IV SA/Po 37/24

IV SA/Po 37/24 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 928/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 58 §1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9 ust. 1, 4 i 5, art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 22 grudnia 2023 r. M. S. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez r. K., zaskarżył uchwałę nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (zwaną dalej "Uchwałą" lub "Studium") – w części obejmującej działki nr ewid. [...] (ark. 09, obr. Górczyn) i nr ewid. [...] (ark. 07, obr. Górczyn) stanowiące własność Skarżącego (dalej łącznie: "Nieruchomości"), w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia obu ww. działek został oznaczony w Studium jako "ZP", tj. tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej. Zarzuciwszy Uchwale naruszenie:
1) art. 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały w przedmiocie Studium, przez nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i naruszającą prawo własności Skarżącego zmianę kierunku przeznaczenia Nieruchomości w Studium na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej, która w sposób rażący narusza zasady i tryb sporządzania studium, a także prawo własności Skarżącego;
2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez działanie niezgodne z przepisami prawa, naruszenie prawa własności Skarżącego przez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych Nieruchomości i prawa właściciela do zagospodarowania nieruchomości na własne cele, a także podejmowanie czynności nieracjonalnych z punktu widzenia organu planistycznego, a wskutek tego naruszających m.in. zasadę praworządności, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami, w sposób jasny i precyzyjny
– Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części, tj. w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia Nieruchomości oznaczony jest jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zaznaczył, że jest właścicielem Nieruchomości, których dotyczy Uchwała. Postanowienia Studium naruszają jego prawa, bowiem z ich uwzględnieniem została podjęta uchwała nr XCI/1741/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic R. Dmowskiego i Góreckiej" w Poznaniu (dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan"), który zgodnie ze Studium przeznaczył Nieruchomości [na] tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP), wyłączając możliwość wykorzystania Nieruchomości przez Skarżącego na własne cele. Postanowienia Studium determinowały treść Planu. Nie ma więc wątpliwości, że doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), a tym samym przysługuje mu legitymacja skargowa w sprawie. Skarżący zaznaczył, że jednocześnie z niniejszą skargą złożył skargę na Plan miejscowy i dlatego pod rozwagę Sądu poddaje połączenie obu spraw do łącznego rozpoznania na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a.
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor opisał diametralną zmianę kierunku przeznaczenia Nieruchomości, do jakiej doszło w toku procedury uchwalania Studium – z pierwotnego: pod zabudowę mieszkaniową/usługi (MW/U), na finalny: jako tereny zielone (ZP). Zdaniem Skarżącego nie wiadomo, co spowodowało taką zmianę już po wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu. Z pewnością nie rozstrzygnięcie uwag przez Prezydenta Miasta Poznania, a następnie przez Radę Miasta Poznania – żadna z nich nie odnosiła się bowiem do Nieruchomości. W poprzednio obowiązującym studium (uchwała nr LXXII/1137/VI/2014 z 23 września 2014 r.; dalej jako "Studium z 2014 r.") kierunek przeznaczenia Nieruchomości oznaczony był symbolem MW/U, czyli możliwa była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługi. W konsekwencji uchwalenia Studium, dla obszaru obejmującego Nieruchomości uchwalono Plan miejscowy, który wszedł w życie z dniem 21 grudnia 2023 r., przeznaczający Nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej (5ZP). Kierunek przeznaczenia obszaru obejmującego Nieruchomości jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej, determinował przeznaczenie tego obszaru pod tereny zieleni w Planie. Zaskarżona Uchwała stanowi więc pierwotną przyczynę naruszenia interesu prawnego Skarżącego.
