji) decyzją z 5 listopada 2024 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. T. (dalej również jako Inwestor lub Skarżący), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024r. poz. 572 – dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego dalej również Burmistrzem lub organem I instancji) z 4 grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...], obręb P., gmina S..
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 24 marca 2023 r. (data wpływu do organu), uzupełnionym 2 maja 2023 r., Inwestor wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z 23 czerwca 2023 r. Burmistrz odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, wyjaśniając w uzasadnieniu, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. - dalej u.p.z.p.), ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowy.
Na skutek odwołania wniesionego przez Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 sierpnia 2023 r. uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 4 grudnia 2023 r. Burmistrz ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z analogicznym uzasadnieniem. Wskutek odwołania Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 marca 2024 r. uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W wyniku sprzeciwu wniesionego przez P. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 399/24 uchylił zaskarżoną decyzję.
Pismem z 11 października 2024 r. pełnomocnik Skarżącego przysłał dokumenty w postaci 2 zdjęć tablicy informacyjnej dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], ul. [...], P. i 5 map geodezyjnych z zaznaczonym obszarem, który na podstawie aktualnych przepisów powinien podlegać analizie urbanistycznej, celem udowodnienia istnienia w obszarze analizy urbanistycznej zabudowy typu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją z 5 listopada 2024 r., utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 4 grudnia 2023 r., wyjaśniło w uzasadnieniu, że organ I instancji kolejny raz odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym. Uchylając decyzję, SKO wskazywało m.in., że należy szczegółowo uzasadnić brak możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, tym bardziej, że jak wynikało z zarzutów odwołania i dołączonych doń decyzji, Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części sąsiedniej działki nr [...] (decyzje z 14 marca 2023 r. nr [...] i [...]).
Dalej wskazano, że, w wiążącym w sprawie wyroku, Sąd, uchylając orzeczenie SKO, zakwestionował możliwość poszerzenia obszaru analizowanego wskazując, że co do zasady wyznacza się ten obszar w odległości minimalnej. Powołując się na orzecznictwo, wskazano, że poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego. a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim jednak Sąd wskazał, że wyłącznym powodem mającym uzasadniać ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego nie może być samo powoływanie się przez organ II instancji na okoliczność, że w innej sprawie o ustalenie warunków zabudowy na terenie części działki nr [...] organ I Instancji takiego poszerzenia dokonał i to do 15-krotności frontowej granicy projektowanej działki, skoro organ I Instancji przedstawił motywach swojej decyzji uzasadnione przyczyny odmiennego procedowania w obu sprawach. Wskazano także, że wyznaczanie przez organ lokalizacyjny obszaru analizowanego w odległości równej 15-krotności frontowej granicy (inwestowanej części) działki nie jest praktyką godną upowszechniania - co już przemawiałoby za odstąpieniem od niej. Co jednak jeszcze istotniejsze, w kontrolowanej sprawie dotyczącej części działki nr [...], w świetle argumentów podniesionych przez organ I instancji, w tym z uwagi na orzeczoną wcześniej odmowę ustalenia warunków zabudowy dla 16 budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji na części ww. działki - decyzją Burmistrza z 23 września 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z 24 lutego 2023 r., nie sposób uznać, aby można było mówić w tym przypadku nie tylko o "utrwalonej praktyce" rozstrzygania ww. spraw, ale nawet o tożsamym stanie faktycznym i prawnym ze sprawami dotyczącymi ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...].
W związku z powyższym Organ II instancji po analizie akt sprawy nie znalazł podstaw, aby zgodnie z żądaniem inwestora rozszerzać obszar analizowany w celu ujęcia zabudowanych działek znajdujących się w znacznej odległości od obszaru analizowanego. Skoro, jak wynika z wiążącego w sprawie wyroku, nie można uwzględniać wydanych pozytywnych decyzji ustalających warunki zabudowy, gdyż, jak wskazał Sąd, poszerzanie obszaru analizowanego aż do wymiarów równych 15-krotności frontu działki należy raczej traktować jako eksces lokalizacyjny, aniżeli godną powielania praktykę i Burmistrz w sposób uprawniony powołał się m.in. na różną charakterystykę urbanistyczna działek nr [...], wynikającą m.in. z odmiennych ustaleń co do przeznaczenia tych działek określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., SKO postanowiło utrzymać decyzję w mocy.
