IV SA/PO 368/25

IV SA/Po 368/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. S., D. M. i M. M. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2023 r. nr XCIV/1814/VIII/2023 w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych w trybie przepisów epizodycznych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Sytkowskiej 43, stanowiącej działki nr 12/1 i 13/2 obręb Golęcin, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr KW: [...]; 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz skarżących B. S., D. M. i M. M., solidarnie, kwotę 831 zł (słownie: osiemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta Poznania w dniu 5 grudnia 2023 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), art. 198i ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr XCIV/1814/VIII/2023 w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych w trybie przepisów epizodycznych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego.
W § 1 uchwały wskazano, że: "określa się szczegółowe warunki sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych na rzecz użytkowników wieczystych, stanowiących własność Miasta Poznania, spełniających podmiotowy zakres roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkowników wieczystych w trybie art. 198g ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.".
W § 2 uchwały wskazano, że: "Ustala się cenę sprzedaży w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.".
Skargę na powyższą uchwałę na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. S., D. M. i M. M., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 198i ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) w zw. z przepisem art. 94 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) poprzez nieokreślenie przez organ szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, a tym samym niewypełnienie przez Organ dyspozycji ustawowej wynikającej z przepisu art. 198i ust. 1 u.g.n.
W związku z powyższym wniesiono :
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a co najmniej w części dotyczącej nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], stanowiącej działki nr ewid. [...] i [...], obręb G., ark. 20, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o numerze KW: [...], na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a.;
2. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że interes prawny skarżących wynika z tego, że skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Sytkowskiej 43, tj. nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. 12/1 i 13/2, obręb Golęcin, ark. 20, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o numerze KW: [...]
Wskazano, że skarżącym przysługuje interes prawny do wywiedzenia niniejszej skargi, bowiem są oni zainteresowani kupnem tej nieruchomości i zgodnym z prawem określeniem warunków takiej sprzedaży, które wynikają z zaskarżonej uchwały.
Skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała w § 2 stanowi jedynie, że: "Ustala się cenę sprzedaży w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.".
W ich ocenie nie sposób zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała określa warunki sprzedaży, precyzując co najwyżej jeden warunek (i to w sposób niepełny), a tym samym nie wypełniając ustawowej dyspozycji. Zaskarżona uchwała ogranicza się bowiem tylko i wyłącznie do określenia wysokości ceny sprzedaży.
Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 198i ust. 2 u.g.n.: "W razie niepodjęcia uchwał w terminie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 198h ust. 1 stosuje się odpowiednio.".
Naturalną konsekwencją powyższego jest zatem uregulowanie przez prawodawcę lokalnego co najmniej tego samego zakresu spraw, o którym mowa w ww. przepisie. Stanowi on, że: "W odniesieniu do nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa cenę nieruchomości ustala się:
1) w przypadku zapłaty ceny jednorazowo - jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży;
2) w przypadku rozłożenia ceny na raty - jako dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.".
Skarżący wskazali na stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym: "Skoro bowiem niepodjęcie w terminie uchwały, o której mowa w art,198i ust. 1 u.g.n. powoduje konieczność stosowania art. 198h ust.1 u.g.n., który określa sposób ustalenia ceny, to również uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego winna właśnie określać ten zakres spraw (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 17.11.2023 r., [...], Zacho 2023, nr 6080. J. Wilk [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 198(i). Tak też: wyrok WSA w Gdańsku z 26.09.2024 r., II SA/Gd 714/24, LEX nr 3770022).
Jako, że przepis kompetencyjny wskazuje na konieczność ustalenia warunków sprzedaży (a nie warunku), to po pierwsze winno to nastąpić co najmniej z uwzględnieniem normy dającej się odczytać z przepisu art. 198h ust. 1 u.g.n., a więc przy uwzględnieniu zapłaty ceny jednorazowo oraz rozłożenia ceny na raty.
Biorąc pod uwagę powyższe, skoro przedmiotowe warunki mają być bardziej szczegółowe niż te wynikające z ustawy, a zatem określające nie wyłącznie essentiałia negotii, ale również takie jak kwestia np. wydania nieruchomości, momentu przejścia ciężarów i korzyści, momentu zapłaty ceny, kosztów transakcji czy zabezpieczenia wierzytelności z niej wynikających (a więc accidentalia negotii).