Rozwijając wątek interesu prawnego w zaskarżeniu Studium, autor skargi wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, iż w określonych przypadkach możliwe jest zaskarżenie studium do sądu administracyjnego, pomimo tego, że nie jest to akt prawa miejscowego i nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego. Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący ma bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny interes prawny w tym, by zaskarżyć Studium. Jego postanowienia naruszają chroniony prawem interes prawny Skarżącego, gdyż w sytuacji, gdyby kierunek przeznaczenia w projekcie Studium nie został zmieniony – z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług na tereny zieleni – wówczas nie byłoby możliwe uchwalenie Planu miejscowego w takim brzmieniu, czyli z przeznaczeniem Nieruchomości pod zieleń. Obecnie, z uwagi na brzmienie Planu miejscowego, który został uchwalony już po zmianie studium, Skarżący nie może w żaden sposób zagospodarować Nieruchomości. Wcześniej Skarżący miał możliwość zabudować swoją nieruchomość, bowiem Studium z 2014 r. dopuszczało zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi na tym terenie. W związku z nowo uchwalonym Studium, na podstawie którego uchwalono Plan miejscowy, Skarżący utracił możliwość jakiejkolwiek zabudowy Nieruchomości. W związku z tym, uznać należy, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną Uchwałą i może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności Studium we wskazanej w petitum skargi części.
Następnie autor skargi obszernie umotywował podniesione w niej zarzuty, podkreślając, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania studium. Skoro organ uwzględnił jedynie dwie uwagi do wyłożonego projektu Studium i żadna z nich nie odnosiła się do Nieruchomości, to powstaje pytanie, jaka była podstawa i uzasadnienie wprowadzonej zmiany kierunku ich przeznaczenia, skoro wcześniej sam organ przewidział przeznaczenie obszaru obejmującego Nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Oczywistym wnioskiem jest, że taka modyfikacja projektu Studium i uchwalenie go w diametralnie odmiennym kształcie od wyłożonego projektu – w odniesieniu do Nieruchomości – i bez podstawy w formie uwzględnionej uwagi do projektu, było całkowicie nieuzasadnione i arbitralne. Ponadto, zdaniem autora skargi, wprowadzenie tak istotnej zmiany kierunku przeznaczenia Nieruchomości wymagało ponowienia procedury w koniecznym zakresie, czego nie uczyniono.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania (dalej też jako "Rada Miasta" lub "Organ"), reprezentowana przez r. K., wniosła o oddalenie skargi w całości, o przeprowadzenie rozprawy, a także o przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych w tym piśmie dokumentów wchodzących w skład dokumentacji planistycznej. Odnosząc się zaś obszernie do zarzutów i twierdzeń skargi, pełnomocnik Organu wskazał m.in., że:
- jakkolwiek istnieje możliwość, że dojdzie do ingerencji w interes prawny innych podmiotów poprzez uchwalenie przez gminę studium, to jednak nie można, w ramach sądowej kontroli ingerencji w taki interes prawny, tracić z pola widzenia charakteru studium jako wyrazu polityki przestrzennej gminy, której kształtowanie jest wyłączną kompetencją gminy. Systemowo jest wymagane, by gmina mogła kształtować samodzielnie swoją politykę przestrzenną, nawet jeśli nie zawsze będzie ona zgodna z zamierzeniami inwestycyjnymi innych podmiotów;
- w przedmiotowej sprawie istotą opisywanego przez Skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest określenie w zaskarżonym Studium kierunku zagospodarowania dla jego działek odmiennego od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium z 2014 r. Zdaniem pełnomocnika Organu niedopuszczalnym jest przyjęcie założenia, że polityka przestrzenna gminy nie podlega ewolucji. Tereny, dla których w pewnym okresie przewidywano kierunek zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę (np. mieszkaniową wielorodzinną lub usługową), w kolejnych latach, pod wpływem zmieniających się w danej gminie uwarunkowań i założeń planistycznych, mogą zostać "przekwalifikowane" pod zupełnie inny kierunek zagospodarowania przestrzennego (np. zieleni urządzonej);