Organ II instancji, powołując się na stanowisko WSA w Poznaniu, stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organ I Instancji obszernie przedstawił swoje stanowisko w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i stanowisko w zakresie wydawanych dotychczas decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Tym samym w ocenie SKO nie można uznać przesłanych przez pełnomocnika odwołującego dokumentów w postaci 2 zdjęć tablicy informacyjnej dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], ul. [...], P. i 5 map geodezyjnych z zaznaczonym obszarem, który na podstawie aktualnych przepisów powinien podlegać analizie urbanistycznej celem wykazania istnienia w obszarze analizy urbanistycznej zabudowy typu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nadto, jak wynika z analizy mapy, działka nr [...] znajduje się w znacznej odległości od granic obszaru analizowanego.
P. T., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, kwestionując opisaną decyzję SKO z 5 listopada 2024 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na:
1. nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentacji fotograficznej i kartograficznej nadesłanej przez stronę, a wskazującej na bliskość zabudowy jednorodzinnej, tożsamej z tą, która została zawnioskowana przez stronę, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że nie istnieje przesłanka do rozszerzenia obszaru objętego analizą urbanistyczną na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., gdy w rzeczywistości istnieją obiektywne przesłanki do poszerzenia obszaru analizowanego oraz wydania decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy,
2. nieprzeprowadzenie indywidualnej analizy wszystkich okoliczności sprawy - wynikające z przyjęcia, że w oparciu o treść wyroku WSA sygn. akt IV SA/Po 399/24 brak jest konieczności dalszej wnikliwiej analizy stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, co spowodowało niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie, że w tym konkretnym postępowaniu wymaganym byłoby poszerzenie aż 15-krotnie obszaru podlegającego analizie urbanistycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie inna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje w odległości 55 m od terenu podlegającemu analizie, przy czym szerokość frontu działki, która stanowi podstawową jednostkę do obliczenia obszaru analizowanego, wynosi 21 m, co oznacza, że minimalny obszar (3 x szerokości frontu działki) wynosi 63 m, a do objęcia analizą urbanistyczną innych powstających zabudowań wystarczy jedynie przyjęcie mnożnika minimalnego 8 x szerokości frontu działki, tj. 60 m,
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Burmistrza z 4.12.2023 r., przy czym w sytuacji prawidłowego rozpatrzenia sprawy, organ II instancji winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji lub orzec co do meritum sprawy zgodnie z wnioskiem strony, a powyższe naruszenie doprowadziło w konsekwencji do powielenia naruszeń organu I instancji, tj.:
1. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez organ i błędnym ustaleniu, że:
a) w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki powiększenia obszaru, który będzie podlegał analizie urbanistycznej w celu ustalenia czy przedmiotowa działka spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w zakresie kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy – tymczasem zwiększenie tego obszaru spowodowałoby objęcie analizą istniejącej już zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i działek, które uzyskały decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenia budowlane na zabudowę o tym charakterze, co w efekcie spowodowałoby ustalenie, że wnioskowane warunki zabudowy spełniają przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym spowodowałoby wydanie decyzji pozytywnej,
b) bezpodstawnym uznaniu, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powodowałoby kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowaniu terenu, kiedy to takie wadliwe uznanie wynika z przyjęcia minimalnego obszaru analizy, natomiast racjonalne działanie w zakresie planowania przestrzennego nakazywałoby przyjęcie, że wniosek strony jest zgodny z dotychczasowym kierunkiem rozwoju danego terenu urbanistycznego,
c) teren podlegający analizie i sąsiadujące z nim działki mają charakter "rolniczy, leśny oraz sąsiadują ze zbiornikiem wodnym" – gdy w rzeczywistości działki sąsiadujące z działką będącą przedmiotem niniejszego postępowania zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, uzyskały pozwolenie na budowę budynków o takim charakterze oraz zostały ustalone dla nich warunki zabudowy dla właśnie takich budynków – co oznacza, że wnioskowane warunki zabudowy wpisują się w dotychczasowy ład przestrzenny danego obszaru – a zatajenie tych informacji przez organ jawi się jako celowe działanie o charakterze obstrukcyjnym,
d) obowiązujące na danym obszarze studium zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia przeprowadzenie inwestycji zgodnie z zamierzeniem strony, co rzekomo uniemożliwia organowi wydanie decyzji pozytywnej – natomiast studium jako akt administracyjny wewnętrznie obowiązujący nie może powodować ograniczenia prawa własności przysługującego stronie,
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a., polegające na działaniu organu I instancji w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów administracji, co objawia się wydawaniem różnych decyzji dot. ustalenia warunków co do działek o identycznych parametrach, sąsiadujących ze sobą, położonych w tym samym obszarze – kiedy to strona postępowania administracyjnego powinna oczekiwać uzyskania zbliżonych decyzji administracyjnych w zbliżonych stanach prawnych,
3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez organ i radykalnej zmianie swojego orzeczenia, na podstawie decyzji organu I instancji (która nie uległa zmianie) jedynie wobec treści orzeczenia WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2024 r. (sygn. akt m.in. IV SA/Po 399/24) – przy czym organ nie przeprowadził indywidualnej analizy sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z wyszczególnionych w skardze dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz z załączonych do skargi 8 zdjęć przedmiotowej działki, 5 map z naniesionym obszarem analizy urbanistycznej wyznaczonej w zakresie działki nr [...] zdjęć budowy na działce [...]
