IV SA/PO 369/25

IV SA/Po 369/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 11f ust. 1 pkt 2, pkt 5, pkt 6, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1, pkt 2, ust. 4a, ust. 4b, ust. 5, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 4, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1832
§ 49 ust. 3 pkt 1, ust. 4
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15, art. 84
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. , A. T., R. P. na decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Starosta [...], decyzją z dnia 18 lipca 2024 roku (znak: [...]), ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł za przejęcie na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomość położonej w P. , gmina [...] obejmującej działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które zostały wydzielone pod drogę gminną na mocy decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2024 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w P. .
Odszkodowanie zostało powiększone o 5% kwoty określonej w operacie szacunkowym (33.405,80 zł) z tytułu wydania nieruchomości w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności.
Organ postanowił ponadto, że ustalone i powiększone odszkodowanie zostanie wypłacone, stosownie do wysokości posiadanych udziałów, jednorazowo w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna, na rzecz: T. Sp. z o.o. Sp. k. w kwocie [...]zł, A. T. w kwocie [...]zł oraz R. P. w kwocie [...]zł.
Starosta wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy znajdowała zastosowanie zasada korzyści wyrażona w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem średnia cena gruntów przeznaczonych pod tereny zieleni (dotychczasowe przeznaczenie) jest znacznie niższa niż średnia cena gruntów przeznaczonych pod komunikację (alternatywne przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia).
Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównania parami, przyjmując do porównania 7 transakcji nieruchomości podobnych, przeznaczonych pod komunikację (drogi), zlokalizowanych na lokalnym rynku obejmującym obszar gminy [...], zbytych w okresie ostatnich trzech lat do dnia wyceny.
Na podstawie analizy rynku wyznaczono 3 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację i określono ich wagi w wysokości: lokalizacja - 25%, otoczenie - 60% oraz intensywność wykorzystania drogi - 15%.
Wartość gruntu (wszystkich wywłaszczonych działek) została określona na kwotę [...]zł, czyli [...] zł/m˛. Na nieruchomości znajdowały się nasadzenia, które zostały oszacowane na kwotę [...]zł. Wartość prawa własności została zatem określona na [...] zł. Należne współwłaścicielom odszkodowanie zostało podwyższone o 5%, tj. o [...] zł, do ostatecznej kwoty [...]zł.
T. Sp. z o.o. Sp. k., A. T. oraz R. P., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystali z prawa do odwołania.
Strony zażądały zmiany decyzji i ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia 07.08.2024r. sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. (załączony do odwołania).
Odwołujących się uznali, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. oraz z naruszeniem art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie powinna znaleźć zastosowanie zasada korzyści, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości w związku z czym rzeczoznawca powinien określić wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (tereny zieleni urządzonej).
Na podstawie art. 136 § 2 K.p.a. strony wniosły o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego poprzez umożliwienie stronom zapoznania się z operatem przedłożonym przy odwołaniu.
Wojewoda, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia 21 lutego 2025 roku (znak: [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że biegła powołana przez organ I instancji, na etapie analizy i charakterystyki rynku lokalnego, określiła cenność gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zielone na średnim poziomie [...] zł/m˛. Średnia cena gruntów przeznaczonych i nabywanych pod tereny dróg publicznych na analizowanym rynku kształtuje się w wartości średniej [...] zł/m˛.
Biegła uznała, że cel wywłaszczenia powoduje wzrost wartości nieruchomości, a zatem zachodzą warunki do zastosowania tzw. zasady korzyści.
Na potrzeby oszacowania wartości rynkowej, zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, biegła przyjęła wartość gruntu dla alternatywnego sposobu użytkowania (przeznaczenia wywłaszczeniowego).
W ocenie Wojewody rozstrzygnięcie Starosty zostało oparte na operacie szacunkowym, w którym zastosowano błędną metodologię wyceny.
Organ odwoławczy uznał, że wycenę należało przeprowadzić w oparciu o § 49 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny.
Wojewoda wyjaśnił, że relacja pomiędzy art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepisem § 49 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, kształtuje się w ten sposób, że ostatni z wymienionych przepisów stanowi normę szczególną, określającą sposób realizacji zasady korzyści w przypadku, gdy nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nie była przeznaczona pod drogę.
W konsekwencji odzwierciedlenie faktu zwiększenia wartości spornej nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem jej na cel publiczny (drogi) powinno nastąpić poprzez powiększenie wartości tych działek o maksymalnie 50% ich wartości rynkowej (tereny zielone).
Z powyższych względów organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień biegłej przedstawionych w piśmie z dnia 17 grudnia 2024 roku.
Wojewoda uznał jednak, że pomimo opisanej wady operatu szacunkowego z uwagi na wyrażony w art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius zachodziła konieczność utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.
