IV SA/PO 36/22

IV SA/Po 36/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1271/22 - Wyrok NSA z 2023-10-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
§ 5 i § 6 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi "Z. " spółka jawna A. J., M. D. z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 27 stycznia 2021 r. nr XXVI.212.2021 w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa obejmującego nieruchomości położone przy ul. Wioślarskiej i ul. Partyzantów 1. stwierdza nieważność § 12 pkt 12 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Miasta Złotowa na rzecz skarżącej "Z. " spółka jawna A. J., M. D. z siedzibą w Z. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] grudnia 2021 r. "Z D. z siedzibą w Z. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca"), reprezentowana przez ad P., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g."), wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. obejmującego nieruchomości położone przy ul. [...] i ul. [...] (Dz. Urz. Woj. W.. poz. [...]; dalej jako "Uchwała", "Plan miejscowy" lub "Plan"), zarzucając jej naruszenie:
1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "rozporządzenie MI") – przez sporządzenie części graficznej Planu miejscowego na dwóch odrębnych mapach;
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI – przez sporządzenie Planu miejscowego na mapach w skali 1:500, pomimo braku występowania przesłanek określonych w rozporządzeniu MI, którego przepisy dopuszczają sporządzenie Planu miejscowego w skali 1:500 wyłącznie w przypadku rysunku planu obejmującego obszary intensywnej zabudowy lub obszary przestrzeni publicznej;
3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia MI – przez sporządzenie Planu miejscowego dla punktowo wybranych i odrębnych terenów, niestanowiących spójnego i jednolitego obszaru;
4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. – przez wprowadzenie podczas sesji Rady Miasta (zwanej też dalej "Rada Miejską") zmiany w zakresie § 25 projektu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") i następnie podjęcie, w trakcie tej samej sesji, Uchwały z pominięciem ponowienia procedury wyłożenia projektu planu miejscowego, co najmniej w jego zmienionej części tekstowej;
5. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej w skrócie "k.c.") – przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i wykluczenie w § 12 Uchwały możliwości zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] pod zabudowę mieszkaniową oraz ograniczenie dotychczas obowiązujących parametrów zabudowy z naruszeniem zasady proporcjonalności;
6. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2021 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie "p.o.ś.") w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia MI – przez przyjęcie w § 12 pkt 12 Uchwały ograniczeń hałasu właściwych dla terenów wypoczynkowo-rekreacyjnych, pomimo że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska przewidują jedynie możliwość wprowadzania w planie miejscowym ograniczeń właściwych dla przeważającej funkcji danego terenu.
W związku z podniesionymi zarzutami, Skarżąca wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie:
stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części – w zakresie jej § 12, lub
stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części – w zakresie obszaru oznaczonego symbolem [...], względnie:
stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części – w zakresie jej § 12 pkt 12;
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że Spółka jest właścicielem zabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej działki geodezyjne nr [...] i [...] w Z., położonej na terenie oznaczonym w Planie jako [...], szczegółowo określonym w § 12 Uchwały. Tym samym skarżąca, jako właściciel terenu, na którym postanowienia m.p.z.p. jako aktu prawa miejscowego regulują jej sytuację prawną, legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia Uchwały. Zaskarżony plan narusza bowiem interesy właściciela nieruchomości, ograniczając sposób wykonywania prawa własności wyłącznie do ram zawartych w § 12 Uchwały, w szczególności z wyłączeniem możliwości wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkalne.
Dalej skarżąca rozwinęła i umotywowała zarzuty naruszenia zasad sporządzania części graficznej planu miejscowego (zarzuty 1-3), by stwierdzić w podsumowaniu, że wskazane naruszenia mają w niniejszej sprawie wpływ na całość zaskarżonej uchwały, stąd skarżąca wnosi o stwierdzenie jej nieważności w całości. Przechodząc do zarzutu braku ponowienia procedury w zmienionym zakresie (zarzut 4), autor skargi wyjaśnił, że w trakcie jednej sesji Rady Miejskiej najpierw podjęto uchwałę w przedmiocie wprowadzenia zmiany do treści projektu Uchwały (w części tekstowej), a następnie, bezpośrednio po dokonaniu ww. zmiany, podjęto Uchwałę wraz z wprowadzoną zmianą. Wskazane zaniechanie ponowienia części procedury w sposób wymagany w art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowi – zdaniem skarżącej – istotne naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego. Z kolei motywując zarzut 5 – nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości – autor skargi wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 3 dotychczas obowiązującego planu miejscowego (uchylonego mocą § 25 Uchwały) – tj. uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., obszaru położonego nad jeziorem Z. - ul. [...] (dalej jako "Plan miejscowy z 2011 r.") – dla terenów oznaczonych symbolem U (obejmujących też nieruchomość Spółki) dopuszczano wbudowanie mieszkania o powierzchni nie przekraczającej powierzchni usługowej. Wraz z wejściem w życie Uchwały taka możliwość została wykluczona. Ponadto w § 12 pkt 4-7 Uchwały wprowadzono ograniczenia w zakresie powierzchni i intensywności zabudowy, które nie były obecne w zasadach zagospodarowania terenu Planu miejscowego z 2011 r. Skarżąca podkreśliła, że w przypadku narzuconych w