- wskazywany przez Skarżącego, oznaczony w Studium symbolem ZP, teren stanowi ślad po dawnej trasie kolejowej tzw. "Kolei Staroberlińskiej". Przez teren ten przepływa również niewielki ciek wodny – Górczynka. Teren ten, w tym także działki Skarżącego, pozostaje od wielu lat niezabudowany i sąsiaduje z intensywną zabudową poznańskiej dzielnicy Górczyn. Na tym terenie od wielu dziesięcioleci spontanicznie rozwija się roślinność (zarówno w formie drzew, krzewów, jak i otwartych terenów trawiastych);
- jednym z założeń Studium jest tzw. "Miasto zielono-błękitnej sieci", które stanowi odpowiedź polityki przestrzennej Poznania na wyzwania polityki adaptacji do zmiany klimatu: łączy potrzebę zachowania struktur systemu przyrodniczego z wyzwaniem kreacji nowych jego elementów w lokalnej skali poszczególnych osiedli oraz rozbudowy systemu naturalnej i sztucznej retencji wody;
- w trakcie szerokich konsultacji społecznych obszar dawnej tzw. "Kolei Staroberlińskiej" wraz z przyległymi terenami wskazany został jako nowy park, który służyć ma wszystkim mieszkańcom Górczyna jako miejsce wypoczynku i rekreacji. Stanowisko mieszkańców miasta oraz stowarzyszeń przyrodniczych, wyrażone na różnych etapach procedury sporządzania Studium, jednoznacznie wskazywało na potrzebę powiększenia terenów wyłączonych z zabudowy w rejonie Górczyna, nie tylko z uwagi na umożliwienie poprawy dostępu mieszkańców do terenów zieleni w tej części miasta, ale również z uwagi na ochronę terenów podmokłych, pełniących istotną rolę w zakresie retencji wody w otoczeniu cieku Górczynki;
- kwestionowana zmiana kierunku przeznaczenia Nieruchomości została dokonana na skutek rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu Studium oraz uwzględnienia opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, a także licznych uwag do wyłożonego projektu Studium (szczegółowo wymienionych w referowanym piśmie);
- mając na uwadze:
1) obecny stan zagospodarowania działek Skarżącego, które to działki są niezabudowane, porośnięte spontanicznie powstałą roślinnością;
2) lokalizację działek Skarżącego, które to działki położone są na pograniczu obszaru silnie zurbanizowanego, z niewielkimi enklawami zieleni, oraz obszaru niezagospodarowanego, porośniętego wieloletnią roślinnością;
3) przeprowadzone w toku procedury planistycznej analizy systemu zieleni dla całego miasta, w ramach których stwierdzono potrzebę wyznaczenia nowego terenu zieleni urządzonej w rejonie Górczyna;
4) wyrażoną w toku procedury planistycznej przez licznych mieszkańców i inne podmioty potrzebę zachowania jak największych obszarów istniejącej zieleni oraz równie silnie wyrażony sprzeciw przed przeznaczaniem pod zabudowę kolejnych terenów istniejącej zieleni;
5) zasadność ochrony terenów podmokłych i porośniętych wieloletnią roślinnością oraz istotne znaczenie takich terenów w walce z niekorzystnymi zmianami klimatycznymi na terenach zurbanizowanych,
Organ dokonał wyważenia przeciwstawnych interesów: prywatnego (Skarżącego) i publicznego (potrzeby ochrony istniejących zasobów przyrodniczych i zapewnienia odpowiednich warunków życia mieszkańcom silnie zurbanizowanych terenów poznańskiego Górczyna) i finalnie przyznał prymat interesowi publicznemu, co skutkowało określeniem kierunku zagospodarowania przestrzennego działek Skarżącego pod tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania –tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP).
Końcowo, a zarazem "ubocznie", autor odpowiedzi na skargę zauważył, że nawet fakt, iż działki Skarżącego znajdowały się na terenie oznaczonym w Studium z 2014 r. symbolem MW/U nie determinował bezwzględnego przeznaczenia tych działek pod zabudowę (mieszkaniową wielorodzinną lub usługową). Dla tych terenów wyznaczono bowiem w Studium z 2014 r. nie tylko kierunek przeznaczenia wiodący – w postaci wskazywanej w skardze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej – ale także kierunek uzupełniający, w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. Wobec tego niedopuszczalne jest przyjęcie założenia, co zdaje się czynić Skarżący, że Studium z 2014 r. jednoznacznie determinowało, iż działki Skarżącego zostaną w planie miejscowym przeznaczone wyłącznie pod zabudowę.