– celem udowodnienia: istnienia w najbliższym sąsiedztwie zabudowy podobnej jak ta, co do której został złożony wniosek przez stronę; istnienia przesłanek do poszerzenia analizowanego obszaru uzasadnionych wymogami zachowania ładu przestrzennego; zachowania ciągłości urbanistycznej w przypadku wydania decyzji pozytywnych; braku logiki przy przyjęciu minimalnego obszaru analizy urbanistycznej z uwagi na dalsze powstawanie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w sąsiednim obszarze; naruszenia przez organy w związku z wydawaniem decyzji negatywnych zasad zachowania ładu przestrzennego. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z udostępnionej geodecie A. J. informacji (publicznej) z 14 listopada 2024 r., wniosku Skarżącego z 17 września 2024 r. (o udostępnienie informacji publicznej), decyzji odmownej z 11 października 2024 r. dotyczącej tej informacji, odwołania Skarżącego od ww. decyzji – w celu udowodnienia: niekierowania się przez Burmistrza postanowieniami studium w zakresie wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy dla innych inwestorów, a dotyczących działek rolnych znajdujących się w odległości 130 m od innej zabudowy pozwalającej na dokonanie analizy urbanistycznej; nieuzasadnionej odmowy udzielenia stronie informacji publicznej dot. warunków zabudowy na działce nr [...].
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 399/24, po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez Skarżącego uchylił decyzję organu II instancji z 12 marca 2024 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ II instancji w szczególności powinien rozważyć zasadność przesłanek, które dotychczas miały, w ocenie tego organu, przemawiać za uchyleniem decyzji Burmistrza celem przeprowadzenia postępowania uzasadniającego brak możliwości poszerzenia obszaru analizowanego tym bardziej, iż organ I Instancji ustalił warunki zabudowy dla sąsiedniej działki. Sąd uchylając orzeczenie SKO zakwestionował możliwość poszerzenia obszaru analizowanego wskazując, że co do zasady wyznacza się ten obszar w odległości minimalnej. Sąd wyraził również pogląd, że poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał przy tym, że wyłącznym powodem mającym uzasadniać ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie może być samo powoływanie na okoliczność, że w innej sprawie o ustalenie warunków zabudowy na terenie części działki nr [...] organ I Instancji takiego poszerzenia dokonał i to do 15-krotności frontowej granicy projektowanej działki, skoro organ I Instancji przedstawił w motywach swojej decyzji uzasadnione przyczyny odmiennego procedowania w obu sprawach. W uzasadnieniu wskazano także, że wyznaczanie przez organ lokalizacyjny obszaru analizowanego w odległości równej 15-krotności frontowej granicy (inwestowanej części) działki nie jest praktyką godną upowszechniania.
W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).
Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261; wyrok WSA w Poznaniu z 8.02.2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 823/23, CBOSA).
Tym samym, zarówno organ, jak i Sąd orzekający w niniejszym składzie, były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 399/24. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że kwestią o znaczeniu prawnym pozostawało zagadnienie zasadności oczekiwanego przez Skarżącego poszerzenia obszaru analizowanego. I tak, w wydanym w sprawie wyroku trafnie zauważono, że skoro Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; zwanej dalej w skrócie: "ustawą zmieniającą z 7.7.2023 r." lub "zm.u.p.z.p."), to na mocy przepisu przejściowego art. 59 ust. 1 zm.u.p.z.p. w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") w brzmieniu sprzed tej nowelizacji – co zasadnie skonstatował też organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. sprzed nowelizacji stanowił, że: "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela sposób wykładni cytowanego przepisu przyjęty w wydanym w sprawie wyroku WSA, zgodnie z którym "zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA)" [zob. wyrok NSA z 15.6.2023 r., II OSK 2146/20].