zaskarżonym planie postanowień § 12 – które eliminują dotychczasową możliwości przeznaczenia nieruchomości również na cele mieszkalne, jak i ograniczają dotychczasowe możliwości właściciela wprowadzonymi parametrami – nie istniały żadne przesłanki, by ukształtować dopuszczalny sposób wykonywania prawa własności w sposób niekorzystny względem Spółki. Wobec tego, że brak było celu, dla jakiego ograniczono dopuszczalny sposób wykonywania prawa własności, jak i brak było interesu publicznego lub konkurencyjnego interesu osób trzecich sprzecznego z interesem właściciela terenu [...], wprowadzenie w Planie ograniczeń jawi się jako nieuzasadnione i narusza zasady wysłowione w art. 6 u.p.z.p. oraz w przepisach art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, istotnie pogarszając sytuację właściciela nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej opisane ograniczenie prawa własności przekłada się w istocie na całe przeznaczenie nieruchomości, które ograniczono do wykorzystania jej w zakresie wskazanym w § 12 pkt 1 i 2 Uchwały. Doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, przekładającej się na nieważność części Uchwały. W związku z tym, by wyeliminować postanowienia naruszające przepisy prawa, jedynym właściwym rozwiązaniem jest stwierdzenie nieważności całego wyznaczającego przeznaczenie terenu [...] przepisu § 12 Uchwały, ewentualnie orzeczenie o jej nieważności w zakresie terenu [...]. Niezależnie od powyższego, autor skargi – przytoczywszy treść art. 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia MI, który odsyła do art. 72 i 73 p.o.ś., a także art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. – podniósł, że zaskarżona uchwała w § 12 pkt 12 przewiduje, iż dla terenu oznaczonego [...] poziom hałasu nie może przekraczać dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, zgodnie z przepisami odrębnymi. Tymczasem w myśl § 12 pkt 1 Planu dla terenu oznaczonego ww. symbolem ustala się przeznaczenie podstawowe – teren zabudowy usługowej. Dopiero uzupełniająco w wyliczeniu zawartym w § 12 pkt 2 Planu dookreślona została możliwość wykorzystywania terenu w zakresie kultury i rekreacji, jednak tak określone przeznaczenie nie stanowi przeważającego rodzaju terenu, o jakim mowa w art. 114 ust. 2 p.o.ś. Nie ma tym samym podstaw do wprowadzenia ograniczenia poziomu hałasu w sposób określony przepisami szczególnymi dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zakaz ustanowiony w § 12 pkt 12 Planu narusza przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z czym – niezależnie od wszystkich podnoszonych wcześniej argumentów – występuje samoistna podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza Z. (zwanego dalej "Burmistrzem"), wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Burmistrz stwierdził, że skarżąca – wywodząc naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą z przysługującego jej aktualnie prawa własności nieruchomości położonej w obrębie obszaru objętego Planem – w sposób niewłaściwy zakreśliła zakres zaskarżenia tego aktu prawa miejscowego, żądając stwierdzenia przez Sąd jego nieważności w całości. Tak sformułowana skarga, w świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. winna podlegać odrzuceniu, gdyż skarżąca nie posiada interesu prawnego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności Planu na terenach, co do których nie przysługuje jej jakikolwiek tytuł prawny. W ocenie organu nie jest również możliwe alternatywne oznaczenie zakresu zaskarżenia uchwały – tj. w całości lub, ewentualnie, w części.
Motywując z kolei wniosek ewentualny o oddalenie skargi, Burmistrz stwierdził, że jej zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 6 ust. 2 rozporządzenia MI przez sporządzenie części graficznej Planu na dwóch odrębnych mapach, w skali 1:500, dla punktowo wybranych i odrębnych terenów niestanowiących spójnego i jednolitego obszaru, są niezasadne, gdyż:
- ilości załączników graficznych do planu nie ograniczają ani przepisy u.p.z.p., ani – wbrew twierdzeniom skargi – § 5 rozporządzenia MI, który używając wprawdzie liczby pojedynczej ("kopia mapy"), czynił to opisując w sposób jednostkowy jej rodzaj, a nie determinując ilość. Ubocznie organ zauważył, że aktualnie § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) wprost już stanowi w tym samym kontekście o mapach (w liczbie mnogiej);
- § 6 rozporządzenia MI – który określa przypadki, gdy dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000 oraz w skali 1:500 – nie wyczerpuje zakresu możliwych odstępstw od stosowania map w skali 1:1000, gdyż przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie odsyła w tym zakresie do przepisów wykonawczych (stanowiąc ogólnie o "uzasadnionych przypadkach"). W rozpatrywanym przypadku zastosowanie skali 1:500 umożliwia prawidłowe odczytanie treści mapy, bez konieczności takiej interpretacji, która w sensie prawnym prowadziłaby do konieczności dokonania istotnej wykładni ustaleń Planu. Ponadto Burmistrz wskazał, że na obszarze Planu występują przestrzenie publiczne (tereny oznaczone symbolami: [...]), o jakich mowa w § 6 rozporządzenia MI. Sporządzenie rysunku Planu w skali 1:500 determinowało również istnienie na tym obszarze gazociągu średniego ciśnienia g63 i g32, i konieczność wyznaczenia strefy kontrolowanej, w której możliwość inwestowania ograniczona jest przepisami odrębnymi. Na marginesie autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, cel unormowania art. 15 [powinno być raczej: "art. 16" – uw. Sądu] ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 i 1:5000 nawet bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli pomimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek nie stanowi trudności;
- tereny objęte Planem miejscowym znajdują się w obszarze nr [...]: "Tereny rekreacji" i jednostce "u" w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z." uchwalonym przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. (zwanym dalej "Studium").