Na rozprawie w dniu 07 marca 2024 r.:
- pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto podniósł, że istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego upatruje m.in. w nieprecyzyjności i niejasności, a wręcz miejscami wewnętrznej sprzeczności pomiędzy sposobem rozpatrzenia [w tabeli załączonej do Uchwały – uw. Sądu] wniesionych uwag (np. "uwaga nieuwzględniona"), a motywami dołączonymi do takiego rozstrzygnięcia, z których wynika, że uwaga została jednak przez organ w części uwzględniona. Rodzi to wątpliwość co do tego, który z ww. elementów ma charakter wiążący – czy samo rozstrzygnięcie, czy odbiegające od jego brzmienia motywy, które, co podkreślił pełnomocnik Skarżącego, zwykle stanowiły podstawę do wprowadzenia odnośnych zmian w projekcie Studium. Ponadto pełnomocnik Skarżącego zwrócił uwagę na lakoniczność uzasadnienia do projektu Uchwały. W szczególności podkreślił, że nie jest zrozumiałym, dlaczego tereny, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy, nie zostały przeznaczone pod zieleń, a tereny sąsiednie – jak działki Skarżącego – dla których takie decyzje nie zostały wydane, pod zieleń przeznaczone zostały. W ocenie pełnomocnika Skarżącego brak jest podstaw prawnych dla takiego zróżnicowania. Poza tym pełnomocnik podtrzymał stanowisko, że wobec istotnych zmian w projekcie Studium, do jakich doszło w toku procedury planistycznej, procedura ta, przynajmniej w części, powinna zostać ponowiona;
- pełnomocnik Organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę. Odnosząc się zaś do zarzutu spotykanych niespójności pomiędzy treścią rozstrzygnięć o uwagach, a ich motywami, pełnomocnik podkreślił, że w ocenie Miasta, sposób rozstrzygnięcia ujęty w tabeli, której wzór określa rozporządzenie, może być tylko pozytywny (krzyżyk w odpowiedniej rubryce: "uwzględnia uwagę"), albo tylko negatywny (krzyżyk w sąsiedniej rubryce: "nie uwzględnia uwagi"). I, siłą rzeczy, to dopiero z treści rozstrzygnięcia motywów może wynikać, czy rozstrzygnięcie sprowadza się jednak do uwzględnienia uwagi w części;
- na pytanie Sądu pełnomocnik Organu wyjaśnił, że w jego ocenie postanowienia pkt 4.3.1. Studium (s. 155), zawierające "Ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych" odnoszą się także do terenów oznaczonych w Studium symbolem ZP; dotyczy to w szczególności odczytanych przez Sąd tiret pierwszego i piątego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; por. też wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania aktów planistycznych (por. np. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie została objęta uchwała nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – w części obejmującej, stanowiące własność Skarżącego, działki ewidencyjne o numerach 19 (ark. 09, obr. Górczyn) i 26 (ark. 07, obr. Górczyn), w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia obu ww. działek został oznaczony w Studium jako "ZP", tj. tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej.
Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; w skrócie "u.p.z.p.").
Skarga na tę Uchwałę została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".
W świetle cytowanego przepisu skarga na konkretną uchwałę rady gminy jest dopuszczalna, o ile:
(i) jest to uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej;
(ii) postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego.