Wojewoda wyjaśnił, że zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się służy ochronie interesów strony wnoszącej odwołanie, że środek zaskarżenia, jeśli okaże się skuteczny, to nie doprowadzi do pogorszenia dotychczasowej sytuacji wnoszącego odwołanie. Organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnych wątpliwości, iż stanowisko organu odwoławczego pogorszyłoby sytuację strony, bo należałoby ustalić odszkodowanie w niższej wysokości niż uczynił to organ I instancji. Błąd w wysokości odszkodowania jest okolicznością, która nie może obciążać wnoszącego odwołanie.
Wojewoda nie uwzględnił żądania ustalenia odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy załączony do odwołania, w którym wartość odtworzeniowa nieruchomości został określona na kwotę [...]zł. Organ wskazał, że przedłożony operat szacunkowy nie zawiera szczegółowej analizy oraz wyliczeń cenności gruntów drogowych poza lakonicznym stwierdzeniem, iż "ceny jednostkowe kształtowały się na poziomie od 70 do [...] zł/m˛", co nie pozwala na uznanie, iż w rzeczonej opinii biegły wystarczająco uzasadnił wyższą cenności według aktualnego sposobu użytkowania.
T. Sp. z o.o. Sp. k., A. T. oraz R. P., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ocenie skarżących decyzja została wydana z naruszeniem:
1) art. 15 K.p.a. poprzez pominięcie, że operat szacunkowy P. D. został przedłożony dopiero przy odwołaniu, a organ nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie przedłożył operatu stronom postępowania w celu odniesienia się do jego treści, jak również nie zlecił przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji,
2) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty opartej o wadliwą ocenę operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji oraz wadliwej oceny operatu sporządzonego na zlecenie skarżących,
3) art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że na gruncie zasady korzyści z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami określany jest procentowy wzrost wycenianej nieruchomości według zasad określonych w § 49 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny,
4) art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winna znaleźć tzw. zasada korzyści, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości w związku z czym rzeczoznawca majątkowy powinien określić wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności, bo Starosta [...] nie dokonał analizy istotnej części materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżących (załączony do odwołania). Nie sanuje tej wadliwości dokonanie oceny tego operatu przez Wojewodę. Materiał dowodowy przedłożony przez stronę został rozpatrzony i oceniony tylko jeden raz, tylko w toku postępowania odwoławczego.
Skarżący uznają, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia wartości nieruchomości (operat sporządzony na zlecenie skarżących i załączony do odwołania).
Operat sporządzony na zlecenie organu jest wadliwy, a stwierdzenie tej wadliwości nie wymagało wiadomości specjalnych, bo wada polega na pominięciu części transakcji nieruchomościami podobnymi.
Starosta dokonał wadliwej oceny operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie, a Wojewoda nie odniósł się do uwag o wadliwości tego operatu przedstawionych przez skarżących w odwołaniu, co więcej uznał wadliwość tego operatu z zupełnie innych przyczyn, co w ocenie Skarżących jest błędne.
Organ odwoławczy nie ma racji, że rzeczoznawca powinien dokonać wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Ceny nieruchomości o takim przeznaczeniu kształtują się na poziomie zdecydowanie niższym niż transakcje nieruchomościami według dotychczasowego przeznaczenia wywłaszczonych działek (tereny zieleni urządzonej).
Działanie organu odwoławczego doprowadziło do kuriozalnej sytuacji, albowiem skarżący wskazują, że przy wycenie nie powinna być w ogóle stosowana tzw. zasada korzyści, co ich zdaniem potwierdza operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie, a Wojewoda stwierdza, że nie posiada wiedzy specjalnej, którą dysponują rzeczoznawcy, oraz nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego co do tego operatu, ale jednocześnie arbitralnie uznaje, że w tej konkretnej sprawie z całą pewnością znajduje zastosowanie zasada korzyści.
Dywagacje organu odwoławczego co do sposobu interpretacji zasady korzyści uznać należy co najmniej za przedwczesne, a dodatkowo w ocenie skarżący są one nieprawidłowe.
Odnośnie naruszenia prawa materialnego, przywołując stanowisko prezentowane w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, skarżący wskazali, że jedyny dopuszczalny sposób wykładni i stosowania zasady korzyści to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych.
Niezależnie od błędu wykładni prawa materialnego skarżący zarzucili organowi odwoławczemu także błędne zastosowanie art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarne nieruchomościami w niniejszej sprawie.
Biegła powołana przez organ I instancji pominęła przy wycenie transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod zieleń o podobnej lokalizacji (transakcja nr 4 z 07.07.2022r. z ceną za 1m˛ w kwocie [...]zł oraz transakcja nr 5 z 27.09.2023 roku z ceną za 1m˛ w kwocie [...]zł).