W ocenie organu niezasadny jest także zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez wprowadzenie zmiany w zakresie § 25 projektu Uchwały z pominięciem ponowienia procedury wyłożenia projektu m.p.z.p. Organ wyjaśnił, że podczas XXVI sesji Rady Miejskiej w dniu [...] stycznia 2021 r. Burmistrz, jako wnioskodawca projektu Uchwały, wniósł o przyjęcie przez Radę Miejską poprawek do tego projektu, polegających na tym, iż:
- wprowadza się § 25 o brzmieniu "Na obszarze objętym niniejszą uchwałą tracą moc ustalenia obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., obszaru położonego nad jeziorem Z. - ul. [...], przyjętego przez Radę Miasta uchwałą nr [...] 1 z dnia [...] marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. W.. z dnia [...].05.2011 r., nr [...])."
- dotychczasowy § 25 otrzymuje numer [...].
Zdaniem autora odpowiedzi na skargę ww. autopoprawka miała charakter porządkowy i została wprowadzona w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych, gdyż uchwała późniejsza uchyla moc obowiązującą uchwały wcześniejszej na obszarze objętym wskazaną uchwałą. Zmiana ta w żaden sposób nie wpływała na treść rozstrzygnięć planu i [nie] stanowiła merytorycznej zmiany w projekcie miejscowego planu, a więc miała charakter nieistotny.
Podobnie jako niezasadny, Burmistrz ocenił zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. – przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i wykluczenie w § 12 Uchwały możliwości zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] pod zabudowę mieszkaniową oraz ograniczenie dotychczas obowiązujących parametrów zabudowy z naruszeniem zasady proporcjonalności – podkreślając w pierwszej kolejności, że w świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie można zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie m.in. plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Następnie, powoławszy się na treść art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., organ wskazał, że ze względu na fakt, iż na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] lutego 2020 r. nie podjęto przedstawionej do uchwalenia uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności Planu miejscowego ze Studium, wynikła konieczność podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia ww. Planu w celu dostosowania zapisów tego planu do zapisów obowiązującego Studium, które wykluczają możliwość przeznaczenia w m.p.z.p. przedmiotowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Odnosząc się zaś do zarzutu ograniczenia dotychczas obowiązujących parametrów zabudowy z naruszeniem zasady proporcjonalności, autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że w przypadku uchwalania m.p.z.p. organ planistyczny nie ma obowiązku powielania zapisów z obowiązującego wcześniej na danym terenie miejscowego planu. Co więcej, takie działanie byłoby bezzasadne. Poza tym właściciel działek o numerach geodezyjnych [...] oraz [...] (obręb [...]) nie złożył w toku procedury planistycznej uwag do projektu Planu dotyczących omawianego terenu [...]. Podsumowując ten fragment rozważań, Burmistrz podkreślił, że wykluczenie przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność Spółki na cele mieszkaniowe, przy dopuszczeniu możliwości jej zabudowy na cele usługowe, zachowuje w realiach niniejszej sprawy zasadę proporcjonalności. Skarżącej nie pozbawiono przecież prawa do zabudowy nieruchomości, a teoretycznym punktem odniesienia – przy ocenie, czy dany plan miejscowy umożliwia właścicielowi nieruchomości wykonywanie prawa własności w sposób pełny, czy też wykonywanie to ogranicza – jest sytuacja, w której plan umożliwia właścicielowi zagospodarowanie nieruchomości w szerokim zakresie. Istotnym elementem tego standardu jest właśnie możliwość zabudowania nieruchomości. Władztwo planistyczne pozwala natomiast na przesądzenie o funkcji, jaką ma realizować w przyszłości obszar objęty planem. Funkcję tę w realiach niniejszej sprawy determinuje zaś jednoznaczna treść Studium.
Również ostatni z zarzutów skargi – dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia MI przez przyjęcie w § 12 pkt 12 Uchwały ograniczeń hałasu właściwych dla terenów wypoczynkowo-rekreacyjnych – organ ocenił jako niezasadny, argumentując, że celem sporządzenia Planu było umożliwienie kompleksowego zagospodarowania atrakcyjnych inwestycyjnie terenów rekreacyjnych nad jeziorem Z., uwzględniające jednocześnie planowany rozwój miasta w kierunku wzbogacenia oferty turystycznej. Z tego względu większość obszaru przeznaczono pod usługi z zakresu hotelarstwa, gastronomii, opieki zdrowotnej, kultury i rekreacji oraz dla każdego z tych terenów wprowadzono dopuszczalny poziom hałasu nie przekraczający dopuszczalnego poziomu hałasu jak dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych.