Nie ulega wątpliwości, że słuszność takiego kierunku wykładni art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w ww. brzmieniu, znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie, potwierdzają zmiany wprowadzone następnie przez ustawodawcę w treści tego przepisu ustawą zmieniającą z 7 lipca 2023 r. – w ogóle wykluczające możliwość poszerzania obszaru analizowanego ponad wymiary podstawowe (minimalne) oraz ograniczające maksymalny zasięg tego obszaru do promienia o długości 200 m wokół terenu planowanej inwestycji. Oczywiście, powyższe zmiany normatywne nie znajdowały wprost zastosowania w kontrolowanej sprawie, co wszakże nie oznacza, że ich wprowadzenie przez ustawodawcę nie mogło stanowić jednego z argumentów przemawiających za przyjęciem wyżej przedstawionego sposobu wykładni art. 61 ust. 5b u.p.z.p. w analizowanym brzmieniu (sprzed nowelizacji dokonanej przez zm.u.p.z.p.), a także za – niesłusznie krytykowanym przez Skarżącego – "brakiem poszerzenia" obszaru analizowanego. W ocenie Sądu wyłącznym powodem mającym uzasadniać ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie (dotyczącej części działki nr [...]) nie może być samo powołanie się na okoliczność, że w innej sprawie o ustalenie warunków zabudowy (na terenie części działki nr [...]) organ I instancji takiego poszerzenia dokonał – i to, jak podano w odwołaniu, do 15-krotności frontowej granicy projektowanej działki (co, notabene, należy traktować jako eksces lokalizacyjny, aniżeli godną powielania praktykę co znalazło odzwierciedlenie w wydanym w sprawie wyroku) – skoro organ I instancji przekonująco przedstawił w motywach swej decyzji uzasadnione przyczyny odmiennego procedowania w obu ww. sprawach.
Odnosząc się zaś do tych przyczyn, wypada stwierdzić, że Burmistrz w sposób uprawniony powołał się m.in. na różną charakterystykę urbanistyczną działek nr [...] oraz nr [...], wynikającą w szczególności z odmiennych ustaleń co do przeznaczenia tych działek określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (zwanego dalej Studium"). Jest poza sporem, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże bezpośrednio jedynie organy danej gminy. Wbrew zarzutom skargi, z żadnego fragmentu uzasadnienia decyzji zarówno Burmistrza, jak i SKO, nie wynika, aby organy te przypisywały Studium inny charakter, a w szczególności aby jego ustalenia stanowiły (bezpośrednią) podstawę orzeczonej odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie oznacza to wszakże, iż ustalenia studium nie mogą wpływać na prawa i obowiązki jednostek lub innych podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej w sposób pośredni. W ocenie Sądu w niniejszym składzie trafnie wskazano w wydanym w sprawie wyroku WSA, że jednym ze sposobów takiego właśnie, pośredniego oddziaływania studium w indywidualnej sprawie może być dopuszczalność powołania się przez organ lokalizacyjny na ustalenia studium – tak jak w kontrolowanej sprawie – w charakterze jednego z argumentów mogących uzasadniać nieposzerzanie obszaru analizowanego.
W ocenie Sądu, każde poszerzenie obszaru analizowanego w stosunku do wymiaru podstawowego (minimalnego) stanowi odstępstwo od zasady stosowania takiego właśnie, podstawowego wymiaru, a zatem wymagałoby szczególnego uzasadnienia. Takowego zaś – jak wskazano powyżej – nie sposób dopatrzeć się w niniejszej sprawie.
Już w wydanym w sprawie wyroku WSA słusznie podniesiono, że skoro w danej sprawie organ II instancji uważał – tak jak w kontrowanej sprawie uważało SKO we wcześniej wydawanych przez siebie decyzjach (kasatoryjnych) – że istnieją powody uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary przyjęte przez organ I instancji, to powinien był te powody wnikliwie i wyczerpująco przedstawić, zamiast oczekiwać od organu I instancji szczegółowego uzasadnienia braku możliwości poszerzenia obszaru analizowanego. Najpewniej pomne takich wskazań, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdziło, że nie znalazło podstaw, aby zgodnie z żądaniem Inwestora rozszerzać obszar analizowany w celu objęcia zabudowanych działek znajdujących się w znacznej odległości od obszaru analizowanego.