Mając na względzie, że – jak wynika z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały) – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej "studium") określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, to nie ulega wątpliwości, że każda uchwała w przedmiocie studium jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a także art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Przechodząc do zbadania, czy postanowienia Uchwały w zaskarżonej części naruszają interes prawny lub uprawnienie Skarżącego, należy podkreślić, że na gruncie analizowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. (inaczej niż np. w przypadku legitymacji procesowej strony ustalanej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym pod rządem art. 28 k.p.a.) legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu j.s.t. nie przysługuje temu, kto "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem już "naruszony" (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17). W orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć co do zasady charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. np. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17), a także aktualny (por. wyroki NSA: z 19.11.2021 r., II GSK 2242/21; z 30.03.2022 r., III FSK 4805/21).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84) trafnie stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sama zarzucana sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Wypada w tym miejscu podkreślić, że bezsporna okoliczność, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), czyli źródłem prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), lecz "tylko" aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 08.10.2015 r., II OSK 340/14), nie pozwala jeszcze a priori zakładać, że jego ustalenia nie mogą – wyjątkowo – naruszyć interesu prawnego indywidualnego podmiotu. Z pola widzenia nie może bowiem uchodzić bezpośrednie, normatywne powiązanie treści studium oraz uchwalanego na bazie jego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), ustanowione przez ustawodawcę w przepisie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia Uchwały), w myśl którego: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Na tle tego przepisu za w pełni uprawniony należy uznać pogląd, w myśl którego "aczkolwiek co do zasady [...] naruszenie interesu prawnego musi być realne i następuje ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a nie niebędącego takim aktem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie można wykluczyć sytuacji naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium" (zob. wyrok NSA z 07.12.2006 r., II OSK 839/06; por. też postanowienie NSA z 01.10.2021 r., II OSK 1880/21). Obecnie w orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje już stanowisko, że studium, pomimo swego wewnętrznego charakteru, może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 15.09.2016 r., II OSK 3086/14, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA; por. też wyroki NSA: z 26.02.2019 r., II OSK 65/17; z 08.05.2019 r., II OSK 1544/17).
W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, w myśl którego kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Przykładowo, w sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień m.p.z.p. dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia np. określonych zasad prawnych (jak np. zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości) należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia (por. wyroki NSA: z 08.04.2010 r., II OSK 123/10; z 21.10.2011 r., II OSK 1547/11; dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu w niniejszym składzie, o ustaleniach studium jako o wspomnianym "pierwotnym źródle naruszenia" można mówić zwłaszcza w sytuacji, gdy zaskarżone ustalenia studium są na tyle szczegółowe, kategoryczne i konkretne, że dla zachowania ustawowego wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez postanowienia planu miejscowego (por. art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia Uchwały), przewidziane w tych ustaleniach zakazy lub ograniczenia będą musiały zostać praktycznie wprost (tj. w co do istoty niezmienionej postaci) "przeniesione" do odnośnego, uchwalanego lub zmienianego planu miejscowego (zob. postanowienie WSA z 15.02.2024 r., IV SA/Po 572/23, CBOSA). Za przykład mogą posłużyć ustalenia studium wprowadzające bezwarunkowe zakazy budowy nowych budynków lub rozbudowy już istniejących na określonych terenach, będące na tyle szczegółowe i konkretne, że bez żadnej uznaniowości musiałyby zostać wprost recypowane w uchwalanych lub zmienianych po wejściu w życie owego studium planach miejscowych dla odnośnych terenów (por. wyrok WSA z 30.09.2022 r., IV SA/Po 295/22, CBOSA).
Należy przy tym zastrzec, że aby zaskarżyć studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie trzeba czekać, aż zostanie uchwalony plan miejscowy realizujący kierunki zagospodarowania wskazane w tym studium. Składając skargę należy jednak wykazać, że ustalenia studium już na etapie jego uchwalenia naruszają interes prawny skarżącego. Postanowienia studium muszą mieć taki charakter, że nie będzie możliwe uchwalenie takiego planu miejscowego, który zrealizuje sporne ustalenia studium i jednocześnie nie naruszy interesu prawnego skarżących właścicieli do zagospodarowania ich działek zgodnie z prawem (por. postanowienie NSA z 28.06.2018 r., II OSK 1596/18).