W zbiorze transakcji przyjętych do porównania pozostały wyłącznie nieruchomości o bardzo niskiej atrakcyjności, tj. dwie transakcje gruntami położonymi na obrzeżach gminy, daleko od P. oraz transakcja dotyczącą gruntu bez dojazdu i bez dostępu do sieci uzbrojenia technicznego.
Skarżący zaznaczyli ponadto, że w dniu 17.08.2020 roku sprzedali nieruchomość (działka [...] o pow. 0,0995ha położona w P. ), która graniczyła z gruntami będącymi przedmiotem niniejszej sprawy po cenie [...] zł za 1m˛.
Skoro 4 lata temu skarżący byli w stanie sprzedać praktycznie identyczną nieruchomość za cenę przekraczająca [...] zł za 1m˛, to biorąc pod uwagę upływ czasu i gwałtowny wzrost cen na rynku nieruchomości, obecnie mogliby sprzedać tę nieruchomość za cenę znacznie wyższą.
Tymczasem w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie organu I instancji cena gruntu została ustalona na poziomie [...] zł za 1m˛, co nie koresponduje z faktyczną wartością rynkową. Ten argument Wojewoda pozostawił bez odpowiedzi, bez dokonania nawet formalnej oceny materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w wydanej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności Wojewoda wyjaśnił, iż przekazanie stronom operatu szacunkowego załączonego do odwołania uznał za niecelowe, gdyż zawierał ona wady dyskwalifikujące go jako opinię mogącą stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ zaznaczył, że w odwołaniu pełnomocnik skarżących nie wnosił o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast orzeczenie o wysokości odszkodowania na podstawie operatu załączonego do odwołania, czyli zgodnie z żądaniem odwołania, również stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 roku pełnomocnik skarżących podtrzymał żądania i argumentację skargi oraz uzupełniająco wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 17 maja 2025 roku uchwałę o sygn. akt I OPS 1/24, która dotyczy zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.").
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Na gruncie kontrolowanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje konieczność ustalenia odrębną decyzją odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. wydzielone i przejęte na własność Gminy [...] działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z przepisami art. 11f ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm.), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera szczególności określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy, a także oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Z kolei w świetle treści art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i pkt 2, ust. 4a i 4b oraz ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, a nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania
Pomiędzy stronami bezsporny pozostaje stan faktyczny i prawny przedmiotu wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w P. .
Kwestia sporna dotyczy wysokości przyznanego odszkodowania, a konkretnie prawidłowości określenia/oszacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości.
Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 roku opublikowania w Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 roku, poz. [...]), działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdowały się w obszarze oznaczonym symbolami: 1ZP, 4ZP, 5ZP, 6ZP oraz 8ZP - tereny zieleni urządzonej, a na mocy decyzji Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2024 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w P. zostały wydzielone pod drogę gminną i przeszły na własności Gminy [...].
Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
W świetle treści § 49 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023r. poz. 1832) w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zapatrywania, iż relacja pomiędzy art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami a § 49 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości kształtuje się w ten sposób, że ostatni ze wskazanych przepisów stanowi normę szczególną, określającą sposób realizacji zasady korzyści w przypadku, gdy przejęta nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona pod drogę.
Przyjmować należy, że przepis § 49 ust. 3 rozporządzenia nie może być traktowany jako przepis szczególny w stosunku do art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Merytoryczna reguła kolizyjna, wyrażana formułą: "norma szczególna uchyla normę ogólną" (lex specialis derogat legi generali) może bowiem znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy norma szczególna nie jest normą niższego rzędu (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 385). Nadrzędne znaczenie ma natomiast hierarchiczna reguła kolizyjna, zgodnie z którą norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego, w jakim czasie obie normy zostały wydane i bez względu na to, która z nich jest bardziej ogólna (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 226). Z uwagi na powyższe nie powinno budzić wątpliwości, że kolizje norm prawnych muszą w pierwszej kolejności podlegać regule hierarchicznej, co nakłada na organy stosujące prawo obowiązek takiego wykładania normy zawartej w rozporządzeniu, który będzie uwzględniać hierarchiczność aktów normatywnych, zaś w razie wątpliwości co do możliwości pogodzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, należy bezwzględnie przyznać pierwszeństwo ustawie. Przepis § 49 ust. 3 rozporządzenia nie może zatem wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (porównaj wyrok NSA z 8.05.2023 r., I OSK 929/22, LEX nr 3559082).
Strona skarżąca trafnie dostrzega, że rozbieżności orzecznicze dotyczące wykładni, wzajemnej relacji, art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z § 49 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości zostały rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2025 roku o sygn. akt I OPS 1/24 (ONSAiWSA 2025, nr 4, poz. 51).
Prawidłowy sposób wykładni § 49 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych. Przyjmując, że oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest możliwe, rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej powinien zatem:
- określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem);
- określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego);
- dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości;
- większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.