Z taką oceną organu lokalizacyjnego wypada się zgodzić. Natomiast w świetle wyczerpująco przedstawionych przez SKO motywów zaskarżonej decyzji nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ ten, odwołując się w swych rozważaniach do wyroku WSA, nie przeprowadził indywidualnej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Zresztą taki zarzut nie mógłby odnieść zamierzonego skutku już z tego względu, że – wbrew sugestiom autora skargi – okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy są identyczne a organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję był związany wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że również one nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W szczególności należy zauważyć, że w ocenie Sądu:
– kontynuacja parametrów zabudowy odnosi się do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym (verba legis: "działka sąsiednia [...] jest zabudowana" – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a nie do mogącej dopiero (potencjalnie) powstać w przyszłości, na podstawie wydanych decyzji administracyjnych (o warunkach zabudowy lub o pozwoleniu na budowę). Nie może zatem stanowić dostatecznej podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego sam fakt wydania dla okolicznych (dalej położonych) działek decyzji o warunkach zabudowy, a nawet wydania pozwoleń na budowę;
– podobnie nie stanowi dostatecznej podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego zamiar objęcia jego granicami działek, na których roboty budowlane są już prowadzone, ale nieukończone. Uwzględnieniu w ramach analizy urbanistycznej podlega bowiem wyłącznie zabudowa legalna [jak to podkreślono np. w wyroku NSA z 9 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 1329/20: "poszukiwanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (vide przykładowo wyroki NSA z: 29 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 682/20, 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2013/19)"]. Tymczasem do momentu nie tylko faktycznego, ale i formalnoprawnego zakończenia budowy (robót budowlanych) nie wiadomo, jaka zabudowa (w jakim kształcie / o jakich gabarytach) finalnie powstanie i czy będzie miała ona przymiot legalności. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że: "Poza kwestią, że podlegająca analizie zabudowa musi być legalna, zasadniczą cechą jest jej występowanie w obszarze, dopiero bowiem wówczas możliwe jest skonfrontowanie zrealizowanych obiektów z planowanym. Tym samym zabudowa musi być już zrealizowana, nie zaś w budowie, [...] aby mogła stanowić odniesienie do zabudowy objętej warunkami zabudowy. U.p.z.p. chroni i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego. Jak stanowi art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Aby dokonać oceny spełnienia tych wszystkich kryteriów budynek musi występować w przestrzeni. Ocenie podlega bowiem nie dokumentacja i cały proces inwestycyjny w tym aspekcie, lecz zabudowa zrealizowana wypełniająca przestrzeń urbanistyczną" (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., II OSK 766/22);
– nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji może wyjątkowo obejmować nie całą działkę budowlaną, lecz – tak jak w kontrolowanej sprawie – jej wyodrębnioną (liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) część (por. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19; z 19 października 2023 r., II OSK 1965/23; por. też wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 1272/23). Wówczas, konsekwentnie, obszar analizowany wyznacza się wokół i od linii rozgraniczających ową wyodrębnioną część działki stanowiącą w takim przypadku "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – a nie od granicy całej działki (tu: działki nr [...]). Nieprzypadkowo w ww. przepisie użyto określenia "teren", o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, czyli "teren" objęty wnioskiem, a nie "działka budowlana" lub "działka ewidencyjna" objęta wnioskiem;
– statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie zapobiega "rozlewaniu się zabudowy" wokół zabudowy już istniejącej, ma natomiast przeciwdziałać powstawaniu "wysp zabudowy" – z którą to sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku powstania, w obecnych (według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO) uwarunkowaniach faktycznych, planowanej zabudowy na działce nr [...]. Oczywiście nie oznacza to, że taka zabudowa nie będzie mogła powstać na tym terenie w przyszłości, gdy np. istniejąca obecnie w dalszej okolicy zabudowa się bardziej "rozleje" lub zostanie uchwalony plan miejscowy zawierający odpowiednie ustalenia;
– niezrozumiały jest zarzut rzekomego "zatajenia przez organ" faktu zabudowywania sąsiednich działek, skoro wszelkie budynki uwidocznione są na, dostarczonych przez Skarżącego, mapach stanowiących załącznik graficzny do analizy oraz decyzji.
W konsekwencji jako pozbawione istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało ocenić dowody zawnioskowane w skardze i w toku postępowania sądowego. Dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie uznał potrzeby przeprowadzenia ww. dowodów w tej sprawie, zwłaszcza że nie pojawiły się w niej żadne wątpliwości, o jakich mowa w tym przepisie.
Jedynie ubocznie Sąd zauważa, że już pierwszy rzut oka na materiały (mapy) przesłane przez Skarżącego pokazują, że oczekiwałby on przyjęcia do analizy obszaru wyznaczonego według frontu całej działki, podczas gdy we wniosku wyraźnie wskazywał on wydzieloną (znacznie mniejszą) część działki.
Końcowo Sąd zaznacza również, że podnoszona przez Skarżącego kwestia związana z "nieuzasadniona odmową udzielenia stronie informacji publicznej", nie stanowi przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.