W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W niej bowiem Skarżący, będący właścicielem działek nr ewid.[...] (ark. 09, obr. G.) i nr ewid.[...] (ark. 07, obr. G.), upatruje swej legitymacji do wniesienia skargi na Studium w przewidzianej ustaleniami tej uchwały zmianie kierunku przeznaczenia ww. działek z dotychczas przewidzianego dla tych działek w Studium z 2014 r. przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową (symbol MW/U) na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (symbol ZP), która to zmiana – jak stwierdził Skarżący – wyłącza możliwość wykorzystania ww. działek przez niego na własne cele. Jego zdaniem sporne postanowienia Studium zdeterminowały bowiem treść uchwalonego następnie Planu miejscowego (uchwała nr XCI/1741/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z 24.10.2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic R. Dmowskiego i Góreckiej" w Poznaniu; Dz. Urz. Woj. Wielk. z 06.12.2023 r. poz. 11207), obejmującego działki Skarżącego, w którym działki te zostały przeznaczone pod tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem "5ZP". Według pełnomocnika Skarżącego (s. 9 skargi): "Postanowienia Zaskarżonej uchwały naruszają chroniony prawem interes prawny Skarżącego, bowiem w sytuacji gdyby kierunek przeznaczenia w projekcie Studium nie został zmieniony – z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług na tereny zieleni – wówczas nie byłoby możliwe uchwalenie planu miejscowego w takim brzmieniu. Czyli, gdyby kierunek przeznaczenia Nieruchomości pozostał bez zmian, Rada Miasta Poznania nie uchwaliłaby planu miejscowego pod zieleń. Zgodnie bowiem z przepisami, plan miejscowy rada gminy uchwala dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 UPZP – w brzmieniu przed nowelizacją, zgodnie z przepisem przywołanym na str. 6 skargi). Obecnie, z uwagi na brzmienie Planu miejscowego, który został uchwalony już po zmianie studium, Skarżący nie może w żaden sposób zagospodarować Nieruchomości. Jeśli studium nie zostałoby zmienione, nie zostałby również uchwalony plan miejscowy, który w sposób niekorzystny dla Skarżącego przeznaczył jego Nieruchomości pod zieleń. Wcześniej Skarżący miał możliwość zabudować swoją nieruchomość, bowiem studium z 2014 r. dopuszczało zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi na tym terenie. Obecnie, w związku z nowo uchwalonym Studium, na podstawie którego uchwalono Plan miejscowy, Skarżący utracił możliwość jakiejkolwiek zabudowy Nieruchomości. W związku z tym, uznać należy, że jego interes prawny został naruszony Zaskarżoną uchwałą i może skutecznie dogadać się stwierdzenia nieważności Studium we wskazanej w petitum skargi części".
Lektura uzasadnienia skargi pokazuje, że swe stanowisko Skarżący opiera na przyjmowanym implicite założeniu, że przeznaczenie należących do niego działek jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP) zostało określone w Studium w sposób tak jednoznaczny, kategoryczny i konkretny, że bez żadnych wyjątków determinuje treść uchwalanego na podstawie tego studium planu miejscowego dla ww. działek.
W ocenie Sądu takie stanowisko strony skarżącej jest błędne, jako oparte na niewłaściwej, bo tylko fragmentarycznej – zamiast całościowej – analizie i interpretacji postanowień Studium.