Skarżący zarzucili, że powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w zaskarżonej uchwale, a zostało recypowane przez wielu innych prawodawców lokalnych na terenie województwa wielkopolskiego np.:
1) w uchwale nr LVII/663/23 Rady Miejskiej w Gostyniu z dnia 14 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2023 r., poz. 12085) w § 2 wskazano, że: "Nabywcy ponoszą koszty wyceny nieruchomości gruntowej zleconej przez Gminę Gostyń w toku postępowania, koszty notarialne umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości i aktu ustanowienia hipoteki oraz związane z tym koszty wpisów w księgach wieczystych",
2) w uchwale nr LXVI/585/2023 Rady Gminy Święciechowa z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2023 r., poz. 12085) w § 4 ust. 2 wskazano, że: "W przypadku rozłożenia na raty ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu pierwsza rata powinna zostać wniesiona w kwocie nie niższej niż 30% wysokości kwoty ceny sprzedaży, nie później niż w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej",
3) w uchwale nr 655/XLI/23 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych oraz warunków udzielania bonifikat (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2023 r., poz. 12039) w § 3 wskazano, że: "Do zabezpieczenia wierzytelności Gminy Ślesin z tytułu rozłożenia ceny na raty mają zastosowanie przepisy art. 70 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami",
4) w uchwale nr LX/479/23 Rady Miejskiej w Pniewach z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2023 r., poz. 11441) w § 4 wskazano, że: "W przypadkach przewidzianych w § 2 pkt 2 i § 3 pkt 2 pierwsza rata powinna zostać wniesiona w kwocie nie niższej niż 25% wysokości kwoty ceny sprzedaży, nie później niż w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej",
5) w uchwale nr LVIII/496/2023 Rady Gminy Żelazków z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych oraz udzielania bonifikat od ceny nieruchomości gruntowych (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2023 r., poz. 11090) w § 4 wskazano, że: "W przypadkach przewidzianych w § 2 pkt 2 i § 3 pkt 2 pierwsza rata powinna zostać wniesiona w kwocie nie niższej niż 20% wysokości kwoty ceny sprzedaży wraz z należnym oprocentowaniem od pozostałej części ceny, nie później niż w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej",
6) w uchwale nr 489/23 Rady Miejskiej Gminy Opatówek z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2023 r., poz. 11066) w § 4 wskazano, że: "W przypadkach przewidzianych w § 2 pkt 2 i § 3 pkt 2 pierwsza rata powinna zostać wniesiona w kwocie nie niższej niż 20% wysokości kwoty ceny sprzedaży nie później niż w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej, a w § 5: Nabywcy ponoszą koszty wyceny nieruchomości gruntowych, zlecanych przez Gminę Opatówek w toku postępowania, koszty notarialne umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości i aktu ustanowienia hipoteki oraz związane z tym koszty wpisów w księgach wieczystych",
7) w uchwale nr LXV/586/2023 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 24 października 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2023 r., poz. 9605) w § 4 wskazano, że: "W przypadkach przewidzianych w § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pierwsza rata powinna zostać wniesiona w kwocie nie niższej niż 20% wysokości kwoty ceny sprzedaży, nie później niż w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej".
Wobec powyższego, organ błędnie uznał, że w uchwale podjętej na podstawie art. 198i ust. 1 u.g.n. należy określić wyłącznie cenę sprzedaży, uznając za jedyny warunek sprzedaży i dając nawet temu wyraz wprost w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały poprzez następujące wskazanie: "W art. 198i ust. 1 upoważniono jednostki samorządu terytorialnego do określenia - w formie uchwały właściwego organu stanowiącego - ceny sprzedawanych nieruchomości, jednak bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, z czego wynika taka interpretacja przedmiotowego przepisu."
Rada Miasta Poznania w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że organ nie zgadza się z podniesionymi zarzutami.
Organ wskazał, że ustawodawca nie precyzuje, jakiego rodzaju warunki sprzedaży mają być sformułowane w uchwale rady gminy. Artykuł 198i u.g.n. stanowi jedynie, że mają być to warunki szczegółowe. Zdaniem organu, na podstawie treści art. 198i ust. 1 i 2 i art. 198h ust. 1 u.g.n. należy przyjąć, że przez "szczegółowe warunki" należy rozumieć sposób ustalenia ceny nieruchomości. Skoro bowiem niepodjęcie w terminie uchwały przez radę gminy, o której mowa w art. 198i ust. 1 u.g.n. powoduje konieczność (odpowiedniego) stosowania art. 198h ust. 1 u.g.n., który określa sposób ustalenia ceny, to również uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego winna właśnie określać sposób ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy.