W piśmie procesowym z 01 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał w pełni dotychczasowe stanowisko, w tym zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Natomiast w odniesieniu do kwestionowanego w odpowiedzi na skargę interesu prawnego skarżącej, stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż Spółka jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym zaskarżonym planem. Mając zaś na uwadze, że zarzuty podniesione w punktach 1-3 skargi immanentnie wiążą się z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (jako całości), przesądza to o interesie prawnym do żądania stwierdzenia nieważności Uchwały każdego z podmiotów – w tym i skarżącej – który legitymuje się prawem do nieruchomości znajdującej się na terenie Planu miejscowego. W innym wypadku badanie przez sąd administracyjny zasad sporządzania planu miejscowego, nawet przy ich rażącym naruszeniu, musiałoby zostać ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy skarga byłaby złożona wspólnie przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na jego terenie. Mając na uwadze, że teren zaskarżonego planu w istotnej części stanowi mienie komunalne, przyznanie racji stanowisku organu sprawiłoby, że w ogóle niemożliwe byłoby kwestionowanie zasad sporządzenia planu miejscowego w skardze do sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego skarżąca niewątpliwie – czego organ nie kwestionuje – legitymuje się interesem prawnym w zakresie terenu [...], którego szczegółowe uwarunkowania również kwestionuje w skardze jako niezgodne z prawem. W takiej sytuacji – zdaniem pełnomocnika skarżącej – nie sposób podzielić stanowiska, jakoby istniała w niniejszej sprawie przesłanka do odrzucenia skargi.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 22 lutego 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 22 lutego 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. obejmującego nieruchomości położone przy ul. [...] i ul. [...] – która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] lutego 2021 r. (poz. [...]) i zgodnie z brzmieniem jej § 26 weszła w życie po upływie 30 dni od tej daty (tj. [...] marca 2021 r.), nie była nowelizowana i nadal obowiązuje.
Zaskarżona uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle tego przepisu konieczne jest zbadanie legitymacji skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom odpowiedzi na skargę, Uchwała nie została przez Spółkę zaskarżona "w całości". Wypada zauważyć, że w żadnym miejscu skargi takie określenie, w kontekście oznaczenia przedmiotu zaskarżenia, się nie pojawia. Bliższa zaś analiza zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia (w tym pkt 1: "Interes prawny skarżącej spółki"), a także wyjaśnień zawartych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z [...] lutego 2022 r., pokazują, że przedmiotem zaskarżenia Spółka uczyniła w istocie postanowienia Planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem [...], a zawarte zasadniczo w § 12 Uchwały.
Zdaniem Sądu trafności takiej oceny zakresu zaskarżenia nie podważa – wyeksponowana przez organ w odpowiedzi na skargę – treść najdalej idącego wniosku skargi: "o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości". Stanowi on bowiem de facto logiczną konsekwencję treści zarzutów podniesionych w pkt 1–3 petitum skargi, które ze swej istoty (jako zarzucające wadliwość załączników mapowych do Planu) dotyczą niepodzielnie całej Uchwały (co oznacza, że w razie uznania ich zasadności przez Sąd, skutkowałyby stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości) i jako takie mogą być podnoszone przez każdy podmiot, którego interes prawny został naruszony merytorycznymi postanowieniami Uchwały (co też trafnie skonstatowano w pkt 1 pisma procesowego pełnomocnika skarżącej z [...] lutego 2022 r.). Innymi słowy, ewentualna dopuszczalność zaskarżenia przez dany podmiot jedynie części postanowień uchwały planistycznej nie wyklucza możliwości zawnioskowania finalnie o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, jeśli tylko będzie to uzasadnione charakterem (np. proceduralnym) lub przedmiotem (tu: cała część rysunkowa Planu) zarzucanych naruszeń, przekładających się na wadliwość całej uchwały.
Przechodząc do oceny legitymacji skargowej Spółki w kontekście zaskarżonych postanowień Planu – odnoszących się, jak to już wyżej wskazano, do terenu oznaczonego symbolem [...] i zasadniczo zawierających się w § 12 Uchwały – należy podkreślić, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (inaczej niż np. w przypadku legitymacji procesowej strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a.) legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. m.in. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sama zarzucana sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest jasne, że zaskarżone ustalenia Planu miejscowego odnoszące się do terenu [...] – na który to teren składają się działki ewidencyjne nr [...] i [...] – naruszają w taki sposób interes prawny skarżącej Spółki. Jest ona bowiem właścicielem ww. działek. Nie ulega zaś wątpliwości, że wprowadzenie w zaskarżonym Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania, w tym funkcji i parametrów zabudowy, narusza interes prawny skarżącej wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.; w skrócie "k.c."). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).
Z tych względów wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.
Wobec tego przystępując do oceny merytorycznej zasadności skargi w ww. granicach zaskarżenia, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego skarżącej odnośnymi postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa – w znaczeniu przedmiotowym, jako obiektywnego porządku prawnego – skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).
Kluczowe znaczenie w tej mierze ma unormowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).
Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, acz jedynie w części, gdyż większość jej zarzutów okazała się niezasadna.
I tak, niezasadne okazały się zarzuty nr 1–3, dotyczące, zbiorczo rzecz ujmując, naruszeń art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 6 ust. 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI"), które to naruszenia miały, zdaniem skarżącej, polegać na sporządzeniu części graficznej Planu miejscowego na dwóch odrębnych mapach, wykonanych w skali 1:500, dla punktowo wybranych i odrębnych terenów niestanowiących spójnego i jednolitego obszaru.