Sąd doszedł jednak do przekonania, że powyższe naruszenie prawa materialnego przez Wojewodę nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dostrzegać bowiem należy, że decyzja organu I instancji ustalająca odszkodowanie z poszanowaniem wykładni prawa materialnego przyjętej w powołanej powyżej uchwale NSA ostatecznie została utrzymana w mocy.
Brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) z uwagi na wadliwą ocenę operatu sporządzonego na zlecenie skarżących oraz wadliwą ocenę operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji.
W świetle art. 130 ust. 2 w związku z art. 156 ust. 1 ustawa o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
Operat jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne.
Ocena wartości dowodowej tego dokumentu jest w pewien sposób ograniczona, gdyż operat szacunkowy jest dokumentem ściśle sformalizowanym, opartym na wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego. Z tego też względu organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.
W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1604/14; z 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. I OSK 246/13).
Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia oceny, że operat sporządzony na zlecenie Starosty zawiera niespójności, pomyłki, czy braki, które mogłyby skutkować utratą wiarogodności dowodowej przez ten dokumentu.
Przypomnieć należy, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym.
Odróżnić jednak należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości takiego dokumentu/dowodu.
Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocena prawidłowości operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19).
Na gruncie art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się również, że w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości i - co istotne - dla tożsamego celu wyceny, przepisy zawarte w art. 157 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Nie chodzi tu więc o zastosowanie wprost powyższych reguł, ponieważ przez określenie "odpowiednio" należy rozumieć, że przepisy te stosujemy w całości, a jeśli nie jest to możliwe, to częściowo lub wcale. A contrario należy więc dopuszczać sytuację, w której podstawą oceny prawidłowości sporządzenia operatu jest inny operat, pod warunkiem że określa wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyd. 8, 2023).
Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy wskazać należy, że stwierdzona przez organ odwoławczy wada operatu przygotowanego na zlecenie Starosty sprowadzała się w istocie do wyrażenia innego stanowiska co do wykładni prawa, a nie poprawności samego operatu, który Wojewoda ostatecznie zaaprobował po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w ten sposób, że utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Samo złożenie kontroperatu na etapie postępowania odwoławczego nie uzasadnia automatycznie konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, jak argumentują skarżący, ale nakazuje organowi odwoławczemu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ponownej oceny zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego, w szczególności operatu, na którym oparł się organ I instancji.
Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nie oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 10.09.2024 r., II OSK 1577/24, LEX nr 3763745.).
Ocena zasadności wniosków dowodowych musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (w szczególności w kontekście kompletności i wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9.05.2024 r., II GSK 330/21, LEX nr 3719945).
Dostrzegać więc należy, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego wyniki, w ocenie Sądu, w sposób jednoznaczny potwierdzają prawidłowość operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji oraz uzasadniały pominięcie operatu sporządzonego na zlecenie skarżących.
Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego K. M. o ustosunkowanie się do kontroperatu złożonego przez skarżących.
Pismem 6 grudnia 2024 roku biegła złożyła wyjaśnienia wskazując, że dwie transakcje nieruchomości (znacznie odbiegające wysokością od pozostałych) przeznaczonych pod tereny zieleni nie mogły zostać uwzględnione w procesie wyceny. Transakcja nr [...] z dnia 7 lipca 2022 roku dotyczyła sprzedaży gruntów przez osoby powiązane, o tym samym nazwisku, zamieszkałe pod tym samym adresem, a płatność ceny sprzedaży została odroczona o 3 lata. Z kolei transakcja nr 5 z dnia 27 września 2023 roku wskazana w kontroperacie dotyczyła nabycia gruntu w celu polepszenia warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, a w takim przypadku cena nieruchomości - jak wyjaśniła biegła - osiąga poziom nieruchomości polepszanej, w tym wypadku mieszkaniowej. Wyjaśnienia powyższe trafnie organ odwoławczy uznał za przekonujące.
Wojewoda trafnie odnotował również, że kontroperat przedłożony przez skarżących w toku postępowania odwoławczego w ogóle nie zawiera analizy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, iż "ceny jednostkowe kształtowały się na poziomie od [...] do [...] zł/m2", skupiając się jedynie na analizie nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni.
W konsekwencji podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że biegły P. D. nie uzasadnił wyższej cenność gruntów według ich aktualnego, drogowego, sposobu użytkowania.
W konsekwencji Wojewoda doszedł do prawidłowego wniosku, że kontroperat nie podważa wniosków wskazanych w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Starosty i nie zwrócił się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości tego operatu.
Natomiast sami skarżący, mimo że byli reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, również nie skorzystali z uprawnienia wynikającego z art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że okoliczności kontrolowanej sprawy, udokumentowane operatem sporządzonym na zlecenie Starosty, uzasadniały stosowanie w kontrolowanej sprawie tzw. zasady korzyści wyrażonej w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odszkodowanie zostało ustalone według wartości korzystniejszej dla wywłaszczonego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.