Rada Miasta Poznania w zakreślonym ustawowo terminie, to jest 31 grudnia 2023 r., podjęła stosowną uchwałę na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 198i u.g.n. W § 2 zaskarżonej uchwały zapis "Ustala się cenę sprzedaży w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży." określa warunek sprzedaży nieruchomości poprzez wskazanie sposobu ustalenia ceny sprzedaży, a jego "szczegółowość" polega na wskazaniu, że cena sprzedaży jest równa wartości nieruchomości gruntowej. Wydaje się oczywiste, że cena sprzedaży nieruchomości jest najistotniejszym warunkiem sprzedaży nieruchomości.
Rada Miasta Poznania przyjęła, że sprzedaż nieruchomości komunalnych będzie następować za cenę określoną według jej wartości z dnia sprzedaży. Taki sposób ustalenia ceny sprzedaży został przyjęty mając na względzie konieczność zapewnienia gminie Miasto Poznań odpowiedniego poziomu dochodów, który pozwoli na zrekompensowanie utraty dochodów z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu i stanowi wyraz dbałości o finanse publiczne gminy.
W ocenie organu ustalenie w § 2 zaskarżonej uchwały ceny sprzedaży w wysokości równej jej wartości rynkowej na dzień sprzedaży było zgodne z prawem, ponieważ jest to szczegółowy warunek sprzedaży nieruchomości gruntowych, o którym mowa w art. 198i ust. 1 u.g.n., a taki sposób określenia ceny mieści się granicach określonych w art. 198h ust. 2 u.g.n. Nie sposób się przy tym zgodzić ze skarżącymi, że organ był zobowiązany określić w uchwale więcej niż jeden warunek sprzedaży nieruchomości gruntowych gminy, ponieważ ustawodawca w art. 198i u.g.n. użył zwrotu "szczegółowych warunków", co ma sugerować konieczność podjęcia uchwały zawierającej określenie więcej niż jednego warunku sprzedaży.
Jak wyżej wskazano, ustawodawca w żaden sposób nie określił, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Przyjąć zatem należy, że skoro niepodjęcie uchwały przez radę gminy w terminie do 31 grudnia 2023 r. powoduje konieczność stosowania przy sprzedaży nieruchomości przepisu art. 198h u.g.n., to określenie, na jakich warunkach ma być prowadzona sprzedaż nieruchomości gruntowych gminy, a w szczególności określenie konkretnego, szczegółowego warunku sprzedaży jakim jest cena, jest wystarczające i zgodne z dyspozycją art. 198i ust. 1 u.g.n. Wprowadzenie takiego rozwiązania pozwoliło radom gminy na swobodne ukształtowanie ceny nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży, we wskazanych w art. 198h u.g.n. granicach.
Wobec powyższego określenie sposobu ustalenia ceny sprzedaży w zaskarżonej uchwale jest prawidłowe i jednocześnie stanowi właściwą realizację przepisu kompetencyjnego zawartego w art. 198i ust. 1 u.g.n. Tym samym nie można przyjąć - jak tego chcą skarżący - że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo i zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności.
Końcowo wskazano, że w ocenie organu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza ani nie ogranicza interesu prawnego skarżących. Nie można wykazywać naruszenia interesu prawnego tylko z tego powodu, iż podjęto uchwałę o treści innej niż oczekiwali tego skarżący, bądź z powodu zmiany dotychczas obowiązujących przepisów dotyczących zbywania nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczystym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 5 grudnia 2023 r., nr XCIV/1814/VIII/2023 w sprawie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych w trybie przepisów epizodycznych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego.
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (tak słusznie E.Klat – Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; teza 2 komentarza do art.198(i) u.g.n.).
Skarga złożona została do tut. Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Oceniając dopuszczalności skargi stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom organu, skarżący wykazali naruszenie swojego interesu prawnego.