Pomijając nawet w tym miejscu te okoliczności, że wbrew sugestiom skargi:
- ustalenia poprzednio obowiązującego Studium z 2014 r. wcale nie gwarantowały Skarżącemu, że w uchwalanym na ich podstawie planie miejscowym (planach miejscowych) działki Skarżącego zostałyby na pewno przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową, skoro – jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę – w tamtym studium, obok kierunku przeznaczenia wiodącego (w postaci właśnie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej), przewidziano także kierunek uzupełniający, w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. Co więcej, zauważmy, ów uzupełniający kierunek przeznaczenia ze Studium z 2014 r. jest zbieżny z kierunkiem uzupełniającym z obecnie obowiązującego Studium (o którym niżej);
- ustalenia zaskarżonego Studium wcale nie wyłączają możliwości "jakiejkolwiek zabudowy" działek Skarżącego, skoro, obok określonego w tym studium wiodącego kierunku przeznaczenia (w postaci zieleni urządzonej), przewidziano także uzupełniający kierunek przeznaczenia, obejmujący: "zabudowę usługową o funkcji gastronomicznej, sportowo-rekreacyjnej, kultury, rozrywki, wraz z dodatkowymi elementami: toaletami publicznymi, wybiegami dla psów, oraz tereny komunikacji, w tym: promenady, ścieżki piesze i drogi rowerowe, a także tereny infrastruktury technicznej" (s. 146 Studium),
to najprawdopodobniej uszły uwagi autora skargi (a sądząc po treści odpowiedzi na skargę – również pełnomocnika Organu) unormowania zawarte w punkcie 4.3.1. Studium, zawierającym "Ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych" (s. 155). Pełnomocnik Organu wyjaśnił na rozprawie – na pytanie Sądu – że według jego wiedzy ustalenia te odnoszą się także do terenów, których dotyczy skarga. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają przy tym ustalenia zawarte w tiret pierwszym i piątym ww. punktu, w myśl których:
- tiret pierwsze – "dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium";
- tiret piąte – "ustalenie parametrów zabudowy i zagospodarowania na etapie sporządzania planu miejscowego wynikać powinno ze szczegółowych analiz krajobrazowo-przestrzennych popartych wskazaniami Studium (zabudowa niska, średniowysoka itd.), przy czym dopuszcza się zachowanie istniejących na danym terenie lub działce budowlanej parametrów zabudowy lub wskaźników zagospodarowania, odmiennych od parametrów i wskaźników wskazanych w Studium".
W świetle cytowanych ustaleń Studium, treść tego aktu, wbrew zarzutom skargi, wcale nie przesądza, że z chwilą jego uchwalenia doszło – ani że w ramach następującej po nim procedury planistycznej musiało dojść – do zmiany przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania działek Skarżącego w kierunku zgodnym z ustalonym w Studium, jako kierunek wiodący, przeznaczeniem pod tereny parków i zieleni urządzonej (ZP). Przeciwnie, z ustaleń tych wynika expressis verbis upoważnienie dla organu planistycznego do ewentualnego ustalenia w m.p.z.p. przeznaczenia terenu – lege non distinguente: także działek Skarżącego – zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, n i e z a l e ż n i e [podkr. Sądu] od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium.
To zaś, że dotychczasowy, tj. istniejący w chwili uchwalania Planu miejscowego rzeczywisty sposób zagospodarowania i użytkowania działek Skarżącego (jako teren porosły spontanicznie rozwijającą się roślinnością) – prawnie relewantny w świetle cytowanego punkcie 4.3.1. tiret pierwsze Studium – odbiegał od zamierzonego przez Skarżącego sposobu ich użytkowania jako terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, było wyłącznie kwestią faktu, nieuwarunkowanego jakimkolwiek aktem prawnym, w tym treścią Studium.
W konsekwencji nie sposób zasadnie twierdzić, że przewidziany w Studium dla działek Skarżącego kierunek przeznaczenia terenu ("ZP") w sposób bezwarunkowy zdeterminował treść uchwalonego następnie Planu miejscowego. Przeciwnie, ze znanych Sądowi z urzędu akt, zawisłej również przed tut. Sądem, sprawy ze skargi M. S. na Plan miejscowy (sygn. akt IV SA/Po 38/24) jasno wynika, że podstawową (wymienioną jako pierwszą) okolicznością, które "zdeterminowała" przeznaczenie w Planie działek Skarżącego pod tereny zieleni urządzonej (5ZP) był "obecny sposób zagospodarowania działek Skarżącego, które to działki są niezabudowane, porośnięte spontanicznie powstałą roślinnością" (vide: s. 9 odpowiedzi na ww. skargę).
Z tych wszystkich względów nie można zgodzić się ze Skarżącym, że już ustalenia Studium w zaskarżonej części naruszają jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia, tj. skargę w całości odrzucił.