W tej kwestii Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, która prowadzi do wniosku, że w analizowanym zakresie nie doszło do zarzucanego, istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Dlatego jedynie uzupełniając wywody organu zawarte w ww. piśmie procesowym, należy zauważyć, co następuje:
- z literalnego brzmienia przepisu § 5 rozporządzenia MI, w którym mowa jest o sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego "na kopii mapy" (w liczbie pojedynczej), nie da się zasadnie wyprowadzić zakazu sporządzenia takiego rysunku w konkretnym przypadku na dwóch (a nawet więcej) mapach. Odmienne stanowisko skarżącej nie uwzględnia jednej z reguł wykładni językowej, w myśl której wyrazy (rzeczowniki) użyte w tekście prawnym w liczbie pojedynczej powinny być czytane – co do zasady – jako zawierające również liczbę mnogą (por. M. Zeifert, Gramatyka przepisu jako przesłanka decyzji interpretacyjnej, Katowice 2019, s. 236). Zarazem Sąd nie dopatrzył się żadnych racjonalnych przesłanek, w tym celowościowych, które przemawiałyby za odstąpieniem od ww. reguły w analizowanym przypadku, a w konsekwencji nakazywały bezwzględnie wymagać sporządzenia rysunku m.p.z.p. w każdym przypadku na jednym arkuszu mapy. Takich przesłanek – poza chybionym, skrajnie formalistycznym odczytaniem § 5 rozporządzenia MI – nie naprowadziła także skarżąca w swych pismach procesowych;
- o niezasadności zarzutu naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia MI przez sporządzenie rysunku Planu na mapach w skali 1:500 przesądza już trafne spostrzeżenie organu, że Plan obejmuje m.in. tereny przestrzeni publicznych – których występowanie w granicach projektowanego m.p.z.p. uzasadnia, w świetle ww. przepisu, użycie mapy sporządzonej w takiej skali. Niezależnie od tego – i wcale nie "na marginesie", jak ujął to organ – wypada podkreślić, że cel unormowania art. 16 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem (zob. wyrok NSA z 03.12.2019 r., II OSK 2795/19, CBOSA). Znamienne, że na ten aspekt – czytelności m.p.z.p. – zwrócono również uwagę w zacytowanym w skardze (chyba bez dostatecznej refleksji) wyroku WSA w Olsztynie z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 30/21 (CBOSA), w którym podkreślono, że: "Skala 1:1000 stanowiąca zasadę sporządzania planu jest szczególnie istotna, bowiem zwiększa możliwości czytelności rysunku planu". Tym bardziej – zauważmy – zwiększa ową czytelność użycie mapy w skali 1:500. Uogólniając zatem: zwiększające czytelność planu miejscowego sporządzenie jego rysunku na kopii mapy zasadniczej o skali bardziej dokładnej (np. 1:500) niż w konkretnym przypadku wymagana (np. "standardowa" 1:1000), o ile w ogóle może zostać uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, to z pewnością nie stanowi naruszenia istotnego, skutkującego stwierdzeniem nieważności m.p.z.p.;
- argument skarżącej, iż "[n]ie było przyczyn, by jednym planem miejscowym obejmować dwa odrębne i niepowiązane ze sobą planistycznie tereny" jest chybiony już z tego względu, że to właściwy organ gminy decyduje, jaki obszar zamierza objąć uchwałą planistyczną. Zarazem z żadnego przepisu nie wynika, iż musi być to obszar o charakterze ciągłym. W praktyce planistycznej zdarzają się sytuacje, gdy jedną uchwałą planistyczną obejmowane są dwa (a nawet więcej) obszary pozostające względem siebie w pewnym oddaleniu. I brak jest normatywnych podstaw do kwestionowania takiej praktyki. Niezależnie od tego wypada zauważyć, że w niniejszej sprawie pomiędzy dwoma (oddzielnymi) obszarami objętymi zaskarżoną uchwałą można jednak, wbrew twierdzeniom skargi, dopatrzeć się powiązania – co najmniej o charakterze funkcjonalnym, wyrażającym się w jednolitym ujęciu tych terenów w Studium jako "Tereny rekreacji", położone w granicach jednostki "u".
W ocenie Sądu niezasadny okazał się również zarzut nr 4 – dotyczący naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez wprowadzenie zmiany w zakresie § 25 projektu Uchwały z pominięciem ponowienia procedury wyłożenia projektu m.p.z.p. – już z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę. Rzeczywiście bowiem, zważywszy na przedmiot i charakter analizowanej zmiany projektu Uchwały – która polegała na oznaczeniu dotychczasowej treści postanowienia § 25 tego projektu (w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W..") jako § 26 oraz na wprowadzeniu w tak "opróżnione" miejsce, nowego brzmienia § 25 ("Na obszarze objętym niniejszą uchwałą tracą moc ustalenia obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., obszaru położonego nad jeziorem Z. - ul. [...], przyjętego przez Radę Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. W.. z dnia [...].05.2011 r., nr [...]).") – zmiana ta miała wyłącznie charakter porządkujący. Jej celem było bowiem uniknięcie ewentualnych wątpliwości co do dalszego obowiązywania, na obszarze objętym Planem, ww. uchwały nr [...] ("Planu miejscowego z 2011 r.") – które w braku cytowanego postanowienia derogującego mogłyby się w praktyce pojawić i musiałyby być wówczas usuwane w drodze wykładni, z odwołaniem się do reguły kolizyjnej "lex posterior derogat legi priori" (por. np. wyrok WSA z 11.03.2021 r., IV SA/Po 1231/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy oczekiwanie skarżącej ponownego wyłożenia projektu Planu miejscowego w odniesieniu do tak, tylko formalnie, zmienionej części tekstowej jest w świetle art. 19 ust. 1 u.p.z.p. niezasadne, a wręcz jawi się jako czczy formalizm (którym zresztą dotknięte są również wcześniej przeanalizowane zarzuty skargi nr 1-3).