Nie jest kwestionowane, że skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Sytkowskiej 43, tj. nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. 12/1 i 13/2, obręb Golęcin, ark. 20, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o numerze KW: [...] Wynika to także z powszechnie dostępnych danych ksiąg wieczystych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Ponadto skarżący są zainteresowani zakupem ww. nieruchomości, a zaskarżona uchwała dotyczy szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. Tym samym uchwała ta dotyczy warunków zakupu nieruchomości, której zakupem zainteresowani są skarżący.
W ocenie skarżących organ w sposób nieprawidłowy i niepełny wypełnił delegację ustawową wynikającą z art. 198i ust. 1 u.g.n.
Błędne jest twierdzenie organu, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza, ani nie ogranicza interesu prawnego skarżących.
Istota naruszenia interesu prawnego skarżących nie sprowadza się wyłącznie do tego, że "organ podjął uchwałę o treści innej, niż oczekiwali tego skarżący, bądź z powodu zmiany dotychczas obowiązujących przepisów dotyczących zbywania nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczystym" (jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę).
Istota naruszenia interesu prawnego skarżących dotyczy w niniejszej sprawie przede wszystkim potencjalnego ograniczenia możliwości zrealizowania przez nich uprawnienia do zakupu nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste, poprzez nieprawidłowe i niepełne zrealizowanie kompetencji przekazanej organowi do realizacji przez ustawodawcę w art. 198i ust. 1 u.g.n.
W ocenie Sądu skarżącym przysługuje interes prawny do wywiedzenia niniejszej skargi, bowiem są oni zainteresowani zgodnym z prawem określeniem warunków takiej sprzedaży, które wynikają z zaskarżonej uchwały.
Sąd podkreśla, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
W odniesieniu do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza.
Należy zauważyć, że z dniem 31 sierpnia 2023 r. ustawodawca dodał do dotychczasowych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nowy dział VIa zatytułowany "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego". Dział VIa został dodany przez art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1463) zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 31 sierpnia 2023 r.
W myśl art. 198g ust. 1 u.g.n. użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1463) może wystąpić z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości na jego rzecz.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały był art. 198i ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym: "Odpowiednia rada albo sejmik w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw określi, w drodze uchwały, szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo zobowiąże, w drodze uchwały, organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia.".
Zatem przepisem art. 198i ust. 1 u.g.n. ustawodawca zobowiązał rady gmin do podjęcia najpóźniej do 31 grudnia 2023 r. uchwały określającej szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo uchwały zobowiązującej organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia.
Według art. 198i ust 2 u.g.n.: "W razie niepodjęcia uchwał w terminie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 198h ust. 1 stosuje się odpowiednio."
W myśl z kolei z art. 198h ust. 1. u.g.n.: "W odniesieniu do nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa cenę nieruchomości ustala się:
1) w przypadku zapłaty ceny jednorazowo - jako dwudziestokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży;
2) w przypadku rozłożenia ceny na raty - jako dwudziestopięciokrotność kwoty stanowiącej iloczyn dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.".
W celu dokonania oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały należy zestawić ww. regulacje ustawowe z jej treścią.
Zaskarżona uchwała w § 1 stanowi, że: "określa się szczegółowe warunki sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych na rzecz użytkowników wieczystych, stanowiących własność Miasta Poznania, spełniających podmiotowy zakres roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkowników wieczystych w trybie art. 198g ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.". W § 2 uchwały wskazano, że: "Ustala się cenę sprzedaży w wysokości równej wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.".
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje na gramatyczną i logiczną niezgodność § 1 i § 2 uchwały.
Organ wskazał bowiem w § 1 uchwały, że określa szczegółowe warunki (liczba mnoga) sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych na rzecz użytkowników wieczystych. Z tej regulacji rzeczywiście pod kątem językowym wynika, że określony zostanie więcej, niż jeden warunek sprzedaży (tak jak to wskazał ustawodawca w art.198i ust.1). Natomiast w § 2 zaskarżonej uchwały określono jednak wyłącznie jeden warunek dotyczący ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości gruntowej określonej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.
Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie był zobowiązany do określenia więcej niż jednego warunku sprzedaży, ponieważ ustawodawca w żaden sposób nie określił, co należy rozumieć pod tym pojęciem.
Zastanawiające jest dlaczego więc organ w § 1 zaskarżonej uchwały zgodnie z ustawą użył sformułowania dotyczącego liczby mnogiej warunków sprzedaży, skoro stoi na stanowisku, że nie był zobowiązany do określenia więcej niż jednego warunku.