Sąd nie znalazł również dostatecznych podstaw do uwzględnienia zarzutu nr 5 – wytykającego naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., które miało polegać na przekroczeniu granic władztwa planistycznego w związku z wykluczeniem w § 12 Uchwały możliwości zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] pod zabudowę mieszkaniową oraz ograniczeniem dotychczas obowiązujących parametrów zabudowy z naruszeniem zasady proporcjonalności.
Powyższy zarzut bazuje na porównaniu treści § 12 aktualnie obowiązującego Planu miejscowego – w brzmieniu: "Ustala się następujące warunki zabudowy dla terenu oznaczonego [...]:
1) przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy usługowej;
2) dopuszcza się usługi z zakresu: hotelarstwa, gastronomii, opieki zdrowotnej, kultury i rekreacji;
3) teren biologicznie czynny minimum 30% powierzchni działki;
4) minimalny wskaźnik powierzchni zabudowy 0.1;
5) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy 0.1;
6) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy 0.4;
7) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 2.0;
8) budowa w nieprzekraczalnych liniach zabudowy;
9) budynki usługowe z dachami płaskimi, wysokość do 18.0 m;
10) dopuszcza się budynki garażowe i gospodarcze o wysokości do 4.0 m, z dachami płaskimi;
11) obsługa komunikacyjna z terenu [...];
12) poziom hałasu nie może przekraczać dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów rekreacyjnowypoczynkowych, zgodnie z przepisami odrębnymi."
– z treścią § 6 uprzednio obowiązującego Planu miejscowego z 2011 r., który dla terenu obejmującego przedmiotowe działki Spółki stanowił ówcześnie, że:
"1. Ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenów oznaczonych U:
1) przeznaczenie podstawowe: tereny usług turystycznych, hotelarskich połączonych z gastronomią, rozrywkowych itp.;
2) dla terenów 1U, 2U poziom hałasu nie może przekraczać dopuszczalnego poziomu hałasu jak dla terenów rekreacyjnowypoczynkowych, zgodnie z przepisami odrębnymi;
3) dla terenów 3U, 4U, 5U, 6U poziom hałasu nie może przekraczać dopuszczalnego poziomu hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zgodnie z przepisami odrębnymi;
4) w razie konieczności dopuszcza się możliwość prowadzenia sieci infrastruktury technicznej przez tereny U.
2. Ponadto ustala się:
1) projektowana zabudowa usługowa w obowiązujących i nieprzekraczalnych liniach zabudowy;
2) obowiązująca linia zabudowy w odległości 3.0 i 5.0 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego;
3) dopuszcza się wbudowanie mieszkania o powierzchni nie przekraczającej powierzchni usługowej;
4) budynki II-kondygnacyjne przekryte dachem stromym o spadku połaci 20-40°, możliwa III kondygnacja w dachu ze ścianką kolankową o wysokości max 0.6 m;
5) powierzchnia biologicznie czynna min. 30% powierzchni terenu niezabudowanego;
6) dojazd oraz miejsca postojowe do obsługi terenu wyłącznie od strony 2KD i 2KDW;
7) ogrodzenie ażurowe o wysokości max 1.50 m, od strony terenu 1KD i 2KD ogrodzenie działki od strony frontowej możliwe w linii lica budynku usługowego;
8) istniejący budynek gospodarczy przeznaczony do rozbiórki."
Skarżąca upatruje wadliwości § 12 Uchwały przede wszystkim w pozbawieniu Spółki, dopuszczonej uprzednio w § 6 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego z 2011 r., możliwości wbudowania w zabudowę usługową mieszkania o powierzchni nie przekraczającej powierzchni usługowej. Ponadto kontestuje wprowadzenie w § 12 pkt 4-7 Uchwały ograniczeń w zakresie powierzchni i intensywności zabudowy, które nie występowały w Planie miejscowym z 2011 r. W ocenie skarżącej brak było celu, dla jakiego ograniczono dopuszczalny sposób wykonywania prawa własności, jak i brak było interesu publicznego lub konkurencyjnego interesu osób trzecich sprzecznego z interesem właściciela terenu 1U. Dlatego, jej zdaniem, wprowadzenie w Planie ww. regulacji jawi się jako dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego oraz z naruszeniem zasady proporcjonalności.
W związku z tym należy wyjaśnić, że ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy przy uchwalaniu Planu miejscowego doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. O konieczności ważenia tych interesów przez organ planistyczny stanowi obecnie expressis verbis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Powyższy wymóg koresponduje z trafnymi spostrzeżeniami doktryny, w myśl których zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (jeśli było wymagane), lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).
W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, ss. 33–34).
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do analizowanych rozwiązań planistycznych, organy Miasta tym wymogom sprostały w dostatecznym stopniu.