W ocenie Sądu ustawodawca wbrew twierdzeniom organu wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem warunków sprzedaży w przedmiotowej sprawie.
Mianowicie skoro niepodjęcie uchwały przez radę gminy w terminie do 31 grudnia 2023 r. powoduje konieczność stosowania przy sprzedaży nieruchomości przepisu art. 198h ust.1 u.g.n., to określenie, na jakich warunkach ma być prowadzona sprzedaż nieruchomości gruntowych gminy, powinno obejmować co najmniej warunki wskazane właśnie w art. 198h u.g.n. Nieracjonalne jest bowiem przyjęcie, by ustawodawca dopuszczał aby szczegółowe warunki określone w tego typu uchwałach były mniej szczegółowe, aniżeli warunki określone w art.198h ust.1 u.g.n.
Kluczowe jest w niniejszej sprawie to, że przepis ten wprost określa dwa warunki. Pierwszy dotyczy ustalenia ceny w przypadku zapłaty jednorazowej, a drugi dotyczy ustalenia ceny w przypadku rozłożenia zapłaty na raty.
Organ zdaje się konsekwentnie nie zauważać liczby mnogiej warunków określonych w art. 198h ust. 1 u.g.n., do którego ustawodawca odsyła w przypadku niepodjęcia w terminie przedmiotowej uchwały. Należy przy tym wskazać, że pomijany przez organ warunek nie jest okolicznością nieistotną w zakresie sprzedaży nieruchomości. Pozostawienie kwestii możliwości zapłaty ceny w ratach jako dowolnej i regulowanej indywidualnie już na etapie zawierania aktu notarialnego może prowadzić do różnicowania sytuacji kupujących, co z kolei naruszałoby konstytucyjną zasadę równości. Nawet jeżeli intencją organu jest to, by cena sprzedaży nieruchomości była taka sama w przypadku zapłaty jednorazowej i w przypadku zapłaty w systemie ratalnym, to powinien te kwestię jasno uregulować realizując delegację z art. 198i ust. 1 u.g.n. Okoliczność ta nie może być bowiem dorozumiana i pozostawiona bez uregulowania.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było uregulowanie co najmniej dwóch warunków określonych w art. 198h ust. 1 u.g.n.
Potwierdza to uzasadnienie projektu ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw, która to w art. 3 pkt 14 wprowadziła Dział VIa do u.g.n.
Wskazano tam, że celem wprowadzenia regulacji określonych w art. 198i ust. 1 w zw. z art. 198h u.g.n. jest: "zapewnienie użytkownikom wieczystym pewności prawnej przy podejmowaniu decyzji o skorzystaniu z roszczenia o sprzedaż gruntu. Z tych względów zasadne i celowe jest wprowadzenie adekwatnego terminu do określenia warunków sprzedaży gruntu, a w przypadku zaniechania przez odpowiednią radę albo sejmik podjęcia stosownej uchwały określającej te warunki lub upoważniającej organ wykonawczy do stanowienia ich w drodze indywidualnego zarządzenia - stosowanie regulacji ustawowej, dedykowanej zasadniczo sprzedaży gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa.".
Tak więc nie tylko wykładnia językowa (literalne brzmienie art.198i ust.1 u.g.n.), ale także wykładnia celowościowa nie pozwala na zaaprobowanie zaskarżonej uchwały, a także argumentacji organu.
Tym samym w ocenie składu orzekającego określenie w zaskarżonej uchwale wyłącznie sposobu ustalenia ceny sprzedaży, przy jednoczesnym pominięciu ustalenia ceny sprzedaży w przypadku rozłożenia ceny na raty jest nieprawidłowe i stanowi niewłaściwą realizację przepisu kompetencyjnego zawartego w art. 198i ust. 1 u.g.n.
W związku z powyższym Sąd wskazuje, że niewypełnienie przez prawodawcę lokalnego delegacji ustawowej musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (tak np.: wyrok NSA z 18.02.2025 r., III OSK 6981/21, LEX nr 3832869). W ocenie Sądu opisane naruszenie organu miało bowiem charakter istotny w rozumieniu art.91 ust.1 i 4 u.s.g. i co za tym idzie uzasadniający – w granicach interesu prawnego skarżących – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Sytkowskiej 43, stanowiącej działki nr 12/1 i 13/2 obręb Golęcin, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW: [...]
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.