Oto bowiem omawiając w uzasadnieniu do Uchwały (k. 495 akt planistycznych) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano w szczególności, że: "Celem sporządzenia planu jest umożliwienie kompleksowego zagospodarowania atrakcyjnych inwestycyjnie terenów rekreacyjnych nad jez. Z., uwzględniające jednocześnie planowany rozwój miasta w kierunku wzbogacenia oferty turystycznej. Z tego względu większość obszaru przeznaczono pod usługi z zakresu hotelarstwa, gastronomii, opieki zdrowotnej, kultury i rekreacji. Ponadto zapewnienie odpowiednich warunków przestrzennych i infrastrukturalnych dla rozwoju przedsiębiorczości uruchomi nowe inwestycje usługowe, i, co za tym idzie, nowe miejsca pracy, a więc będzie jednym z czynników zapewniających mieszkańcom miasta i gminy odpowiedni poziom bytu materialnego, leżącego u podstaw ogólnego poziomu życia w pozostałych sferach (edukacja, kultura, opieka zdrowotna itp.) – co jest jednym z celów ujętych w Strategii Rozwoju Gminy M. Z. na lata [...]".
Ponadto w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do analizowanego tu zarzutu nr [...], wyjaśniono m.in., że nieruchomości objęte Planem miejscowym położone przy ul. [...] i ul. [...] znajdują się w Studium w obszarze "Tereny rekreacji", obejmującym tereny zielone od ul. [...] (droga nr [...]) wokół jez. M. , Z. , B. , B. , P. wraz ze Z. . Jest to jednostka "u" opisana jako: "teren po byłym PGR o funkcji usługowo-rekreacyjnej.
Obowiązuje:
a) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...]
Proponuje się:
a) poszerzenie funkcji 1USW (teren "Z. o funkcje: hotelową, gastronomiczną, rehabilitacyjną i inne pokrewne, z wyjątkiem mieszkaniowej
b) zakaz rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego i gospodarczego nad jez. Miejskim przy możliwości nadbudowy poddasza mieszkalnego w dachu stromym i ogólnej estetyzacji budynków przy ul. [...] – w kierunku historyzującym."
W świetle powyższego trzeba zgodzić się z konkluzją organu, że przytoczone zapisy Studium wykluczają możliwość przeznaczenia w m.p.z.p. przedmiotowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Przy tym, mając zwłaszcza na względzie przedstawione w studium uwarunkowania geograficzne analizowanego terenu, nie sposób postawić uchwałodawcy lokalnemu uzasadnionego zarzutu nadużycia władztwa planistycznego poprzez przyjęcie takiego właśnie – usługowo-rekreacyjnego – kierunku zagospodarowania owego terenu po byłym PGR.
Zarazem, zdaniem Sądu, nie wykracza poza granice władztwa planistycznego, ani nie narusza zasady proporcjonalności, decyzja planistyczna Rady Miasta polegająca na wykluczeniu w Planie miejscowym na terenie [...] w ogóle funkcji mieszkaniowej (także w dotychczas dopuszczonej: "wbudowywanej" postaci). Decyzja ta służy bowiem niewątpliwie pełniejszej realizacji zapisów Studium, w istocie intensyfikując wykorzystanie ww. terenu pod przewidzianą w nim, w sposób uprawniony, funkcję usługowo-rekreacyjną. Jednocześnie w takich uwarunkowaniach faktycznych i prawnych nie sposób odmówić racji autorowi odpowiedzi na skargę, że wykluczenie przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność Spółki na cele mieszkaniowe, przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości jej zabudowy na cele usługowe, spełnia w realiach niniejszej sprawy wymogi zasady proporcjonalności. W szczególności bowiem skarżąca zachowała prawo do zabudowy nieruchomości, i to – dodajmy – na, w praktyce, też dość atrakcyjne, bo usługowe cele. Władztwo planistyczne pozwala natomiast na przesądzenie przez organ gminy o funkcji, jaką ma realizować w przyszłości obszar objęty planem. Funkcję tę w realiach niniejszej sprawy determinuje zaś jednoznacznie treść Studium.
Odnosząc się natomiast do zarzutu wprowadzenia w § 12 pkt 4-7 Uchwały, dotychczas nie obowiązujących na tym terenie, wskaźników (minimalnych i maksymalnych): powierzchni zabudowy oraz jej intensywności, należy zauważyć, że wskaźniki te niewątpliwie mieszczą się w ramach "zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wchodzą w zakres obligatoryjnej treści m.p.z.p. Zarazem określona w analizowanych postanowieniach Uchwały wielkość ww. wskaźników także nie daje podstaw do twierdzenia, aby doszło w tym przypadku do nadużycia władztwa planistycznego lub uchybienia zasadzie proporcjonalności. Ma przy tym rację autor odpowiedzi na skargę, że w przypadku uchwalania m.p.z.p. organ planistyczny nie ma obowiązku powielania zapisów z dotychczas obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Takie oczekiwanie skarżącej jest nieuzasadnione – czego dowodzi choćby ustawowa regulacja poświęcona możliwości określenia w m.p.z.p. sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (por. art. 15 ust. 2 pkt 11 i art. 35 u.p.z.p.), z których jasno wynika, że uchwalenie nowego planu miejscowego zasadniczo służy raczej zmianie dotychczasowych rozwiązań planistycznych, aniżeli petryfikacji istniejącego porządku planistycznego.
Z tych względów również zarzut nr [...] nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi skutku.
Natomiast jako zasadny Sąd ocenił ostatni z zarzutów skargi, wytykający niezasadne przyjęcie w § 12 pkt 12 Uchwały ograniczeń poziomów hałasu właściwych dla terenów wypoczynkowo-rekreacyjnych.
Od razu należy jednak skorygować błędne, zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej, jakoby w świetle § 12 pkt 1 i 2 Uchwały możliwość wykorzystania terenu w zakresie "kultury i rekreacji" stanowiło li tylko "uzupełniające" przeznaczenie terenu.
Przypomnijmy, że w myśl ww. postanowień planistycznych: "Ustala się następujące warunki zabudowy dla terenu oznaczonego 1U: 1) przeznaczenie podstawowe – teren zabudowy usługowej; 2) dopuszcza się usługi z zakresu: hotelarstwa, gastronomii, opieki zdrowotnej, kultury i rekreacji". Łączne odczytanie obu ww. punktów, w istniejącym wzajemnym ich powiązaniu, prowadzi do wniosku, że – wbrew twierdzeniom skargi – pkt 2 nie wprowadza dla terenu 1U jakiejś innej, "uzupełniającej" funkcji, która byłaby odmienna od tej wynikającej z określonego w pkt 1 podstawowego przeznaczenia (zabudowa usługowa), lecz w istocie dookreśla (zawęża) tę funkcję podstawową (usługową), poprzez wskazanie, realizacja jakich konkretnie rodzajów funkcji usługowej jest na tym terenie dopuszczalna. Inaczej więc, niż np. w przypadku terenu 7U (zob. § 16 pkt 1 Uchwały, acz z zastrzeżeniem wynikającym z jej § 5), uchwałodawca lokalny na obszarze 1U nie dopuścił realizacji pełnego zakresu usług, a jedynie te ich rodzaje, które zostały wymienione w § 12 pkt 2 Uchwały.
Mimo to Sąd podziela generalne stanowisko skarżącej, że § 12 pkt 12 Uchwały narusza powszechnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (ówcześnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."). Oto bowiem w myśl art. 114 ust. 1 i 2 p.o.ś.:
"1. Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1.
2. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu."
W art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. – do którego odsyłają cytowane wyżej przepisy – zostały wyszczególnione następujące tereny podlegające ochronie akustycznej: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. To wyliczenie doznało dalszego uszczegółowienia w wydanym na podstawie art. 113 p.o.ś. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112; w skrócie "rozporządzenie MŚ"), w którym określono dopuszczalne poziomy hałasu odrębnie dla niżej wymienionych w pkt 1–4 grup terenów (Tabela 1):
1.
a) Strefa ochronna "A" uzdrowiska;
b) Tereny szpitali poza miastem.
2.
a) Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
b) Tereny zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży;
c) Tereny domów opieki społecznej;
d) Tereny szpitali w miastach;
3.
a) Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego;
b) Tereny zabudowy zagrodowej;
c) Tereny rekreacyjno-wypoczynkowe;
d) Tereny mieszkaniowo-usługowe.
4.
Tereny w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców.
Przykładając powyższą "matrycę" terenów chronionych akustycznie do poszczególnych funkcji usługowych dopuszczonych dla terenu 1U w § 12 ust. 2 Uchwały, można stwierdzić, że w zależności od tego, jaki rodzaj zabudowy usługowej (na jakie funkcje / cele, spośród wyszczególnionych w § 12 ust. 2 Uchwały) zostanie w przeważającej mierze zrealizowany na tym terenie, to może on albo w ogóle nie podlegać ochronie akustycznej (np. gastronomia), albo podlegać ochronie akustycznej jako: teren zamieszkania zbiorowego (hotelarstwo), teren szpitali w miastach (opieka zdrowotna), względnie teren rekreacyjno-wypoczynkowy (kultura i rekreacja).
Z cytowanego wyżej art. 114 ust. 2 p.o.ś. jasno wynika zaś, że jeżeli na danym terenie mamy do czynienia – tak jak w przypadku analizowanego obszaru 1U – z przeznaczeniem "mieszanym" (z perspektywy wymogów ochrony akustycznej), to dopuszczalny poziom hałasu ustala się każdorazowo jak dla przeznaczenia, które na tym terenie dominuje (verba legis: "przeważa"). Tymczasem sporny § 12 pkt 12 Planu, z naruszeniem ww. przepisu p.o.ś., wprowadza regułę odmienną. Albowiem bez względu na to, jaki rodzaj zabudowy (funkcjonalnie) zostanie na tym terenie w przeważającej mierze zrealizowany, to w każdym przypadku ma on podlegać ochronie akustycznej jak dla funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej – nawet jeśli w ogóle nie zostanie ona na tym terenie zrealizowana, a powstanie inna zabudowa usługowa, np. akustycznie w ogóle nie chroniona. Co więcej, teoretycznie nie można wykluczyć powstania na tym terenie zabudowy za zakresu ochrony zdrowia, która "wymusi" kwalifikację tego terenu jako "terenu szpitali w miastach". A taki teren – w świetle przywołanej regulacji rozporządzenia MŚ – podlega jeszcze bardziej restrykcyjnej ochronie (ma niższe dopuszczalne poziomy hałasu) niż tereny rekreacyjno-wypoczynkowe.
W ocenie Sądu wskazane uchybienia ww. przepisom ochrony środowiska stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Z tego względu Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność § 12 pkt 12 Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).
W pozostałym zakresie – tj. w odniesieniu do reszty, nieuwzględnionych zarzutów skargi (nr [...]–5) – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł), należne pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie ([...] zł) ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.